農村生活垃圾分類的困境與對策
--------來自浙江省德清縣的調查研究

沈雪庭 ， 劉孝斌

(1.中共德清縣委黨校 教務科， 浙江 德清 313216; 2.浙江生態文明干部學院 經濟管理教研室， 浙江 湖州 313004)

隨著經濟社會的發展和人民生活水平的提高，垃圾問題已成為困擾當今經濟社會發展的重要問題[1]A8。近年來，隨著政府和社會各界的高度重視及持續投入，城市社區生活垃圾清運處理水平得到大幅提升，為營造良好的生態環境起到了很大的作用。但是，由于受經濟、地域、人口等諸多因素制約，廣大農村地區的垃圾處理問題仍面臨著較大的困難[2]70-76。農村源頭垃圾基數龐大、運輸距離遠、成本高、資金缺乏，以及農民認知不到位等問題的存在，造成在垃圾處理方面面臨著諸多特殊且復雜的難題。目前，農村地區在垃圾處理方面往往直接參照或照搬城市垃圾處理模式，沒有考慮到農村的實際情況，造成垃圾的混裝情況嚴重，源頭垃圾的數量居高不下[3]A4。由此可見，如果不能通過垃圾分類實現垃圾在源頭上的減量和資源化轉變，勢必對當地的環境造成巨大壓力。因此，筆者認為，通過深入分析農村地區垃圾分類的現狀和問題，找到適合農村特點的垃圾分類回收模式，提出科學有效的縣域農村地區垃圾分類對策，對于今后有效減少農村生活垃圾，塑造良好的農村生態環境具有重要的理論意義與實踐價值。

一、德清縣農村生活垃圾分類的現狀

1.德清縣農村生活垃圾分類的實施狀況 德清縣垃圾分類工作較周邊縣區起步早、動作快，并且走出了一條頗具特色的“農村包圍城市”的道路。從2014年起，成立生活垃圾分類領導小組，制定了垃圾分類3年規劃和相應的年度計劃，開始在全縣范圍內全面推進生活垃圾分類工作。2014年，率先在阜溪街道五四村和鐘管鎮青墩村開展農村垃圾分類和資源化利用試點工作。至2014年底，共設立生活垃圾分類收集試點單位102個，其中村鎮25個，學校36個，其他企事業單位41個；共投入資金1 190萬元，為上述試點單位配置分類垃圾桶近3萬個，發放生活垃圾分類宣傳品6萬多份，開展宣傳活動100多次，回收各類可回收物100多噸。到2017年，全縣行政村生活垃圾分類處理覆蓋率達100%，成功入選全國首批百個農村生活垃圾分類和資源化利用示范縣。

2.德清縣農村生活垃圾的分類模式 在總結多年農村垃圾分類試點經驗的基礎上，2019年5月19日，德清縣出臺了《進一步加強德清縣生活垃圾分類管理實施方案》(德委辦〔2019〕22號，以下簡稱《方案》)。《方案》提出了德清縣農村垃圾分類處理模式，形成了“大分流、細分類”的具體處理辦法。其中，“大分流”指的是將縣域內的垃圾分為六大類，分別是日常生活垃圾、餐飲垃圾、建筑垃圾、大件垃圾、農貿市場垃圾以及園林垃圾，并對縣域內產生的垃圾按照上述大類進行專項分流。“細分類”指的是在專項分流基礎上，對生活垃圾進行進一步細化分類，將其分為可回收物、有害垃圾以及其他垃圾三小類。最后，建設相應的處理設施，采用合理的技術，對專項分流和再分類后的垃圾進行單獨的再生利用和無害化處理。

3.德清縣農村居民對生活垃圾分類的認知狀況 本研究對德清縣的5個鄉鎮進行了農村居民生活垃圾分類意識調查，共發放1 000份調查問卷，回收有效問卷965份。通過分析總結，得出德清縣農村居民對生活垃圾分類的認知狀況：(1)認知程度較高。調查結果顯示，97.3%的農村居民認為生活垃圾分類十分必要，但仍有48.7%的農村居民認為在農村地區實施垃圾分類尚不具備條件；84.5%的人知道垃圾分類，56.3%的被調查者了解得不多。(2)了解垃圾分類知識的途徑較多。由于現代信息網絡技術的發展和進步，居民可以通過很多途徑了解農村垃圾分類知識。主要途徑有網絡和電視、宣傳頁和戶外電子屏、學校、家庭和朋友等。(3)垃圾分類執行力明顯不足。調查結果顯示，僅有42.4%的被調查者注意垃圾箱上的分類標志，而按照標志進行垃圾分類投放的僅占被調查者的38.6%；65.8%的農村居民會將家中能賣的廢品挑選出來，只剩不能賣的廢物作為垃圾扔掉。

