結構論爭、組織研究與行動分析
——政府與社會關系研究述評

(中國礦業大學(北京) 文法學院，北京 100083)

改革開放后,中國走出了一條獨具有特色的政府社會關系發展道路。在實踐中，我國社會管理體制不斷創新，在學術界掀起了一場關于政社關系問題的大討論。

通過對該領域研究成果的系統梳理與歸納，將政府與社會關系的研究主要劃分為宏觀、中觀和微觀三個層面，主要從國家與社會關系、組織與環境、行動研究三個視角探討政府與社會的運行。

一、宏觀層面的結構論爭：國家與社會關系視角

在西方國家話語體系下，對于“政社關系”的直接研究，長期以來都隱匿在“國家與社會關系”這一整體研究中，其中，市民社會和法團主義無疑是極具代表性的兩個理論框架。

1.市民社會

驅動市民社會理論復興的一個重要原因在于19世紀末20世紀初形形色色的國家主義，人們希望通過重塑市民社會，來捍衛社會之于國家的獨立性，調整國家與社會的關系[1]。“市民社會”這一路徑預設了多元主義的前提，主張獨立于國家之外的社會領域，以及社會聯合起來制衡、約束國家權力的能力。部分學者試圖通過改革開放以來中國社會中發生的一些新的結構性變化因素，來為市民社會理論尋找經驗證據。例如，懷特關于浙江蕭山民間社團的研究。通過實證研究，論證某些非官方民間社團發展出了更多的自主權利，已經具備西方某些社會組織的特征[2]。這種現象出現的根源在于國家對民間組織的默許，并且全國很多地區和行業的社會力量都借此機會快速發展[3]，城市工人甚至展現出一些超出國家意志之外的訴求[4]。在政治秩序中出現的這一新趨勢，預示著中國“市民社會”的出現和成長[5]。此外，中國經濟體制逐漸從再分配轉向市場，相信隨著經濟制度改革的深入，必然隨之而來的是公民社會在中國的發展壯大[6]。

進入21世紀，許多本土研究者中基于對草根民間組織的實證研究，指出中國正在展現出市民社會的特征。張建君在無錫和溫州行業協會的比較研究中，發現私營企業家數量明顯增多、市場關系不斷拓展、政府逐漸從社會領域退出，是自主型行業協會形成的重要條件[7]。到了20世紀80年代，計劃經濟體制被打破，我國確立了市場經濟體制的發展方向，單位制賴以生存的基礎被瓦解，單位辦社會的功能開始轉向社區，社區治理因此成為中國特殊背景下發育市民社會的一條路徑[8]，但由于基層自治資源的缺乏、自主活動空間的不足，“社會”的形成與發展很大程度上要依靠國家，單獨依靠社區的力量尚且無法孕育和發展出市民社會[9]。顯然，中國問題具有特殊性與復雜性，中國可能并不存在西方意義上的市民社會，于是一些市民社會論者開始著手對原來的概念作出了調整，主要做法有兩種。一是關注社會組織的產生過程，認為大多數的社會組織是為了適應轉型期國家管理的現實需要而成立的，其形成和發展更多體現出了國家的主導作用，這是一種“國家引導的市民社會”[10]；二是隨著改革開放后中國政治、經濟體制的變革，政府與社會組織間逐漸形成了相互依賴、共生共存的格局[11]，而非社會聯合起來對抗國家的局面。一些學者通過“不成熟的市民社會[4]“半公民社會”[12]“初級的市民社會”[13]等概念對此現象予以概括，從歷史發展的角度看待社會組織的變化，中國正在朝著市民社會方向發展[14]。

然而，市民社會框架在解釋改革開放后中國國家與社會關系時并非沒有問題。首先，中西方文化傳統存在巨大差異，中國背景下很難孕育和發展出西方意義上的公民社會[15]。其次，中國的社會組織大多在夾縫中求生存，大多是利用國家有意無意的機會發展起來，尚且無法與國家力量相抗衡，而是與國家建立了相互依賴、彼此合作的共生性緊密關系[16]。最后，中國民營企業家內部分化現象嚴重，要想在私營企業主中孕育發展出市民社會是相當困難的[17]。由此可見，學者從不同角度提出了自己的質疑，但結論都歸于一點：市民社會的理論假設能在多大程度適用于中國本土實踐，這一問題有待商榷。

