我國行政權監督研究述評

蘇小陽 吳衛軍

(電子科技大學 公共管理學院，四川 成都 611731)

行政權是國家行政機關依法享有執行國家法律、管理公共事務的權力[1]。行政權具有天然的腐蝕性、擴張性及強制性等特質，極易在行使過程中發生權力的異化，進而引發一系列尖銳的社會矛盾、問題。孟德斯鳩曾言：一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗[2]。因此，為確保行政權被嚴格依法行使，避免行政權異化侵害公眾合法權益，強化行政權的監督制約顯得尤為重要。基于此，我國學術界順應時代之需，適時開展了諸多行政權監督方面的研究，與之相關的研究成果遍布學術論文、著作，以及各類社科課題之中。為進一步了解我國學術界在行政權監督這一論題上所做的研究概況，本文擬對國內學者這些年來發表的相關論文做一研究述評。

一、政府行政權力監督研究概況

本文以中國知識資源總庫(CNKI)為檢索源，以 “篇名” 為檢索項，以 “行政權力監督” 或與之含義接近且常用的同類概念為檢索詞進行檢索，查得與研究主題高度相關的文獻數為：篇名中含 “行政權力監督” 檢索詞的文章249篇，含“政府權力監督” 檢索詞的文章87篇，含 “公共權力監督” 檢索詞的文章133篇，合計469篇。上述論文均發表于20世紀90年代以后，其中僅有20余篇論文發表于核心期刊。該數據并未完全將契合研究主題的所有論文囊括在內，因為篇名中可能存在使用其他主題詞，但卻屬于該論題的文章未被統計在內，如有些文章可能使用 “權力制約”“公務員監督”，或是更具體的行政權監督。盡管如此，400多篇論文已足以反映該領域的主要研究內容及關注點。

監督實踐中，行政權監督的主體可以劃分為多種類型。根據黨的十八屆四中全會《決定》內容，行政監督方式可分為黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督八類。相應地，行政監督的主體應包括黨組織、人大、行政機關、政協、檢察院、法院、社會公眾、新聞輿論這幾類較為合理。近幾年，國內學者偏好從監督主體視角具體開展行政權的監督研究。從宏觀整體性行政權監督研究，到監督主體細分化的行政權監督研究，反映了行政權監督研究的細化和深入。對此，為進一步探究監督主體細分化的行政權監督研究概況，同樣以 “篇名” 為檢索項，檢索詞中同時包含 “監督主體” 和 “行政監督” 進行復合檢索，查得相關主體在行政監督方面的發文情況：人大19篇，行政機關15篇，檢察院27篇，法院2篇，黨組織22篇，政協5篇，社會公民8篇，新聞媒體12篇，合計110篇。上述檢索結果表明，自20世紀90年代以來，國內學者基于監督主體細分化視角研究行政權、政府和公權力監督的文章達110篇，占查得的行政權監督研究主題文獻總量469篇的23.5%，這說明學術界從監督主體視角開展的行政權監督研究規模還不大。綜上表明，無論是從整體上研究行政權監督的論文，還是從細分化的監督主體視角深入研究行政權監督的文章，總體而言其數量都相對不多。

二、政府行政權力監督研究的主要內容

在400多篇契合研究主題的文獻中，筆者選讀了其中100多篇相關論文，并且認真閱讀分析了比較有價值的60余篇代表性文章。總的來看，在研究趨勢演進上，行政權監督研究從多元參與分工制約走向模式整合、形成監督合力，從單純制度分析框架轉向制度—技術分析框架；在研究內容上，主要涉及行政權監督的必要性及意義探討、體制機制缺陷分析、監督效能優化建議、國外權力監督經驗借鑒等方面；在研究方法上，主要從政治學、管理學、經濟學、法學、社會學等學科視角，運用多學科方法對行政權監督問題進行深入研究。下面從研究內容上來概述已有國內行政權監督研究的具體情況。

