農(nóng)村住房抵押的法律困境及政策建議

王悅悅

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083)

目前，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，以城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展及三農(nóng)問(wèn)題等政策的出臺(tái)，對(duì)農(nóng)村問(wèn)題不斷予以重視，以期實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全民小康。但這些問(wèn)題并不夠全面，并沒(méi)有抓住農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來(lái)是因?yàn)槿谫Y能力弱，沒(méi)有充足的資金進(jìn)行投資再生產(chǎn)，尤其是因?yàn)檗r(nóng)民可投入資金少，沒(méi)有可抵押的物產(chǎn)，僅有住房這一物產(chǎn)。但為了保障農(nóng)民的權(quán)益，同時(shí)，也為了保障擔(dān)保行業(yè)及農(nóng)村市場(chǎng)的穩(wěn)定性，我國(guó)的《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》嚴(yán)格規(guī)定禁止農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)抵押，直到最近國(guó)家才逐漸放寬政策，退出了試點(diǎn)地區(qū)記性農(nóng)村住房抵押的辦法，這些辦法為農(nóng)村住房抵押提供了一定的法律依據(jù)，一定程度上可以解決農(nóng)村住房抵押面臨的法律困境，對(duì)解決農(nóng)村融資問(wèn)題提供了一定的措施，但由于這個(gè)制度還處于實(shí)施初期，所以，想要達(dá)到預(yù)期效果還有很長(zhǎng)的路要走，面臨諸多的難題有待克服[1]。

一、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的意義

在我國(guó)農(nóng)民屬于主要群體，從古至今，農(nóng)村的發(fā)展對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，國(guó)家為了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷進(jìn)行改革，傳統(tǒng)的小農(nóng)積經(jīng)濟(jì)，自給自足，后來(lái)的土地革命，以及至今的三農(nóng)政策等都是為了發(fā)揮農(nóng)村的發(fā)展?jié)摿Γ棉r(nóng)村強(qiáng)大的發(fā)展力量促進(jìn)國(guó)家的發(fā)展。但由于質(zhì)地和法律上的種種原因，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直較為緩慢，處于一個(gè)較低的水平段，主要是因?yàn)檗r(nóng)村融資能力低，發(fā)展資金不足，所以，要促進(jìn)農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)，發(fā)揮農(nóng)民的力量，挖掘農(nóng)村的發(fā)展?jié)摿Γ龠M(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。農(nóng)村作為我國(guó)一種重要的存在形態(tài)，必須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這樣才可為我國(guó)大部分人民謀福利，有利于提高農(nóng)民的生活水平。改變單一的農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，從而促進(jìn)國(guó)家整體的發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)實(shí)力及國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)民主、富強(qiáng)、文明、和諧的現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)，以及中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。

二、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的法律困境

1.我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定仍舊不完善

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)以及人們的生活質(zhì)量等各方面都得到了長(zhǎng)足發(fā)展，但我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展仍然比較緩慢，發(fā)展?jié)摿σ廊缓艽蟆＾r(nóng)村發(fā)展缺少足夠的發(fā)展資金，并且大部分農(nóng)民沒(méi)有融資能力，僅僅依靠收獲農(nóng)作物和農(nóng)閑時(shí)打零工取得一些微薄的收入，這些資金只能維持其日常生活，卻并不能夠作為進(jìn)行投資可用的資金，也沒(méi)有融資可以用來(lái)抵押的物資，僅有的房屋財(cái)產(chǎn)卻不能抵押。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定我國(guó)的建筑物流轉(zhuǎn)和抵押實(shí)施是“房地一體”原則，意味著抵押房產(chǎn)不僅失去了房產(chǎn)，也失去了宅基地的擁有權(quán)[2]。我國(guó)相關(guān)法律還明確規(guī)定，一方面，從宅基地及房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的界定上，我國(guó)的宅基地不能進(jìn)行抵押。另一方面，從農(nóng)民對(duì)宅基地所享有的權(quán)力上來(lái)講，我國(guó)《物權(quán)法》明確規(guī)定，農(nóng)民對(duì)宅基地只有占有和使用權(quán)，并不享有處分權(quán)。