二、德清縣農村生活垃圾分類存在的問題及原因分析

1.農村生活垃圾分類存在的問題 隨著經濟社會的發展和居民生活水平的提高，農村地區產生的生活垃圾數量也迅速增加，這必然對當地的垃圾處理造成巨大壓力[4]46-49。德清縣的農村生活垃圾分類處理工作雖然取得一些成效，但和全國大多數地方一樣，總體來說并不理想。具體而言，主要存在以下幾方面問題：(1)農村生活垃圾回收率低，分類成效不顯著。目前，商品的過度包裝以及一次性生活用品的泛濫，造成大量的自然資源浪費，也造成較嚴重的垃圾問題。德清縣也一樣，各類生活物品的包裝垃圾排放量呈現明顯的上升趨勢，占到當地農村生活垃圾排放量的3成以上。雖然德清縣的垃圾分類與二次分揀工作正在穩步推進，并取得一定成績，但與城區的先進水平相比仍有較大差距。德清縣農村地區有數量較多的廢品收購點和從業人員。他們基本壟斷了當地農村居民的廢品回收。農村的環衛隊和工作人員難以通過垃圾獲取資源回收利益，所以，他們對生活垃圾進行二次分揀的意愿不強。此外，近5年，德清縣在農村地區生活垃圾分類方面做了大量的工作，但實際效果未達到預期目標。例如，部分村鎮在垃圾分類設施建設以及宣傳方面做了大量工作，但仍存在居民生活垃圾分類投放準確率低的問題。這種現象的癥結在于對農村生活對垃圾分類的激勵不足，導致居民對垃圾分類工作的支持配合不夠。許多基層工作人員反映，他們進行生活垃圾分類上門宣傳，居民大多不熱情，有些甚至不讓進門。(2)相關措施缺乏必要的激勵性和便利性，農村居民參與垃圾分類缺乏動力。進行農村生活垃圾分類需要廣大農村居民的積極參與和配合，否則，進行農村生活垃圾分類就淪為空談[5]18-21。就當前農村生活垃圾分類而言，廣大農村居民在參與動機方面，還遠未達到自覺的階段。自我利益實現是重要的內生性動力源，實施垃圾分類會增加個人的時間和精力投入，但由此獲得的報償，特別是即時性報償還很有限。垃圾分類對環境的改善是一個長期的過程，而農村居民的個人努力并不能對此產生顯著影響。所以，由于當前的利益驅動作用極為有限，激勵不足就成為當前制約農村推進垃圾分類的重要因素。(3)缺乏配套的生活垃圾分類強制性措施，對居民的投放行為難以進行有效約束。2018年2月7日，浙江省出臺了《浙江省城鎮生活垃圾分類管理辦法》(省政府令365號，以下簡稱《辦法》)。但是，在具體實施中，各級政府和執法部門一般采取教育為主處罰為輔的處理方式，導致法規的執行力較弱。《辦法》雖有詳細的處罰條款，但并沒有針對農村地區特殊情況的實施細則，也缺乏與之配套的強制性措施。就農村居民而言，由于生活垃圾分類與自身利益并沒有明顯關聯，亂丟垃圾的行為無需直接負責。因此，雖然各級政府和相關部門進行了廣泛的宣傳和告知，但由于缺乏相應的約束力，居民的實際參與熱情和主動性并不高。

