防疫視角下近代河北省公共衛生體系建設(1912—1937)

韓雨樓,徐建平

(河北師范大學 歷史文化學院，河北 石家莊 050024)

瘟疫災害(以下簡稱疫災)是由急性或烈性傳染病在一定范圍內流行造成的災害。近代以來，華夏大地疫災高發，這一時期的中國政府采取了一系列措施，初步建立了中國近代公共衛生體系，為公共衛生事業的發展奠定了基礎。在這樣的時代背景下，河北省地方政府積極應對各種疫災，設立了專門的衛生防疫機構，逐步建立和完善衛生防疫法規體系，并系統性地開展衛生防疫工作，不斷推動人才培養、經費籌措、宣傳教育與衛生運動、預防接種、防疫醫院以及衛生檢疫等具體措施的落實，初步建構起了近代化的衛生防疫體系，保護了民眾的生命健康，促進了國家公共衛生體制機制的發展。

一、設立衛生防疫機構

公共衛生機構的廣泛設立是構建防疫體系的重要步驟。1928年7月，河北省政府成立，開始構建全省統一的衛生行政管理機構，警政及公共衛生事項由民政廳接管。1930年，衛生部門轉至公安局下屬。1932年，公安管理局裁撤后，復歸民政廳管轄，區或縣的衛生機構仍由當地公安局或公安科負責管理。根據河北省民政廳下發的衛生訓令，接受指示的有保定市、石門市、唐山市、臨榆縣和大沽鎮5地公安局。訓令要求各地公安局設立衛生科，負責本地區的公共衛生工作。其中，臨榆縣和大沽鎮公安局下附屬機關設置專門的衛生隊[1]。當時《全國衛生行政系統大綱規定》明確要求：各省設立衛生處，特別市設立衛生局，各市縣設衛生局。河北省政府雖然努力落實大綱規定，但美中不足的是，各市縣在具體實施上并未達到《全國衛生行政系統大綱規定》設置要求。相較而言，天津市的公共衛生事業比河北省其他城市起步早，對河北全省的公共衛生事業產生了較大的影響。1900年，八國聯軍組成天津城臨時政府，下設衛生局，管理城市環境衛生、疫病防控和疫苗接種等事項。1902年，清政府斥資收回這一機構，更名北洋衛生總局。1913年，又更名為北洋防疫總處，主要承擔種痘、消毒和管理防疫醫院等職能。1928年，天津市成立特別市衛生局,下設總務、醫務、保健和防疫科，統管天津市的衛生事務。1931年，因經費原因，衛生局并入社會局。1936年，復設衛生局，出臺《天津市衛生局辦事細則》，但半年后再遭裁撤。天津市的衛生機構在民國前期和中期的工作卓有成效，“督飭海口檢疫，核發運靈執照，購棺聯單，細菌檢疫報告，購買預防疫苗施行注射，普遍種痘，附設種痘所十處，設立種痘傳習班，配置救急藥水，籌劃設立傳染病講習所，細菌實驗室等”[2]，對直隸地區產生相當大的影響。后期受戰爭等因素影響，天津市衛生機構在規模上有所縮減，在作為上也乏善可陳。租界衛生管理是天津市公共衛生事業的重要組成部分，英法日等國租界的防疫措施、隔離體系、下水道體系、飲食衛生管理和公墓制度等先進經驗為天津市衛生局所借鑒，對河北省衛生事業的發展起到了積極促進作用。都統衙門、租界和國民政府是近代以來天津市執行公共衛生防疫任務的三大機構，在喚起民眾防疫衛生意識方面意義深遠[3]。就防疫機構的設置而言，天津市在河北省乃至全中國都處于領先水平。

二、建立健全衛生防疫法規體系

民國時期的衛生防疫立法內容豐富，數量繁多，是建立近代公共衛生體系的重要組成部分。地方政府在制定防疫法規時主要依托于中央政府的指導件文件，結合地方實際進行補充完善，使其在落地時更具有操作性。衛生防疫法規根據適用性分為3類。

(一)傳染病防治法規

1928年10月，河北省政府下發國民政府《傳染病預防條例》，令各縣縣長，保定市、石門市、唐山市、臨榆縣和大沽鎮公安局長遵照切實辦理。同年，河北省政府又頒布《傳染病預防條例施行細則》，明確疫情發生后需按規定實施交通管制，規定了與病人密切接觸者所需的隔離期限：白喉3日，赤痢4日，霍亂5日，鼠疫7日，流行性腦脊髓膜炎或猩紅熱12日，斑疹傷寒或天花14日，傷寒或類傷寒15日。《傳染病預防條例施行細則》中附《傳染病預防之清潔及消毒辦法》，針對不同病癥從預防到治疫介紹了多種清潔和消毒方式，下發各縣及公安局要求落實，具體內容包括：清潔。對感染者接觸過的場所進行掃除和消毒，焚燒不潔之物；對患者，尤其是霍亂或傷寒患者住處的水井進行修理浚治；阻隔生物傳播，驅蠅消虱滅鼠蚤；疫情時期不濫掏浚溝池，如有必要輔加石灰消毒；疫情前后不濫用消毒藥。消毒。消毒方法主要有燒毀、蒸汽消毒、煮沸消毒和藥物消毒等，明確了4種方法的各自特點、適合的不同場合和注意事項以及施行消毒的具體方法①。