1.對行政權監督必要性的研究

隨著社會的發展，行政權的擴張已然成為一種歷史趨勢，且行政權的個體過度行使導致其有異化傾向性。行政權的擴張和異化都可能對公民的合法權益產生侵害，所以，對行政權進行監督制約是必要的。對此問題，一些學者明確表達了自己的看法，比如，劉春湘等指出監督是與權力共存的一種普遍的管理現象，凡存在權力的地方就必然有權力監督[3]。韓娟在考察行政權 “疆域” 演變歷史之后，認為行政權的過度擴張，使得對行政權的制約成為一種必然[4]。席良民在研究中指出，行政權缺乏控制與制約必然導致其濫用，所以，建立和完善行政權制約、規范機制十分必要[5]。上述學者的觀點表明，在行政權監督必要性問題上，學術界是持肯定態度的。對行政權監督制約的必要性認識是該研究的基礎，貫穿在20世紀90年代以來幾乎所有關于行政權監督的研究中，只是在不同時間段上，研究的程度、認識的深淺不同而已。

2.對行政權監督類型劃分的研究

通過分析各類行政權監督研究成果發現，從整體層面研究行政權監督問題的文章，內容上幾乎都涉及基于某種標準的行政監督類型的劃分。這種劃分是從廣義的行政監督視角進行的，概括而言，大致包含立法機關、行政機關、司法機關、政黨、社會團體、新聞輿論、公民等幾類主體。如葉戰備等認為，我國行政監督方式主要分為黨內監督、人大監督、行政監督、法律監督、民主監督和輿論監督六種[6]。王愛冬等在探討公共權力監督有效性問題時表示，我國的權力監督機制包括黨內監督、人大監督、行政監督、司法監督、政協監督、社會監督等[7]。林芳新以監督主體為標準將行政監督分為行政機關自我監督、行政系統上下級的監督、行政專門職能監督、司法機關的監督、政黨的紀律監督、新聞輿論監督、社會團體和公民的監督七類[8]。以上幾篇文章所列舉的行政監督類型劃分較為全面且有一定代表性，反映了學者們在該問題上的相關認識。

綜合來看，雖然學者們對行政監督類型的劃分有些差異，但基本看法大體是一致的。行政監督類型的劃分能夠深化對行政監督組織結構、運作方式的認識，也便于從總體層面開展行政權監督的后續研究，具有重要的實際意義。這種劃分在行政權的宏觀層面的監督研究中比較普遍。

3.對行政權監督存在問題的研究

社會生活中，行政權違法行使并不鮮見，表明對行政權的監督還需加強。行政權監督效果不符合預期，是多方面因素共同作用造成的結果，這在諸多行政權監督研究中都有論述。學者的觀點可分為兩大類：一類認為是體制、機制方面的因素；另一類則認為是非體制因素。

第一，體制機制方面的因素。這類因素主要是指監督體系間職能交叉，監督機構缺乏獨立性，法律制度不完善，監督機制間缺乏協調等方面。比如，隋淑貴認為監督體系在結構上缺乏有序性和統一性是我國公共權力監督存在的一個不足[9]。毛細榮認為，我國權力監督制約機制存在監督機構松散、缺乏獨立性以及監督的權力與手段不強等問題[10]。楊立新認為，行政權監督的法律規范尚不完善是我國行政權監督面臨的主要問題之一[1]。

第二，非體制機制因素。這類因素主要是指主體意識淡薄，監督者素質不高，監督方式單一，環境氛圍的制約等方面。例如，黎瑞在論文中指出公民監督的主體意識不強是導致公民監督公共權力效果不理想的一個原因[11]。楊江波認為，監督人員素質不高是制約公共權力監督效能的一個因素[12]。陳勝華認為，監督主體的責任意識欠缺、監督權落實的社會氛圍不濃等是我國公共權力監督有效性不高的兩類原因[13]。

學術界對于行政監督所存在問題的認識、看法，就廣度而言基本能夠反映出我國行政監督問題的研究現狀，但其研究深度還不足，導致對策建議過于籠統、原則化，實際可操作性較差。比如，怎樣健全行政監督的體制機制，完善行政法律、法規哪些具體內容等問題，是行政權監督中特別需要解決的實際問題，對諸如此類的研究相當薄弱。

4.行政權監督效果提升的對策研究

開展行政權監督研究其目的就是為了提升行政權監督效果，規范、制約行政權行使，保障公民的合法權益免受侵害。因此，研究中能否提出具有參考價值和可操作性的對策建議，直接反映出研究的價值和水平。對于已有對策研究，可以從兩個維度來具體考察。