2.法團主義

由于中國并不存在一個位于國家之外的、又能向國家施加壓力的社會領域，因此，許多學者不再使用市民社會這一概念，而是轉向了用“法團主義”來解釋轉型時期國家與社會關系[18]。國內學術界關于法團主義概念的討論，最被認可的是斯密特的觀點。斯密特把法團主義看作是一個利益代表系統，在這一系統中，國家按照階層對一些組織進行劃分，授予這些組織在該領域的絕對壟斷地位，相應的這些組織在負責人選擇、利益與需求表達要接受國家的相對控制[19]?！胺▓F主義”認為，社會自主開展的活動難以形成秩序，這一路徑更加強調國家對社會的整合、限制以及政社雙方制度化的溝通渠道[20]，強調國家與社會雙方的合作溝通以及功能性組織在各自代表領域的獨占權[21]。

中國發展的特殊性吸引了一大批國內學者運用法團主義分析框架研究改革開放后社會結構與政治秩序、政府與社會的關系。如顧昕、王旭試圖從社會組織的管理條例中尋覓蹤跡，來證明法團主義的存在[22]。也有研究者通過分析政府部門的量化數據，指出政府與社會實際上形成了一種國家法團主義式關系，即社會團體仍表現出對于國家的強依賴性，但國家無法再全面控制社會團體[23]，社會已經具有自發組建社團的常規渠道。一些學者更是延伸出“庇護性國家法團主義”[24]“社會法團主義”[25]概念用以解釋中國的政社關系。學者不僅僅只從文本分析和經驗研究中尋求證據以支持其法團主義論點，此外，運用具體個案驗證法團主義模式的研究也在不斷涌現。安戈等人為檢驗政府與社會組織的關系，以北京市工商業聯合會、個體勞動者協會和私營企業協會為研究對象，分析了經濟社團的代表性、獨立性是否會與其公共服務效能發生沖突，研究結果發現并非所有經濟社團都能夠發揮代表會員利益和協調政商關系的作用，北京市工商聯具備某些法團主義的特征，其余兩個協會則不具有法團主義的特征[26]。然而，在解釋中國政社關系時，這樣一種法團主義路徑同樣遭受質疑，反對聲音強調最多的，是說我國社會組織只是在制度特征上呈現出了與法團主義的相似性[27]，由于缺乏特定的社會基礎，這種相似性只具形而不具實[28]；實際生活中，許多社團只是作為政府行政機構的延伸而存在，并不具有與政府部門平等對話的機會，本質上與法團主義相差甚遠[29]。

3.其他理論模式

為解決西方理論模式在我國出現的“水土不服”現象，一批學者開始嘗試提出適用于研究中國政府與社會關系的理論框架。其中，康曉光、韓恒試圖通過分類控制體系洞察政府對各種社會組織實施的控制，提出政府會根據社會組織挑戰能力和提供公共服務能力的不同，對其實施不同的管理方式。與之相類似的分析框架還有江華[30]和王信賢[31]。作為闡釋國家、市場、社會互動關系及其結構變化的新工具，治理理論也常被用來研究政府與社會關系，其核心觀點是國家與社會可以互相支持、互相受益，實現良性互動，使社會在合作而非對抗中成長[32]。也有一些學者結合中國的現實情況，提出了“社會中間層”“行政吸納社會”[33]等本土化理論，并獲得了相當的成功。但新的理論模式如同市民社會、法團主義一樣，都是靜態層面的結構研究，忽略了組織在制度環境中積極主動的一面，現實中國家與社會組織間的互動是一個不斷變化、充斥著妥協與碰撞的動態過程，組織如何在不同的環境下獲得維持自身發展所需的資源，以及組織在政府的管控下采取何種策略來規避國家控制等問題同樣值得思考。對此，一些學者開始下移到中觀層面的研究，以求更好地把握組織與政府、社會各界互動的具體信息。

二、中觀層面的組織研究：組織與環境視角

中觀層面的研究關注更為具體的問題，政府與社會都具體化為組織，組織的運作機制以及組織與環境的關系成為討論的重點，資源依賴理論和新制度主義是理論基礎。

1.資源依賴理論

20世紀80年代前后，全球范圍內涌現了一場“結社的革命”，學術界還是側重從與政府的關系出發，對社會組織展開一系列的探討。隨著研究的不斷深入，資源依賴理論作為一種開放的組織理論，逐漸被納入研究政府與社會關系的分析框架中來。正如費弗爾與薩蘭奇科而言，資源是組織賴以生存的基礎。但沒有任何組織能夠生產出維持其自身生存與發展所需的全部資源，這就意味著組織必須與其所依賴的環境中的其他組織進行交換，以獲取關鍵性資源[34]。