(二)衛生檢疫法規

衛生檢疫是一項在遏制疫情傳播方面具有重大意義的措施。在陸路方面，1903年東北地區肺鼠疫爆發，殃及河北省，尤其是天津市北塘區疫情非常嚴重。為阻斷疫情傳播的陸上通道，袁世凱飭令制定《查防營口鼠瘟鐵路沿途設立醫院防疫章程》，在鐵路沿線4處站點設醫所，嚴查鐵路疫情，有效遏制了鼠疫疫情向天津地區的傳播。1918年，北京市政府頒布《火車檢疫規則》和《京漢鐵路檢疫暫行細則》，規定鐵路上發現疫情的處理辦法。1932年，南京國民政府頒布《鐵路防疫章程》，將“有疫車站宜立即停止售票，各列車亦不得停靠該段各車站”[4]寫入法規。在海路方面，海港檢疫是近代檢疫事業的重點內容。1902年，天津市制定《大沽查船驗疫章程》，為天津地區的疫病檢疫提供了法律依據和制度保障。1911年，清政府與各國領事館簽訂《天津秦皇島口暫用防護病癥章程》，規定限制疫病港的部分商品進口，檢疫官有權扣留船只實施7天檢疫隔離，并對違章者進行處分。1918年，天津市海關對《天津秦皇島口暫用防護病癥章程》進行修訂，加強對鼠疫傳播的防范。1930年，南京國民政府成立海港檢疫管理處，頒布了《海港檢疫章程》《海港檢疫管理處組織條例》和《海港檢疫消毒蒸熏及征費規則》，河北省各港口積極落實《海港檢疫章程》等相關規定，推進河北省的海港檢疫進入新階段。

(三)常規類公共衛生法規

防疫離不開公共衛生體系的系統運行，除了有關傳染病預防和海港檢疫的法令，與人民日常生活密切相關的公共衛生法規的數量和種類不斷增加，促進了這一時期公共衛生體系的逐步完善。20世紀初，晚清政府開始制定清道、垃圾穢物處理、飲用水管理和食品衛生等法令。國民政府在沿襲晚清衛生政策的同時，借鑒西方國家和國內租界的衛生管理經驗，制定了一系列更為先進的法律法規。清道除穢和飲食衛生是常規公共衛生工作的重點，相關公共衛生法規有《污物掃除條例》《污物掃除條例施行細則》《飲食物及其用品取締規則》和《屠宰場規則》等。受多重因素影響，各地法規的常態化實施情況存在差異，但在出現疫情后地方政府均能夠依照法令規定強化公共衛生監管以防控疫情。如河北省豐潤縣公安局在疫情期間要求“各澡塘理發所、旅店、飯館商店，均頒發管理規則，攤販所售食品，一律加蓋紗罩，不準羅列陳腐出售。水激凌冰水，一概取締，派員隨時檢查，違則嚴罰不貸，以重衛生，而強防疫云”[5]，體現出地方政府應對疫情的主動性。除了上述法規，國民政府還出臺了《種痘條例》《公墓條例》及《特別市生死統計暫行規則》等與之相關的配套政策，從而形成了較為完備的衛生防疫法規體系。

三、系統開展衛生防疫工作

發展公共衛生事業可以改善人民居住環境，強健國民體質，提升政府的國際形象。在公共衛生事業的起步階段，加強對疫災的系統性防控非常關鍵。

(一)人才培養

公共衛生事業的良性發展離不開專業人才的培養和儲備。為彌補防疫專業人才不足的短板，政府通過組織短期培訓等形式，使基層衛生行政人員具備基本的履職能力。一是設立種痘傳習所。天津市衛生局開辦市立種痘傳習所，培訓為期兩個星期，凡在該局登記過的醫士均可進入培訓，期間還開設專門教授中醫的傳習班。二是成立衛生稽查訓練班。民國前期天津市已經有系統的衛生警察培訓，1918年天津市成立衛生警察訓練處。為應對時疫，警察廳廳長楊敬林“飭各總分駐所署員除星期五休息外，每日由上午9點鐘選派長警22名輪流在衛生警察訓練處聽講衛生要素，以期杜絕疫病云”[6]。為提升衛生警察的職業素養，1934年南京國民政府令各地籌辦衛生稽查訓練班。天津市的衛生稽查訓練班成立之初，先由各區所選送警士兵2名，每日授課3小時，為期6個月，期滿舉行考試，通過者授予合格證書。三是開設藥劑生講習所和衛生講習所等。通過上述措施，一批具備公共衛生服務能力的工作人員在短期內被培養起來，對公共衛生事業的發展發揮了重要作用。