第一，整體性對策研究。主要指從宏觀行政監督視角給出對策建議，內容大致涵蓋健全監督體制機制、完善監督法規制度、強化監督主體職能、拓寬監督渠道、培育監督意識與文化氛圍等方面。如胡長征提出強化黨和國家監督主體的監督職能、拓寬社會監督渠道、加強監督立法、規范監督程序、完善監督方式、營造監督文化環境六條公共權力監督對策[14]。王美文從公共權力二元監督視角提出優化監督效能的對策：重塑國家與社會關系，培育引導公民意識，鼓勵專業化社會組織參與，加強黨的監督，落實人大監督，改善行政監督，健全司法監督[15]。武浩從權力制約、權利制約和道德制約三大途徑出發，提出了 “完善公共權力監督體制，拓寬監督渠道，規范監督程序和方式，健全公共權力監督機制，加強監督立法” 等具體對策[16]。以上監督對策相對較為全面，具有一定代表性。

第二，專門化對策研究。指圍繞特定監督主體或專門監督方法開展行政權監督研究并給出相應對策，比如，從權力的公眾監督、媒體監督、人大監督、社會公眾監督、審判監督、檢察監督、審計監督等視角開展相關對策研究。具體來講，張昶從群眾監督視角提出加強群眾對公共權力監督的具體建議：提高群眾監督相關意識與素質、構建群眾監督相關體系與規范、創新群眾監督相關途徑與渠道、増強公共權力運行透明度[17]。何旭、陳震林認為，要發揮新媒體在權力監督中的作用，要建立并完善相關法制保障機制、網絡監督復合型人才機制和權力監督組織機構機制[18]。萬寶鳳認為，檢察機關可以通過再審抗訴、檢察建議、提起行政公益訴訟三種檢察監督方式對行政權進行規制，以實現檢察權對行政權的監督制約[19]。上述對策選自不同監督主體，觀點具有一定深度、典型性。

行政權監督的對策研究是研究的重點內容，已有對策內容較為全面，但都有些籠統、泛化，具有實際操作價值的對策方案很少。此外，研究視野還不夠開闊，創新性成果也不多見，從比較視角、技術規制思路開展監督對策研究的文章缺乏，學界應適當加強這方面研究。

三、行政權力監督研究狀況簡要評價

當前，我國政府雖不遺余力地推進反腐倡廉工作，反腐敗斗爭取得階段性勝利，但有關形勢依然嚴峻復雜。因此，開展行政權監督研究具有重要的理論意義與實踐價值，我國學界也適時回應了新時期社會這方面的需求。近幾年，隨著行政權監督研究的深入開展，國內逐漸出現了一些新的研究思路、研究取向，這些變化反映了學術界對行政權監督的新認識，是行政權監督研究的新發展。具體來講，這些新變化為：其一，研究從單純制度分析框架轉向 “技術-制度” 二元分析框架[20]。其二，行政權監督認識從多元參與分工制約走向模式整合、形成監督合力[21]。其三，逐漸關注國外權力監督實踐，積極開展啟示、借鑒研究[22]。上述研究變化反映出國內行政權監督研究在未來可能的一種發展趨勢。

在監督效果優化上，學術界在宏觀層面形成了一致性看法，普遍主張進一步健全行政監督體制機制、完善行政監督法律法規、拓寬監督的渠道、培育監督意識及氛圍、強化各監督主體職責等以提升我國的行政權監督效果。總體而言，已有研究成果初具規模，涉及內容比較廣泛，并取得了一批具有參考、借鑒價值的研究成果。但仍然存在一些問題或不足，如研究深度還不夠，缺乏創新性成果，研究視野還要進一步拓寬。此外，還存在多數對策內容較為籠統、原則化，實踐可操作性較差，應用價值也較低。這些都有待在今后的進一步研究中深化、完善。下面根據研究發現，對其中最突出的幾大問題進行詳述。

1.監督主體研究上存在失衡問題

上文檢索了8類不同監督主體在行政權監督研究中的有關情況。從檢索結果反饋來看，監督主體細分化的行政監督研究存在兩大失衡：其一，監督主體細分化的行政監督研究論文占比低，僅占該主題檢索論文的23.5%。監督主體的細化反映了行政監督研究的深化，故應更加重視從細分主體視角開展相關研究。其二，監督主體內部，分布有失均衡。根據檢索情況來看，檢察院、黨組織、人大等主體文章數量相對較多，而法院、政協、社會公民等主體的文章數量相對較少。可能由于前面幾類主體在行政監督中，作用和地位比較特殊的緣故，因而更加受到研究者青睞。

