國有企業決策制度的實踐與探索

劉海霖 正元地理信息集團股份有限公司

國有企業尤其是中央企業在國民經濟中的地位舉足輕重，是重要支柱，近年來國有企業的改革步伐不斷提速，受到越來越多的關注，黨中央為此專門出臺了《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》。而隨著市場化程度的不斷提升，以及在國際市場上與境外企業的同臺競技，亦使得國有企業的治理水平尤其是決策制度有了長足的發展。故此，在新時代國有企業決策制度的設計和執行需要進一步探索完善。

一、國有企業

探討國有企業決策制度的設計與執行，首選必須要搞清楚什么是國有企業。筆者認為，從法律法規角度來看，國有企業有狹義和廣義兩種理解。

1.狹義的國有企業最初指的是依據《中華人民共和國全民所有制工業企業法》而設立的企業。其最明顯的外部特征，就是企業字號中僅有“公司”而無“有限”字眼或者干脆連“公司”的字眼都沒有。國務院于2017年發布《中央企業公司制改制工作實施方案》，要求在2017年底前國資委監管的中央企業全部完成改制，就是為了將此類全民所有制國有企業改制為國有公司。而在2016年《企業國有資產交易監督管理辦法》（國資委 財政部32號）的出臺，狹義國有企業的定義進一步明確，即：政府部門、機構、事業單位出資設立的國有獨資企業（公司），以及上述單位、企業直接或間接合計持股為100%的國有全資企業。

2.廣義上的國有企業又可以分為最廣義的國有企業和通常理解的國有企業。《中華人民共和國企業國有資產法》規定的國家出資企業，即國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司，可以作為是最廣義的國有企業定義，也就是凡有國有資本的成分在，就是國有企業。但實踐中，定義國有企業就同時定義了國有資產，國有資產的處置又要遵循嚴格的程序。因此，除了狹義的國有企業，32號令上又規定了國有控股企業和國有實際控制企業，組成了通常理解的國有企業。本文著重探討的是依照《中華人民共和國公司法》設立的國有控股企業和國有實際控制企業的決策制度。

二、國有企業的決策主體

國有企業的決策主體并不是一成不變的，比如說依據《公司法》的規定，國有獨資公司沒有股東會，國有全資控股公司既沒有股東會，也可以沒有董事會。因此，本章所謂決策主體綜合了通常理解的國有企業的決策主體。

1.黨委（黨組）。《中國共產黨章程》第三十三條規定，“國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，把方向、管大局、保落實，依照規定討論和決定企業重大事項。”

2.股東（大）會/股東。《公司法》規定，股東會是公司的權力機構。凡是與出資人有關或者會影響到出資人權益的事項均由股東（大）會/股東來決定。

3.董事會/執行董事。依據《公司法》設立的國有企業，會設董事會/執行董事，對股東（大）會負責，作出事關企業生產經營的各項重大決策。

4.總經理辦公會/總經理。《公司法》僅規定了經理，以執行董事會的各項決策。在實踐中，國有企業往往通過由總經理、副總經理、總會計師等高級管理人員或者經營班子組成的總經理辦公會或者叫經營班子會來作出如何執行董事會決議的各種決策。

三、國有企業的決策制度體系

正如上文所述，國有企業內部有至少四類常規的決策主體，那么規定和確保這些決策主體如何正確、有效地行使權力的各項制度就是國有企業的決策制度體系。

1.“三重一大”事項決策制度。自2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》（以下簡稱《決策意見》）起，各國有企業的“三重一大”事項決策制度基本上均脫胎于兩辦的《決策意見》。

2.公司黨委（黨組）議事規則。公司黨委（黨組）在討論和決定企業重大事項時所依據的程序性規定，一般包括公司黨委（黨組）的決策范圍、決策流程等內容。

3.公司章程。1993年《公司法》頒布后，國有企業的設立多了一項法定依據，是國有公司股東意志的集中體現。隨著《公司法》的歷次修訂，公司被賦予了更多的自主權，集中體現在“公司章程另有規定的除外”。

4.股東（大）會/董事會議事規則。股東（大）會、董事會議事規則是《公司法》及《公司章程》對股東（大）會、董事會如何討論決定重大生產經營事項，行使職權的程序性要求。

5.總經理工作細則。在總經理被董事會授予應由董事會行使的職權時，可在總經理工作細則上予以明確如何研究決策，同時總經理工作細則也是對《公司法》及《公司章程》經理職責的細化規定。