2.農村生活垃圾分類存在問題的原因分析 造成農村生活垃圾分類問題的原因是多方面的，主要有以下幾方面：(1)政策制定與執行不力。目前，得益于國家對垃圾分類工作的重視，各級政府和相關部門出臺了不少的相關政策和法規，但由于時間跨度較大，立法原則和思路滯后，主要表現為方向性和原則性的界定，而缺乏切合實際、操作性強的條款和實施細則[6]57-61。此外，農村生活垃圾分類的協調機制方面也不夠完善。例如，德清縣2015年就成立了分管領導為組長、涵蓋24個主要政府部門的農村生活垃圾分類管理領導小組，同時也明確了下屬部門具體職責，但實際情況是農村地區的生活垃圾分類工作由基層政府或村委會負責，垃圾清運和處理則由環衛部門負責，道路交通建設過程中產生的垃圾則由交通部門負責。與此同時，由于各部門對垃圾分類的重要性認知不足，經常存在避重就輕、互相推諉現象，導致了農村生活垃圾分類工作仍舊落在環衛部門一家頭上。(2)農村生活垃圾分類管理機制不健全。為積極推進農村生活垃圾分類處理工作，德清縣先后成立生活垃圾分類處理工作領導小組等管理機構，對縣域內的生活垃圾分類處理工作實施管理。由于生活垃圾分類處理是一項復雜工程，涉及到環保、城管等諸多部門[7]688-695，雖然縣政府會定期召開有關農村生活垃圾分類管理工作的聯席會議，協調上述單位，但由于部門之間職責和權限不同，相互之間的協調難度較大，導致很多垃圾分類的具體工作無人管理。此外，各村鎮在生活垃圾分類管理機制方面也存在諸多問題。村委會屬于社會管理的最基層單位，需要承擔繁重的社會管理工作，特別是村委會干部，往往身兼數職，沒有足夠的精力進行生活垃圾分類管理。(3)農村生活垃圾分類處理的經費缺口較大。德清縣面積較大，每個鎮的面積基本在十幾到幾十平方公里，目前農村生活垃圾分類管理方面的硬件設施仍舊欠缺，特別是西部山區鎮，普遍缺少生活垃圾分類設施和運輸車輛，還需要大量投入。此外，推進農村生活垃圾分類處理管理和宣傳、培訓等工作，也需要充足的經費投入。農村地區垃圾分類工作相對落后，宣傳發動、技術培訓、聘用督導員等均需要經費投入，盡管相關領域的投入在逐年增加，但目前經費缺口依然較大。

三、農村生活垃圾分類處理的國內外先進經驗

高度工業化是一個國家進入發達經濟體的必要條件，而工業化過程必然帶來垃圾數量的急劇攀升[8]36-38。西方發達國家早年在完成工業化的過程中，也受到了垃圾圍城的危害，由此才逐漸意識到了環境保護的重要性。因此，早在20世紀中葉，西方發達國家就開始垃圾分類工作，并取得了一系列重要經驗。梳理這些經驗，對我國現階段具有重要的借鑒價值。

1.制定合理的生活垃圾分類政策 發達國家(地區)在經濟社會高速發展的過程中，也經歷了嚴重的生活垃圾處理問題。要緩解垃圾數量過快增長對生態環境造成的巨大壓力，必須從源頭上控制數量，做好垃圾資源化利用工作。發達國家的居民生活水平較高，在產生的生活垃圾中有相當數量的可循環利用資源，為上述策略的實施提供了條件。主要發達國家紛紛制定相應政策，通過循環再利用減少生活垃圾總量。例如，在日本、德國的相關法律體系中，就有針對包裝物、電子產品和食品垃圾必須可循環再利用的明確規定。為達到生活垃圾減量化、資源化的目標，主要發達國家均設立了與生活垃圾管理相配套的分類收集管理目標。例如，日本的福岡市制定了明確的垃圾減量目標，計劃到2020年實現生活垃圾減量30%，其中居民生活垃圾減量14%；美國制定的目標是到2025年實現55%的生活垃圾循環利用。

2.促進垃圾分選回收技術應用 實現垃圾減量目標，最大限度進行垃圾分選回收，實現垃圾的資源化利用，需要垃圾分選回收技術的支持。發達國家紛紛加大垃圾分選和回收技術研究，形成了成熟完備的垃圾資源化產業體系，構建起了垃圾的分類投放、收集、收運、處理的完整產業鏈條。精確的垃圾分選技術不僅為終端的垃圾處理提供了便利，也為生活垃圾零排放提供了必要的技術支撐。

3.構建垃圾分類的法律法規體系 主要發達國家在生活垃圾立法方面，前期的重點是消減垃圾對生態環境造成的污染，之后逐漸意識到生活垃圾數量的不斷增長是生態環境治理的重大負擔，由此逐漸制定并實施相關的法律法規和配套政策[9]B4。例如，在日本的生活垃圾中，包裝和廢容器占比較大，一般占生活垃圾的60%左右。因此，日本十分重視生活垃圾中的容器和包裝物的再利用，并在這方面出臺了一系列重要的法律法規。比如1995年，出臺了《容器包裝循環處理法》《資源有效利用促進法》《容器和包裝物的分類收集和循環法》。這些法律法規要求企業、個人通過源頭開展垃圾分類處理，達到生活垃圾減量的目標。由此可見，凡是生活垃圾分類政策執行較好的西方發達國家，都有完善的法律措施，保障了生活垃圾分類政策的順利實施。