除此之外，我國(guó)的《擔(dān)保法》也明確說(shuō)明對(duì)抵押物的處分必須要享有處分權(quán)，所以，相關(guān)法律法規(guī)的存在表明我國(guó)農(nóng)民對(duì)自己的房產(chǎn)并不能像城鎮(zhèn)居民那樣進(jìn)行抵押，雖然從某種法律層面來(lái)看，宅基地的使用權(quán)屬于一種用益物權(quán)，本身就具有實(shí)用價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，正是因?yàn)闉楸ＷC農(nóng)村房產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定及對(duì)農(nóng)民本身的保障，我國(guó)出臺(tái)了相關(guān)的法律規(guī)定以禁止其進(jìn)行抵押，所以，宅基地的用益物權(quán)也就不能得到體現(xiàn)。由于農(nóng)民的融資能力非常小，沒(méi)有可以用來(lái)進(jìn)一步的發(fā)展資金，因此，大部分農(nóng)民仍然是做著“日出而做，日落而息”的工作，所獲收益也非常少，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也比較單一，難以改變，從而限制了農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展速度緩慢，跟不上國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程，城鄉(xiāng)差距不斷加大。

2.農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的制度困境

農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押所面臨的法律困境并不是導(dǎo)致農(nóng)民住房不可抵押的所有原因，另外，還涉及到我國(guó)的制度阻礙，主要有宅基地制度和城鄉(xiāng)土地二元制度，這兩種制度在一定程度上限制了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)。首先，宅基地制度，“房地一體”原則，為了保障農(nóng)民的權(quán)益，使其有地可棲息，居者有其屋，避免由于一些商人或不法分子利用資金對(duì)農(nóng)村房屋進(jìn)行侵占，同時(shí)，也為了公平分配，保障農(nóng)民基本的生存權(quán)利，規(guī)定宅基地嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)[3]。而且我國(guó)宅基地的取得是按照集體組織成員的身份取得的，只允許在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。其次，城鄉(xiāng)土地二元制度，是造成我國(guó)城鄉(xiāng)差距不斷加大的原因之一，也是使農(nóng)民住房抵押不能實(shí)現(xiàn)的重要原因之一。

在城鄉(xiāng)二元制下，國(guó)有土地制度和集體土地制度是不同的。農(nóng)民雖然有住房和宅基地，但卻和城鎮(zhèn)的處理方式不同，城鎮(zhèn)的可以抵押，但農(nóng)村的不可以抵押，這歸根到底還是制度上的原因，制度在某種程度上不利于自愿的分配，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，使我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一直處于較落后的地位，阻礙城鄉(xiāng)差距的縮小和國(guó)家綜合國(guó)力的提升。因此，制度上的原因致使我國(guó)農(nóng)民的融資能力弱，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，這些問(wèn)題也是不容忽視的，必須予以重視，有針對(duì)性地提出解決措施，有的放矢，這樣才能走出農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押所面臨的制度困境，促進(jìn)整個(gè)國(guó)家的進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)。

3.抵押物不真實(shí)或不合法

目前，我國(guó)個(gè)人住房貸款中存在著比較嚴(yán)重的問(wèn)題。一些抵押人用同一個(gè)房地產(chǎn)來(lái)重復(fù)抵押，也就是抵押人以同一個(gè)房地產(chǎn)在不同的商業(yè)銀行設(shè)立抵押，或是同一個(gè)房產(chǎn)在不同的主管部門有兩個(gè)房產(chǎn)證，然后分別對(duì)這兩個(gè)房產(chǎn)證進(jìn)行抵押。還有一種情況，就是抵押人用一些非法的房產(chǎn)來(lái)做抵押，這些非法的房產(chǎn)，包括一些用于公共事業(yè)的房地產(chǎn)或一些有爭(zhēng)議的房地產(chǎn)等。這些非法的房產(chǎn)一旦用來(lái)抵押將會(huì)產(chǎn)生非常嚴(yán)重的后果，帶來(lái)不可估量的損失。