四、決策制度及主體銜接的實踐與探索

如上所述，公司的各個決策主體需要遵循“三重一大”決策制度、黨委（黨組）議事規則、股東（大）會議事規則、董事會議議事規則等一系列決策制度，相互之間是什么關系，如何銜接？

在分析決策制度及主體銜接問題之前，先分析一下國有企業的決策特點。決策是指決定的策略或辦法。因此，無論是決定何種事項，都可以稱之為決策，但國有企業決策特點是什么？是集體決策，是少數服從多數。《決策意見》上明確指出，集體決策是基本原則。而股東（大）會、董事會也是遵循集體決定的形式。唯一具有特殊性的是經理層的議事方式。筆者認為，雖然總經理做出的決定肯定也是決策的一種，但是從《公司法》的規定看，只明確了經理一個人的職權，并未像股東和董事議事是以會議的方式，因此可以做出一個推斷，經理層的議事方式，不以會議為必要，也就不會有集體決策，不需要少數服從多數，即所謂的“總經理負責制”。當然，凡事總會有例外，將在下文予以闡述。

國有企業的“三重一大”事項決策制度將事項分為三類：重大決策、重要人事任免、重大項目運作、大額度資金使用。筆者認為，重要人事任免、重大項目運作、大額度資金使用是重大決策的補充與細化，因為重要人事任免、重大項目運作、大額度資金使用的詳細內容或多或少屬于重大決策。而重大決策的內容，則由相對明確的決策主體做出決策。因此，“三重一大”事項決策制度可看作是整個國有企業決策制度體系的原則性總綱。

既然“三重一大”事項屬于原則性總綱，對于尚未公司制改造的國有企業而言，“三重一大”決策制度完全可以替代其他決策制度，但對于公司制國有企業而言，還需要靠具體的決策主體依據其決策制度來做出決策。具體而言：一是“三重一大”事項中屬于影響股東權益或股東固有權力事項的，由國有企業的股東（大）會依照公司章程及股東（大）會議事規則予以決策。二是“三重一大”事項中屬于貫徹落實黨和國家路線、方針、政策以及黨建工作的，由國有企業的黨委（黨組）依照其議事規則予以決策。三是“三重一大”事項中屬于重大生產經營事項的，由國有企業的董事會依照公司章程及董事會議事規則予以決策。此外，根據全國國有企業黨建工作會議的精神，公司黨委（黨組）要對這些事項予以前置研究。因此，在新時代，國有企業的黨委（黨組）除了要研究決策黨內重大事項外，還需要對擬提交董事會審議的重大事項進行研究。

五、問題分析

公司在治理機構運行過程之中不可避免地會碰到種種問題，以及各類決策主體之間的碰撞，國有企業尤其是國有公司的問題具有其特色，都需要通過在實踐中求取答案，做出制度創新。

1.關于股東會/董事會的職權授予問題。公司法第三十七條和第四十六條分別明確規定了股東會和董事會的職權，那么股東會的職權能否全部或部分授予董事會？董事會的職權能否全部或部分授予經理？筆者認為，一方面公司法第三十七條是效力性強制性規定，也就是說該條規定的是股東會的固有職權，可以擴大把董事會甚至經理的職權上收，但不能向下授權；另一方面公司法第四十九條規定的經理職權，有“董事會授予的其他職權”，可以理解為董事會的職權是可以授予經理履行的。

2.關于股東會/董事會行權的問題。公司的股東會如果不同意董事會做出的決議，是否可以直接通過股東會決議的方式予以修改？筆者認為，根據公司治理的原理，“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”，就是希望實現所有權和經營權的分離，因此，假設股東會不同意董事會的決議，當該事項屬于股東會決定的事項時，可以予以否決；當該事項不屬于股東會決定的事項時，只能通過更換董事會成員的方式，重新召開董事會，以達成修改董事會決議的目的。

3.關于總經理辦公會議是否需要黨委（黨組）前置的問題。筆者認為，這個問題不能一概而論。如果總經理得到了董事會的授權，研究決定的是本應由董事會決定的事項，那么該事項就需要黨委（黨組）前置研究，且應當由經理層集體決策。如果總經理研究的是其職權范圍內的事項，僅僅是對董事會決策如何具體執行，且除非公司章程另有規定，都未必是集體決策的方式，因此不宜再由黨委（黨組）前置研究。

新一輪的國有企業改革正在如火如荼地推進，從“雙百企業”的選定到全面推廣經驗只是時間問題，公司治理主體及其決策制度的優化和完善從未停止過，以上分析和探索多為一家之言，僅供用于在實踐過程中的參考。