4.加強公眾宣傳與嚴格執法 西方發達國家十分重視生活垃圾分類治理，重視宣傳和立法，引導公眾參與環境污染防治的主動性和自覺性，努力使環境保護成為社會的共識。生活垃圾的分類和處理，不僅政府要重視，更需要全體公民的熱情參與。只有讓全體公民自覺參與生活垃圾分類和處理工作，積極進行生活垃圾分類，才能從源頭上實現生活垃圾減量。此外，西方發達國家還十分重視生活垃圾分類處理領域的嚴格執法，通過加大執法力度，規制全體公民的垃圾分類和處理行為。由于違法成本較高，公民不敢輕易違法，久而久之就使公民養成了維護生態環境、減少生活垃圾的良好習慣。

5.制定合理的生活垃圾分類管理收費政策 垃圾分類管理需要大量的硬件和軟件投入，經費投入巨大，僅依靠政府公共投入遠遠不夠[10]103-110，所以，制定合理的收費政策直接關系到生活垃圾分類工作的順利實施。西方發達國家一般依據公民家庭人口數和垃圾產生量進行收費，以此彌補垃圾分類處理方面的資金缺口。德國、日本等西方發達國家遵循公平、公正原則，一般都建立了比較合理的收費機制，而且在收費機制、方法變更之前，都會進行廣泛深入的調研，征求廣大公民的意見。顯然，合理的收費機制的形成，既可以保證收費制度的順利執行，也能最大限度地得到公民的理解和支持。

四、推進農村生活垃圾分類的對策建議

1.完善法律法規體系 早在2007年4月10日，我國就出臺了《城市生活垃圾管理辦法》(中華人民共和國建設部令第157號)，但是，城市與農村相比，在垃圾處理方面存在較大的差異，不能將城市的做法照搬照抄到農村垃圾管理領域。從地方立法層面看，近年來，浙江省十分重視垃圾分類處理工作，積極出臺相關政策，保證農村生活垃圾分類處理工作的順利實施。但與歐、美、日等西方發達國家相比，無論是法規的制定還是具體的實施措施都存在較大的差距。特別是垃圾處理的責任主體以及實施細則方面，尚未構建起完善的體系，權責不清，使得垃圾分類處理工作經常出現部門之間的相互推諉現象。科學、完善的法律法規體系是政府執政的基礎，也是依法行政的準繩。因此，筆者認為，我們可以借鑒西方發達國家在生活垃圾分類管理方面的立法經驗，結合德清縣的具體實際，做好完善法律、法規的工作。具體應該做好以下兩方面工作：(1)從法律、法規層面制定完善的處理措施和流程，明確農村生活垃圾處理主體及其責任和義務，并出臺詳盡的實施細則，保證相關條例和規范的有效落實。(2)強調法律、法規具有的強制性，規制農村生活垃圾分類處理的各種問題。因此，應在《浙江省城鎮生活垃圾分類管理辦法》等相關法律、法規的基礎上，細化各種生活垃圾亂排放行為及其處罰標準，對于那些情節惡劣的個人和單位進一步加大處罰力度，乃至追究相關人員的法律責任。只有具備健全的法律法規體系，才能保證執法部門的執法行為有法可依，進而做到精確執法；同時，個人和單位也能清楚自己的行為是否違法，違法的成本，從而自覺地進行生活垃圾分類。

2.強化執法監督力度 在健全農村生活垃圾分類法律、法規體系的前提下，相關部門必須加大執法力度，做到執法必嚴、違法必究，真正體現法律法規的威懾力和規制教育作用[11]67-69。結合國內外先進經驗及德清縣實際，建議從以下方面強化執法監管：(1)提高執法人員素質。通過業務培訓和思想政治教育，提高一線執法人員素質。要求執法人員在嚴格執法的前提下，做到文明執法和人性化執法；在熟練掌握生活垃圾分類標準的前提下，做到以服務為主、監管執法為輔，為農村地區居民在生活垃圾分類中存在的實際困難提出有效的解決辦法。(2)增加執法監管頻度。通過常態化執法提高農村生活垃圾分類管理的監管效率。不搞應付上級的突擊執法活動，加強日常執法監管，使廣大農村居民感受到環境執法活動不是走過場、搞形式，從而積極配合各項政策的有效落實。(3)健全社會監督監管機制。在加大執法力度的同時，建立起強有力的社會監督監管機制，提高農村居民的參與度，將單一的政府監管轉變為全社會、多主體監管，形成完善的監督體系，不斷提升監管效率。