4.住房抵押擔(dān)保難

目前，我國(guó)很多個(gè)人信用制度仍舊不完善，所以，很多個(gè)人資產(chǎn)都是難以調(diào)查的。很多商業(yè)銀行和城市在對(duì)居民個(gè)人申請(qǐng)住房貸款的規(guī)定中都采用了一定的方法，當(dāng)前，我國(guó)大多數(shù)地區(qū)的實(shí)際收入水平偏低，在已經(jīng)開(kāi)展的各類住房貸款中充當(dāng)?shù)谌綋?dān)保的主要都是一些開(kāi)發(fā)商，但在這個(gè)過(guò)程中就會(huì)存在一些問(wèn)題。如果房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的銷售狀況比較好、銷售獲利比較多就不會(huì)去冒險(xiǎn)來(lái)充當(dāng)擔(dān)保人，出現(xiàn)這種狀況就會(huì)導(dǎo)致各種住房抵押貸款無(wú)法大規(guī)模地開(kāi)展。

三、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押制度的出路

1.改變現(xiàn)有的法律和制度

針對(duì)上述問(wèn)題的探討，不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押所面臨的困境非常嚴(yán)峻的，而這些問(wèn)題的解決也是促進(jìn)農(nóng)民融資能力提升的有效措施之一，同時(shí)，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得以改善的方法之一，因此，必須深入分析這些問(wèn)題。首先，不斷探索解決途徑，而且解決這些問(wèn)題必須從法律和制度兩方面進(jìn)行。其次，還要改變農(nóng)民固有的思想，長(zhǎng)期以來(lái)保守思想使其較為傳統(tǒng)，害怕因此而失去自己原本擁有的一切，不敢進(jìn)行投資，也因?yàn)檗r(nóng)民不懂投資，錯(cuò)失了很多發(fā)展良機(jī)。

首先，在法律制度上，實(shí)現(xiàn)土地的“兩權(quán)分離”，將土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離開(kāi)來(lái)，使農(nóng)村土地在集體經(jīng)濟(jì)下可以使其使用權(quán)在市場(chǎng)上進(jìn)行流通。

其次，明確農(nóng)村土地和房屋的權(quán)力歸屬，進(jìn)行登記注冊(cè)，明確房屋的權(quán)利歸屬狀態(tài)，這樣才能保障農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押交易的安全性，如果產(chǎn)權(quán)不明確是不能夠進(jìn)行抵押的，所以，明確產(chǎn)權(quán)必不可少，不然難以實(shí)現(xiàn)擔(dān)保[4]。

再次，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，想要徹底改變是相當(dāng)困難的，所以，在原有的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)下，適當(dāng)放寬農(nóng)村房屋進(jìn)入市場(chǎng)的政策，這是農(nóng)村房屋抵押必須解決的一大困境。如果還是嚴(yán)格禁止農(nóng)村房屋入市政策，那么農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)抵押就永遠(yuǎn)不可能實(shí)現(xiàn)，可以在試點(diǎn)地區(qū)允許農(nóng)村房屋入市進(jìn)行流通，這樣使得一些地理位置比較優(yōu)越的農(nóng)村房屋的價(jià)值得到更好的發(fā)揮，從而，帶動(dòng)周邊的發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元化也會(huì)作出貢獻(xiàn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距不斷縮小，也減少了風(fēng)險(xiǎn)。

