論PPP 項目的國企社會資本對政府違約風險的應對措施

付潔 安徽建工集團投資管理公司

《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10 號）解答了規范的PPP 項目、未來支出責任、隱性債務等實踐困惑，穩定了地方政府和投資者的預期，通過正負面清單表明了政府規范發展PPP 市場的政策導向。根據財政部全國PPP 綜合信息平臺管理庫項目2019 年報告，PPP 市場由重數量和速度向重質量轉變。①然而，規范發展的導向使政府在操作項目時客觀上增加了審批條件政策變動大，財政承受能力進一步受限，這些因素都會導致政府違約風險的發生。作為PPP 市場社會資本占比較大的一類主體，國有企業具有應對政府違約的天然優勢。只要在合法合規的框架下，采取有效應對措施，就可以盡可能降低政府違約風險，確保投資收益。

一、PPP 項目政府違約的原因

PPP 項目中的政府違約是指，政府違反PPP 項目招標文件、PPP 協議、特許經營協議等約定或者紀要、公告等其他類型的雙方合意，不依約履行自身義務而給項目造成損害。國企參與的PPP 項目政府違約的原因總結來看，有以下幾點：

（1）客觀因素。自2017 年開始，我國PPP 市場不再進行大規模體量增長，進入了清理整頓階段。2019 年，財金〔2019〕10號文之后，PPP 管理庫項目開啟了“能進能出”的動態監管新階段。客觀上，政府要采取PPP 模式發展地方經濟，就不得不綜合考慮地區已有的PPP 存量、地方經濟發展實力、項目質量等因素。加之，宏觀經濟下行壓力持續，有些隱性債務負擔較重的地方政府極易陷入違約之中。

（2）政府因素。政府履行公共職能，并不具備基礎設施建設、環保、污水處理等公共事務的專業技術能力，這容易導致政府在實施PPP 項目中出現缺乏決策能力、前期評估失誤、經驗不足等錯誤決策。②另一方面，政府信用問題也是重要因素。有些地方為了吸引投資，做超出承受能力的承諾，采用較高的固定投資回報率，其實遠遠與實際不符；有些地方政府換屆后新任領導對前任領導簽署的合同不能完全履約等。政府信用風險導致PPP 項目違約，會給社會資本造成巨大經濟損失。③

二、國企對政府違約風險的防控思路

政府違約風險是PPP 項目固有的風險之一。由于國有企業是公有制經濟主體，具有天然優勢，國企在PPP 項目推進與政府協調溝通更為順暢。相比雙方協調、談判、訴訟等方式，國企可以采取其他有效途徑。

（1）事前強化磋商。在PPP 項目投標前，國企要加強與地方政府溝通，了解項目概況、項目進展、合法合規手續辦理情況、兩方案一報告、入庫狀況、地方政府財政能力、融資方式等情況，綜合多種因素判斷項目質量。與地方政府強化磋商，明確地方政府投資需求，尤其是要積極對接項目實施機構，更要側面了解該地區其他PPP、EPC 等政府投資類項目的狀況。在PPP 項目投標到中標通知書發放期間，政府會組織預中標候選人開展確認談判，就招標文件中非核心邊界條款進行談判，這一過程政府方會選擇合適的社會資本。國企就關系自身重要利益的條款進行談判，既要按照企業內部決策意見積極爭取優質的PPP 項目，也要努力推進重要條款的完善工作，為政企合作奠定良好的基礎。

（2）事中過程管控。在PPP 項目建設、運營期，國企要應對政府違約風險最直接的措施就是做好全面的過程管控。PPP 項目合作期時間長，內容復雜。項目開始后，由社會資本和政府共同組建的項目公司接手管理PPP 項目。因此，國企對于PPP 項目過程管控，將由社會資本控股的項目公司具體實施。從管理內容來說，一是要對PPP 項目建設實施管理，包括對項目設計的管理和項目建設的管理。二是要對PPP 項目運營實施管理，包括完善價格調整機制、績效評估、項目調整等。④從管理主體來說，項目公司要與施工、銀行、檢測、監理、設計、審計、運營商等主體做好對接，確保項目質量和安全。只有項目資產良好，才能確保政府履約預期。

（3）變更履約方式。政府違約表現方式之一是可行性缺口補助或純政府付費類項目的政府付費履約不到位，表現為政府付費不足額、不及時、延遲支付、不支付等。在運營期，政府付費不到位時，如何降低投資損失，同時避免給地方財政造成持續性壓力？通常情況下，協調解決出現障礙時，會采取訴訟方式。國企則可以探索與地方政府簽署補充協議，變更原PPP 協議的付費方式或數額。

三、結論

國企作為社會資本參與PPP 項目，既符合國企履行社會責任的要求，又能帶動地方建設。在面對政府違約風險時，地方政府和國企應當積極協調處理，本著合作共贏的價值追求盡可能采取全過程舉措降低政府違約風險，推進項目持續健康發展。

注釋：

① https://www.cpppc.org/jb/1781.jhtml.

② 王秋云.政府與社會資本合作（PPP）法律風險控制研究[D].南京大學碩士學位論文，2016:13.

③ 王茜茜. PPP 項目的法律風險及其控制研究[D].山西大學碩士學位論文，2018：8.

④ 曹珊.政府和社會資本合作（PPP）項目法律實務[M].北京；法律出版社，2016.4.