研究者在資源依賴理論中最為關注的特征是社會組織的自主性。21世紀以來，隨著福利社會化進程的推進，政府與社會關系顯露出了分離的跡象[35]，社會組織的運作和決策過程尤其受到學者關注。一些專家學者發現，政社互動過程中，社會組織受到政府的管控，為獲取政府資源，社會組織只能被動迎合、被迫參與，沒有實質上的自主性[36]。在“依附論”的話語體系下，社會組織并不具有自我管理的能力，社會組織無論在制度上，抑或是資源上，都表現出了對政府較強的依附性[37]。且這種依附性，明顯高于政府對社會組織的依賴程度，政社雙方出現了一種“非對稱性依賴”[38]。雖然現在看來，“依附論”未免太過于消極，但政社間這種不平等的合作關系[39]，以及官民二重性[40]確實是很長一段時期內政社關系發展的普遍特征。

近些年，隨著雙重管理體制的改革和政府購買的日益興起，政府與社會關系不斷進行著變遷，社會組織的自主性也因此獲得了階段性的成長。為此，學者對國家與政府能力進行了再思考，“依附論”觀點出現了松動。新的觀點認為，社會組織對于政府的依附只是為獲取資源和空間而采取的策略性行為，社會組織實際有一定的能力把控局面，進行自我管理，具備一定的自主性[41]。在這一語境下，社會組織雖然表現出了對于政府的依附性，但其自主性并未被完全消滅，批評、監督政府的能力也尚未完全喪失[42]。社會組織會靈活運用“與國家協商”“策略性應對”[43]等方式，消解制度主體建構的單向權力關系，盡量保持自身“去政治的自主性”[44]。不難看出，隨著近些年來社會自我管理能力和水平的提升，自主性儼然成為闡釋中國政社關系的另一把鑰匙。

2.新制度主義理論

新制度主義理論認為，組織會受到來自環境的影響，不僅是理性或效率因素，制度規范以及社會構建的觀念體系也會影響著組織，產生出“合法性”維度，當今社會組織為達成特定的目標，必須采用符合“合法性維度”的方式或手段，并隨著組織結構的變化不斷滲入到環境中，最終組織內化了這些合法性要求，形成與制度環境相吻合的正式組織結構。新制度主義涉及的核心問題有兩個，即組織在結構形式上的相似性與制度上的趨同性。

利用新制度主義框架闡述政府與社會關系的實證研究也不在少數。首先，不同于傳統研究政社關系的結構性和能動性視角，新制度主義的制度邏輯幫助構建了一個分析政府與社會關系的“理想框架”，從中可以推演出社會組織呈現“依附式自主”的特征[45]。其次，新制度主義強調“合法性”，基于此對溫州商會展開的研究，發現體制外社會組織的生存與發展是一個不斷挖掘、鞏固和發展“社會合法性的過程”。在這一過程中，政府與社會的關系也在不斷變化，由商會負責人與政府官員建立起非正式關系，逐漸過渡到政社雙方制度化的溝通[46]。最后，現實中，“組織面對的制度環境并非總是協調的”，基于這一對新制度主義假設條件的駁斥，田凱提出了組織的實際運作與組織形式的不一致[47]，再反觀當前中國各類官辦社團的“形同質異”“組織外形化”特征，恰似也佐證了田凱的觀點。以1990年以后的中國慈善組織為例，通過對該組織產生機制和運作邏輯的分析，發現其組織形式與運作的偏離是政府不斷平衡“獲取資源”需求與“控制社會”需求產生的結果。最后，應當意識到政府并不是鐵板一塊，處于組織結構中不同位置的制度主體背后具有不同的治理邏輯，在這種制度環境下，塑造了中國社會組織獨具特色的自主性生產機制。新制度主義分析路徑將組織行動者置于與制度同樣重要的位置，但也存在一定不足，一是更加側重解釋組織的結構和形式，導致對行動者能動性的關注度不夠；二是新制度主義過于強調合法性，忽略了對組織創新性和實踐能動性的應有關注。

三、微觀層面的行動分析：行動研究視角

近年來，不斷有學者從行動者獲得合法性、自主性的過程出發，來洞察政府與社會關系的變化。這一語境下，研究焦點轉向了微觀情境下的主體行動邏輯、生存策略，實行的動態層面關于行動主體互動性與微觀性的研究，是對以往理論的突破。