最后，允許城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)民住房，只有這樣農(nóng)民的住房才能賣出去，才能取得財(cái)產(chǎn)性收益，我國(guó)的政策嚴(yán)格限制城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村住房，如果這項(xiàng)政策不改變，那么即使農(nóng)民的住房可以抵押，農(nóng)民擁有一定的處分權(quán)也不能夠得到實(shí)現(xiàn)，其融資能力也并不能提高。允許城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村住房還可促進(jìn)農(nóng)村房屋的增值，從而提高農(nóng)民的抵押興趣，進(jìn)行投資。對(duì)農(nóng)民進(jìn)行思想宣傳和知識(shí)指導(dǎo)，使農(nóng)民首先改變固有的、不敢放棄住房、不敢進(jìn)行擔(dān)保的傳統(tǒng)思想，不斷傳授經(jīng)濟(jì)知識(shí)，使其懂得一定的投資常識(shí)，激發(fā)其投資興趣，愿意抵押住房，這樣可提高農(nóng)民投資意識(shí)，防止被一些不良分子欺騙，失去一切。只有做好這幾點(diǎn)，農(nóng)村農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)抵押才能得以實(shí)現(xiàn)[5]。

2.建立個(gè)人資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

目前，我國(guó)借款人的信用會(huì)直接影響到所能貸款的金額，所以，必須要加強(qiáng)對(duì)借款人信用等級(jí)及還貸能力的調(diào)查。在對(duì)借款人的資信狀況進(jìn)行調(diào)查過(guò)程中，主要可以采用兩種方法：一是通過(guò)經(jīng)驗(yàn)來(lái)判斷，這種方法主要就是銀行的工作人員根據(jù)經(jīng)驗(yàn)來(lái)對(duì)借款人的信息進(jìn)行一個(gè)基本的判斷；其次，是對(duì)借款人建立一個(gè)信用等級(jí)評(píng)分體系。目前，我國(guó)各地區(qū)都在建立消費(fèi)信貸管理機(jī)構(gòu)，通過(guò)這個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)建立一個(gè)更加標(biāo)準(zhǔn)化的工作流程，建立一套更加可信的個(gè)人信用等級(jí)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷貸款人的等級(jí)信用，通過(guò)這種方法來(lái)對(duì)現(xiàn)有的資源進(jìn)行合理的分配，優(yōu)化現(xiàn)有的服務(wù)水平。

3.采取更加多元化的還款方式并簡(jiǎn)化住房抵押辦理手續(xù)

目前，我國(guó)個(gè)人住房抵押貸款大多數(shù)都是采用一些固定的方法，但由于個(gè)人住房抵押貸款的年限比較長(zhǎng)，所以，可以借鑒一些國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)開(kāi)發(fā)一些新型的、適合于我國(guó)國(guó)情的新方法來(lái)規(guī)避現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)。目前我國(guó)很多地區(qū)的住房抵押辦理手續(xù)都是非常繁瑣的，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家貸款流程都是非常簡(jiǎn)潔的，從審查、登記到最后的簽合同只需要很少的時(shí)間就能完成，因此，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化現(xiàn)有的住房抵押手續(xù)，為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押提供更多的便利，而這些新的住房抵押辦理手續(xù)為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)造更多有利條件，提高農(nóng)民的生活水平。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，目前，我國(guó)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押仍然面臨較為復(fù)雜的困境，需要從制度和法律兩方面進(jìn)行改革。而制度和法律的改革又非一朝一夕就可以完成的，況且這些制度和法律都是相互聯(lián)系、相互制約的，制度又是根據(jù)我國(guó)的發(fā)展和實(shí)際情況進(jìn)行的，具有特色性。除此之外，我國(guó)農(nóng)民的數(shù)量比較大，發(fā)展面臨的困難比較大，因此改革的路途比較坎坷，因此需要從試點(diǎn)開(kāi)始，由試點(diǎn)的發(fā)展使我國(guó)其他地區(qū)的農(nóng)民看到希望，從而帶動(dòng)整體的改變，不可急于求成，因小失大。只有這樣才能促進(jìn)農(nóng)村房屋抵押得以成功實(shí)現(xiàn)，改變農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，展現(xiàn)農(nóng)村的發(fā)展?jié)摿Γ瑸閲?guó)家的進(jìn)一步發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)。