地下水超采區治理體制機制建設現狀與探討

（1.淮河流域水資源保護局淮河水資源保護科學研究所 蚌埠 233000 2.水利部淮河水利委員會 蚌埠 233000）

1 概況

地下水是淮河片區特別是淮河以北地區生活用水、農田灌溉、工業生產的重要供水水源，也是維系區域生態、地質環境的重要要素，對保障區域飲水安全、糧食安全和生態安全等具有十分重要的作用，同時也支撐和保障了流域國民經濟建設和社會的發展。自20世紀70年代初以來，淮河流域開發利用地下水的規模不斷擴大。由于歷史上對地下水資源的有限性認識不足，在水資源供需矛盾日益突出的情況下，不合理開發利用造成的地下水過量開采問題凸現。一些地區由于過量開采，導致地下水水位持續下降，大批生產井吊泵報廢，并引發了局部地區的地面沉降、地面塌陷、海水入侵等一系列生態、地質環境問題。

為合理開發利用和有效保護地下水資源，嚴格控制超采區地下水開采，遏制超采區擴展，改善和保護生態環境，制定并實施超采區的治理和保護措施，至關重要，迫在眉睫。

為治理黃淮海平原的地下水超采問題，自2014年中央一號文件提出華北平原地下水超采漏斗區綜合治理以來，國家、流域、地方各省出臺一系列政策與措施加強地下水資源保護和遏制地下水超采的進一步惡化。2018年，淮河流域片區內的河南省、山東省有蘭考、金鄉、廣饒等共8 個縣（市）納入國家地下水超采區綜合治理工作試點，2019年有蘭考、單縣、青州等15 個縣（市、區）納入國家地下水超采治理試點。

按“先建機制，后建工程”的指導思想，流域內納入試點綜合治理的各縣域建設地下水超采綜合治理系列體制機制。

2 體制機制建設現狀及效益

2.1 水權交易市場建設

淮河流域2018年的8 個試點縣域均建立了水權市場交易平臺，按照“總量控制、動態管理、兩手發力、公平效率兼顧”的原則，科學合理地將區域內可持續使用的水量分配給取水單位和個人，對水權進行確權登記和發放水權證。確定了包括當地地表水、地下水、引黃引江水等可分配水權和水量，其中地下水取水量核定到機井計量口。

實施水權市場建設的各試點縣，建立了以試點區域鄉鎮（街道）總會、村分協會兩級水權管理和水權交易平臺的建設，為后續水權的具體交易提供了較好的基礎，其中部分縣域如壽光、廣饒、汶上進行了分水源（客水、地下水）精確確權。

試點縣域水權交易市場的建設強化了區域地下水用水計劃管理，依托水資源管理信息系統，嚴格監督用水計劃執行，落實總量和定額管理制度，促進了地下水開采和用水管理的精細化、科學化。

2.2 水價綜合改革

各試點縣域政府水利、發改、財政等多部門聯合，根據分類管理、農業供水價格測算、農業承受能力評估、價格水平與執行定價、分類水價和分檔水價、定價調價機制和水價調控等科學測算農業供水成本，完成農業水價改革。

農業水價改革綜合考慮了井灌區農業供水工程成本和水資源稀缺程度以及用戶承受等因素，將井灌價格區別于引水灌溉價格，結合遠程計量設備的安裝，實行超定額累進加價水價制度，制定了補貼和獎勵標準，健全了農業水價形成機制和獎補機制，有效地壓減了井灌區地下水開采量。

在初始水權核定的基礎上，通過推行分類定價和分檔定價，讓井灌區糧食作物定價低于經濟作物定價，對糧食作物不采取加價措施，保護糧食種植積極性，經濟作物定價在適當時機達到全成本水價或微利定價。輔以農業精準獎補機制，促進了產業結構調整，有力推動了農業灌溉節水技術推廣，發揮了經濟杠桿作用。

2.3 水利工程產權制度改革

在水利工程產權制度改革方面，各縣明晰已建農田水利設施的產權和使用權，如博興縣、東明縣、金鄉縣等在水利工程產權制度改革試點任務內累計完成發放和簽訂各類型水利工程“兩證一書” 近5000 余套，明確了以農民用水協會、村委會和生產小組為主體的管護機制，在上述發放的“兩證一書”的工程中包含了大量井灌設施和超采綜合治理試點建設的引水泵站、涵閘等壓采工程。

實施“兩證一書一臺賬”，探索建立建管一體化，建立落實工程管護經費的長效機制，明確了管護主體，充分發揮了基層集體組織在工程使用、管理維護、用水計量、協商定價、水費計收等方面的主體作用，明確了管護組織負責人和專職水管員職責，建立健全了用水管理制度，讓小型水利工程管護運行模式更靈活，工程能夠更好地得到保護，最大化地發揮工程效益，同時也為用水精細化管理奠定了基礎。