目前，大量草根性民間組織的行動策略在“強國家、弱社會”體系下成為學術界討論的熱點話題。已有不少文獻關注到社會組織的行動策略，發現一些自治的社會團體主動尋求納入到國家行政體系中。許多文獻通過實證調研、案例研究等方式，對這些互動關系展開闡述。例如，有學者從公開報道中歸納出民間組織對待政府的若干策略，借用非正式政治從某種程度上合法化自己、利用政府權威以及政治網絡達到組織的目標甚至影響政府，同時，適應政治限制、控制組織規模、積極配合政府活動開展等行為的存在，是國家默許其存在的主要原因[48]。有學者通過對一些草根NGO個案的分析，發現這些不具有合法身份的草根組織在短暫性的民間抗爭中，同樣遵循“踩線不越線”的行動邏輯，即利用正式或非正式渠道，向政府表達自身訴求的同時，有節制地運用制度外的渠道，比如群體性聚集等手段試探性地敲響秩序的警鐘，有分寸地干擾著社會秩序，以危及社會穩定的信號來換取政府公務人員解決問題的誠意，并指出這種方式實際上反映出農民群體利益表達過程中行為選擇的模糊性。但同時也指出，這種方式是一把雙刃劍，比較難以掌握，一旦有越軌之舉可能會遭受嚴厲懲罰，同時，也存在因無法接受妥協而產生失敗后果的可能性[49]。也有研究者稱之為憲政的“正當妥協”，例如，通過描述一個福街草根商會中商人個體與地方政府建構互動關系的行為過程，發現其處在“合法”與“非法”的邊界；但必須承認的是，這一理論的現實化途徑仍面臨諸多困境，如協商主體地位不平等、協商結果難以保障、協商公正性無法確保等，指出商人的自治經驗即便能夠獲得地方政府的默許，但尚未獲得政治層面的認同，以及法律層面的接納，只是協商雙方暫時交換了偏好而已[50]。

但這些研究存在的最大缺陷在于，研究對象大多都是不具合法身份的自下而上的草根組織，缺少對于自上而下的、半官半民等具有一定合法身份組織的關注，另外，在研究內容上過于關注社會組織采取的生存策略，缺乏對于另一方主體政府的關注，從現實國情看，政府在社會組織的產生與發展中發揮著較之與西方更重要的作用，對其視而不見則難以獲悉中國公民社會的全貌。

四、研究述評

近年來，隨著政府職能轉變的不斷推進，以及社會體制改革的全面深化，中國政府與社會組織關系發生了深刻變遷。根植于西方文化傳統和歷史經驗形成的理論流派，不管是公民社會還是法團主義，在中國本土情境下既無歷史蹤跡可循也無現實藍本，無可避免地出現了“水土不服”的現象。簡而言之，天下不存在“放之四海皆準”的公理，一味照搬西方的理論框架來解釋中國現象，或者用中國現實經驗印證西方理論假設，不僅無法解釋中國政府與社會關系的復雜性，而且容易使中國本土研究淪為西方理論框架的簡單注腳。為建立起更符合中國實際的話語體系與分析框架，學者發展出了組織與環境、行動策略兩大研究視角，前者注重中觀層面的產生機制與運作邏輯，特別是政社關系的資源與合法性問題；后者則更加關注微觀層面的生存策略與行動邏輯，尤其是社會組織的能動性怎樣產生、程度如何的問題。如何的問題組織涉及到側重于宏觀層面的關系結構與權力邊界，尤其是政社關系的總體特征究竟是控制還是合作；后者側重于微觀層面的主體策略與行動邏輯，特別是社會組織的依附性與自主性如何產生、程度如何的問題。在中國特色的時代背景與治理體系下，選用任何單一視角顯然都無法闡釋政府與社會組織雙方建構的復雜微妙的互動關系，以及在不同場域下的復合特征。

在“限制與合作并存、自主和依附并存”的特殊情境下，唯有深刻洞察到政府與社會關系發展所面臨的制度瓶頸與現實基礎，才有機會在深化政社互動、推動社會治理方面尋求一條契合中國實際的道路。展望未來的政社關系研究，迫切需要超越宏、中、微觀維度各自割裂的狀態，彌合中觀層面與微觀層面的視角分歧，將中觀與微觀分析維度相結合，并利用在此基礎上產生的權力變遷來回應宏觀維度的結構分析，歸納出更具包容性、復合性的分析框架。由此，方能連接宏觀、中觀與微觀，結構、組織與行動，挖掘出政社互動過程中的復雜因果關系和影響因素，進一步對中國本土研究的發展形成更有力的理論框架和經驗解釋。