從特定主體視角研究行政監督問題，既是提升各監督主體行政監督效能的途徑，又是深入開展該論題研究的客觀需要，并且還能夠增進對特定行政監督的專門認識。因此，一方面，需要在整體上加強從各監督主體視角進行的行政權監督研究；另一方面，要注意避免監督主體間研究的失衡，其實法院的行政訴訟、政協的建言獻策、社會公眾的監督等在行政權的監督制約中還是相當重要的，不應該忽視這幾類主體的行政權監督研究。

2.缺乏非常態下行政權的監督研究

國家治理可分為常態治理和應急治理兩種模式[23]。同理，行政權的監督也有常態監督與應急監督之分。對于緊急狀態下行政權的行使是否需要接受監督的問題，筆者認為是需要的。因為用權就必受監督，無論何時、何態下行使行政權力都應該受到相應的監督制約，這是由權力的本質屬性決定的。遺憾的是，專門檢索、分析國內行政權監督研究的論文，尚未發現關于應急態下行政權監督的具體研究。這不能不說是行政權監督研究的一大缺陷，需要在今后該論題的研究中進行彌補。

對于應急態下行政權監督，筆者認為應以事后審查為主，過程監督為輔。考慮到事態緊急，在行政權的行使過程中應以立法規制為主，法律預先對緊急態下行政權行使的基本范圍、程序步驟、行使方式等作原則性規定。行政權力行使者應按法律規定正確行使其權力，任何違法行使行政權的行為都是無效行政行為，都要承擔相應的違法后果。待事態平息后，由專門機關啟動緊急態行政權事后問責程序，并吸納其他監督主體共同對應急態下主要責任人的公權力行使行為進行全面審查、問責，獎功罰過，促進行政權規范行使觀念的養成。

3.在行政監督研究上存在兩大研究傾向

從總體上來看，目前國內研究行政監督問題的文章較多，但基本上都為規范式研究，并且研究模式僵化，以現狀-問題-對策研究形式為主。此外，還發現在該論題的研究中存在如下兩大研究傾向：

第一，偏重靜態研究，忽視動態研究。所謂靜態研究，主要指從體制設置、制度安排以及法律規定等角度研究行政監督所應具有的客觀形式，而不考慮權力行使過程中不同環節相應監督主體的監督方式及程序。動態研究是指結合權力行使過程的不同階段、環節，所應具體接受有關監督的方式、步驟及程序等來研究行政監督問題。一般來講，動態研究更具有應用價值。因為，權力行使具有階段性、過程性，在不同權力運行環節應接受不同形式的權力監督，只有這樣才能切實保障行政權的合法依規行使。根據研究反饋來看，動態方面的研究文章極少，幾乎為空白，這需要引起重視并予以加強。

第二，重視形式構建研究，忽視監督效果研究。該主題的研究論文重點關注監督體制、制度的構建，主張完善監督法律、拓寬監督渠道以及培育監督意識等，而對于行政監督很重要的一個方面——實際監督效果卻鮮有研究。不考慮監督的效果，監督將流于形式。監督效果研究是指對于特定監督方式、方法在行政權力規制中所發揮效力程度的研究，即監督方式實際發揮影響力大小、多大程度上達到了預期監督目標。效果研究所要解決問題為方式、方法的選擇和監督結果預測。資源具有稀缺性，效果研究能幫我們了解方法手段的有效性，并找出最佳方法，然后重點去改善它，從而最大程度地實現監督預期目標。

4.對國外行政監督經驗介紹、借鑒不足

行政監督研究是各國學者共同面臨的一個研究課題。參考與借鑒國外的成功經驗、有益做法不失為一種明智的比較研究方法。雖然各國在政治體制上存在差異，但就一些具體制度、做法而言，其中不乏值得參考、借鑒之處。目前，國內學者在介紹、借鑒外國行政監督研究成果、經驗做法這方面顯得薄弱，雖涉及這類研究，但數量明顯不足。普遍研究的是美國、英國、德國，以及新加坡等發達資本主義國家的行政監督實踐、做法，并且研究的深度也較為淺顯，而對于其他國家的行政監督則極少關注。根據透明國際發布的2019年全球清廉指數排名，我國排名80位，而同期位列前幾名的國家有丹麥、新西蘭、芬蘭、瑞典、瑞士等西方國家，上述國家有關行政權力監督的經驗、做法也值得深入研究。因此，建議國內開展行政監督比較研究：一方面，要拓展比較國家和地區的范圍，增強代表性和可比性；另一方面，加強對這些經驗、成果的吸收與本土化改造。