2.4 水資源監測計量監控體系建設

各試點縣域積極采用信息化管理手段，加強了地下水監測和用水計量。2018年，流域8 個試點縣域在地下水超采區綜合治理任務內累計完成了超過2000 臺（套）的地下水遠程取水計量設備的安裝，以及超過200 眼的地下水位觀測井的建設。

通過對企業自備井、取水大戶安裝取水計量遠程監控水表，以及地下水監測井的建設，及時掌握地下水取用和水位動態變化，為超采區治理監督和效果評估提供了有力技術支撐。

2.5 基層服務體系建設

在基層水利服務體系建設方面，成立鎮、村、組用水協會，對水權進行分級管理，明晰管理職責，在超采治理試點任務內，8 個試點縣累計成立了超過300 個鎮、村級用水管理基層服務組織，并定期組織了對基層管理及技術人員的培訓，加強了管理及技術人員的理論學習，打造了業務水平高、服務能力強的專業隊伍，提高了基層用水組織的業務水平和綜合素質，使基層用水組織能夠更好地在地下水超采治理上發揮重要作用。

3 體制機制問題探討和建議

3.1 提高水權市場交易活躍性

各試點縣域水權水市場建設中雖然已出臺了相關管理辦法且建立了水權交易平臺，在實際運行過程中由于各用水戶供水來源總量的限制、交易具體細則不完善不成熟、交易指導不足等因素，交易主體對平臺水權交易有顧慮，存在用水戶的平臺外自主交易情況，平臺交易的難度大、期限短、交易量小，作用發揮不充分，各試點縣均存在平臺交易不活躍的情況，市場活力有待進一步激發。

建議縣級政府相關部門針對水權交易市場加強對平臺業務指導和技術支持，重視基層實踐，充分發揮用水者協會的作用，鼓勵結合本地實際開展水權收儲、撮合交易、委托交易、合同節水量水權交易等業務形式，探索水權回購，引導用水戶將水權額度內節余水量進行交易，培育擴大交易范圍，圍繞地下水超采區治理有針對性地開展水權交易方案設計。

3.2 深入推進農業水價改革

各試點縣域均存在農業水費計收困難的情況。大部分農民對節水模式認知程度較低，認為已經交過水費，便可隨意且不加節制地使用水資源；大部分灌區的灌溉井分散、計量設備嚴重短缺，收費不易計量；農業用水戶對征收水費后發放節水獎補資金不理解，且存在節水補貼對戶發放金額小、范圍廣、人力資源不足和管理成本高等問題。建議探索因地制宜的水費征收方式和節水獎補資金的發放使用模式，同時加大對農業用水戶的宣傳力度。

3.3 進一步擴大計量監控體系覆蓋面

由于目前超采治理試點范圍有限，計量監控設備單臺套價格高昂，遠程自動監控計量設施覆蓋范圍有限，綜合化信息平臺因監測計量設施覆蓋范圍不足，用水戶（特別是農業用水戶）在計量設施以外的取用水計量統計困難，造成信息平臺效能不能充分發揮。

建議當地政府利用規模化效應降低設備購買、安裝使用成本，結合本地實際情況，進一步提高計量設施覆蓋率，特別是對農業用水大戶加強計量設施安裝，突出地下水開采監管的重點。此外，還應加強監測能力和數據分析，高度重視信息平臺的預警作用，發揮水位日常監管和預警作用，提高地下水超采治理技術的支撐和服務力度。

4 結語

在體制機制建設結合治理工程建設的綜合治理模式下，2018年流域范圍內8 個試點縣域累計形成了超過4000 萬立方米每年的地下水壓采能力，取得顯著壓采效果。然而地下水超采綜合治理非朝夕之功，體制機制的建設和完善更是一個長期過程，應循序漸進、突出重點、穩步推進。綜合治理體制機制的建設，能夠有效地提高地下水資源保護及可持續開發利用的保障能力，囿于流域范圍內不同區域的社會經濟、水資源條件、超采成因及程度的差異，體制機制建設也需因地制宜，適應當地實際情況。

此外，在體制機制運行過程中，需要及時開展運行效果評估，發現存在的問題和需要改善的方面，立足長遠，注重機制的長效性和可持續性，充分考慮經濟社會發展規律，適時調整以應對實際情況變化，注重試點過程中先進經驗的宣傳與推廣，形成以機制管理工程、依工程落實機制，二者有機結合，更加高效地發揮地下水超采區綜合治理措施效能■