3.構建高效的收費制度 從西方發達國家的管理經驗看，實施生活垃圾計量收費，對提高廢棄資源回收率，實現生活垃圾減量化具有顯著作用。從國內看，廣州市于2013年率先實施垃圾計量收費試點工作，并取得了一系列寶貴經驗。可以說，計量收費不僅是當前生活垃圾分類處理管理的改革方向，同時也是一條解決生活垃圾處理一部分經費的有效途徑。因此，建議從以下兩方面做好生活垃圾計量收費改革：(1)酌情收取包裝垃圾處理費。良好的包裝已成為當前商品營銷的重要手段，這必然帶來數量巨大的包裝垃圾。可以按照一定比例，收取產品生產商和消費者必要的包裝垃圾處理費，以推動企業改進生產工藝，使用可回收的包裝材料；同時，也可以要求企業在產品上對包裝材料類別進行標識，以便消費者處理包裝。(2)繼續深化垃圾收費改革試點，為生活垃圾計量收費提供依據。例如，村委會應加大宣傳力度，積極嘗試計量收費辦法，為生活垃圾計量收費的實施創造條件。

4.加強宣傳教育工作 農村居民的積極參與是實施生活垃圾分類、保護生態環境的基礎。在農村生活垃圾分類政策的實施初期，就應該進行宣傳教育，培養農村居民的良好行為意識，促進農村生活垃圾分類的順利實施。(1)加強農村居民垃圾處理日常行為的養成教育，提高農村居民的素質。顯然，對生活垃圾分類的重要價值的良好認知是農村居民自愿進行垃圾分類的基礎和關鍵。建議結合國外先進經驗，構建農村生活垃圾分類工作的全民教育體系，營造全社會進行生活垃圾分類的大環境，培養廣大農村居民的生活垃圾分類習慣，營造涵蓋各年齡段群眾積極參與、共同推進生活垃圾分類工作的良好局面。(2)創新宣傳方式，形成良好的垃圾分類宣傳氛圍。例如：廣州市通過拍攝公益片《我是你的垃圾桶》吸引社會公眾支持垃圾分類，產生了良好的社會影響力；臺北市則通過建立垃圾分類咨詢交流平臺，吸引民眾參與志愿服務。建議德清縣政府積極借鑒國內外先進經驗，提高社會公眾對農村生活垃圾分類的責任意識，使之自覺參與生活垃圾分類治理。

5.實施合理的獎懲措施 (1)農村生活垃圾分類不僅需要法律法規和行政命令的規制，更需要合適的激勵措施作為補充。例如，可以結合本地村鎮的實際情況，設立農村生活垃圾分類的評價獎勵辦法，對在生活垃圾分類方面做出突出貢獻的單位和家庭予以精神和物質獎勵。通過先進代表的典范作用，激勵農村居民積極參與生活垃圾分類處理工作。為了提高激勵制度的有效性，也可以根據不同群體的訴求設立差異化的獎勵辦法。(2)將懲罰性措施落到實處，以有效規制居民隨意丟棄垃圾的行為。懲罰本身不是目的，而是要通過必要的懲罰手段，促進農村居民做好生活垃圾分類工作。所以，應該結合生活垃圾分類條款制定懲罰性措施。同時，應該加大人力和物力投入，保障懲罰性措施落到實處。例如，各村可以建立聘用人員和志愿者相結合的垃圾分類糾察隊，對不按規定投放垃圾的居民進行批評和處罰。通過雙向引導和規制，懲罰和獎勵并行，促進農村居民改變錯誤觀念和行為。

五、結 語

隨著我國經濟社會的迅速發展及城鄉一體化建設的不斷推進，農村地區也面臨著日益嚴重的生活垃圾處理問題。目前，推進生活垃圾分類，實現生活垃圾的資源化利用和無害化處理，已成為解決農村生活垃圾處理問題的主要方式。本研究以浙江省德清縣為例，探討了農村生活垃圾的分類問題，并給出了具體的應對策略，對德清縣乃至全國其他農村地區推進農村生活垃圾分類工作具有一定的借鑒和指導價值。當然，生活垃圾分類處理是一項系統性工程，不僅需要基層政府的重視和廣大農村居民的配合，還需要投入大量的社會資源破解行動困境。只有政府、社會和廣大農村居民通力協作，才能將農村生活垃圾分類措施落到實處，進而構建起良好的農村自然生態環境。