(二)經費籌措

衛生經費捉襟見肘是民國時期存在的普遍性問題。南京國民政府時期，河北省的衛生行政經費一直不足，導致其衛生機構屢遭降級裁撤且無法保證正常運轉。河北省政府試圖通過向民眾收取衛生費來緩解財政壓力，但效果不佳。衛生經費的嚴重不足已成為制約公共衛生事業發展的瓶頸。經費通常只能優先用于最基本的公共衛生清潔方面，公共衛生設施建設、疾病預防和宣傳教育等方面的進展舉步艱難。天津市時人撰文：“衛生事業非有相當經費不辦……其他如防疫工作，更非錢而不行。蓋徒手不足與病菌抗，禿筆無以作卻病符。即上次腦膜炎流行，能行相當之防御者幾何地，無他也，缺防疫經費而已矣……夫以經費之困難若是，而欲求成績之累累，能不令人有巧婦難炊之嘆乎？”[7]這說明當時人們已認識到公共衛生教育的重要性，但“巧婦難炊”也道出了公共衛生事業面臨的窘境和無奈。

(三)宣傳教育與衛生運動

為進一步提高廣大民眾的公共衛生意識，河北省地方政府開展了形式多樣的宣傳教育和衛生運動。在春季衛生運動會和清潔大掃除運動周期間，政府會組織內容豐富的演講。張貼衛生標語、印發宣傳手冊和出版衛生刊物也是重要的宣傳手段。1929年，天津市印發《夏令常識手冊》。1930年，天津市又印發《吐痰和衛生》手冊。1931年猩紅熱流行，河北省政府在《河北省政府公報》“特載欄”刊登衛生部編發的防治猩紅熱的相關內容，翻印小冊并要求地方廣為傳布。天津市出版業發達，除了衛生局創辦的《天津特別市衛生教育月刊》，還充分發揮如《大公報》和《益世報》等綜合類報紙的優勢，起到積極的宣教作用。政府在天津市民眾教育館舉辦衛生展覽，普及衛生學常識，為大眾提供多樣化的衛生教育。

工人和學生是宣傳教育和衛生運動的主要受眾群體。1929年7月，河北省政府舉辦夏季工人衛生運動會，共有48個縣參加。對因特殊情況未舉辦集會活動的4個縣，印發《工人衛生十二要》進行宣傳。學校是衛生宣傳教育的重要陣地，1930年和1931年，河北省政府組織市立和私立中小學教員參加寒假和暑假衛生講習班，以提升教職員工的衛生素養。在河北省定縣鄉村衛生試驗區，方圓4～6 km內的學校可以聯合聘用1名護士，護士每周至少為學生講解衛生知識1次。鄉村學校成為廣大農村衛生知識宣傳的中心站，在培養學生衛生意識的同時，通過學生再影響其所在的家庭和家族。當民眾對衛生概念有所認識，政府在農村推行衛生政策的阻力就會相應減少，進而推動和促進鄉村衛生建設順利開展。

(四)預防接種

預防接種是通過降低人群易感性進而預防疫情發生的重要舉措。國民政府1928年頒布《種痘條例》，河北省政府在此基礎上編定種痘方法和憑照表式，下發各縣及公安局，“即便查照，廣為印送，務期家喻戶曉，以重民命”②。由于包括天花在內的多種傳染病的發病時間集中在春夏季，因此春季的防疫工作至關重要。據1933年河北省民政廳記錄，每年3～5月、9～11月需施行種痘，各縣需“將施種人數分列善感不善感，按照法定表式詳細列表，具報以憑”[8]。在基層地區，如果僅在衛生部門或醫院接種疫苗很難達到預期效果。如邢臺市南和縣，以往“僅由廣清醫院醫士所在地在城內及三區警察二所施種牛痘，難收普遍之效”[9]。1937年春，當地政府“特聘醫士二人，分赴各村，預先訓令各鄉長各小學教員，廣事宣傳種痘之重要，所需費用，由衛生費項下開支”。這一方面反映出邢臺市南和縣當地衛生防疫水平的滯后；另一方面，當地政府的推廣措施反映出河北省已有較為成熟的接種經驗可供借鑒。

(五)防疫醫院

建立防疫醫院是防控疫情的有效措施，是防疫工作的核心。天津市和秦皇島市作為北方重要海港，建有專門的防疫檢疫醫院，大沽醫院負責港口檢疫，北塘醫院負責鐵路檢疫。1931年，天津市建立專門的傳染病醫院。在廣大內陸農村地區，通常是疫災暴發后在疫區建立臨時性的防疫醫院。地緣上的特殊性使河北省的疫情深受國民政府的關注，必要時國民政府會向河北省派遣醫護人員進行指導。1919年夏，國民政府中央防疫處派遣的醫生沙古山記錄了其赴廊坊市參加防控霍亂的經歷。廊坊市霍亂發源于奉軍駐地，地方上成立了防疫委員會和3所防疫臨時醫院，沙古山記錄了在醫院的見聞，“院中病人有25名，其中有起病不久的、有正在吐瀉的、有已經恢復就要搬到恢復醫院去住的、有正在那兒受治療的，醫院中有服侍病人的兵士數名，空間的時候就拿著擈竹驅蠅，杜絕病原的傳播”[10]。為預防流行病傳播，政府還會設立類似流動醫院的臨時性救助設施。1932年霍亂流行期間，天津市政府在市區推行巡回診療車的診療方式，巡回診療車相當于微型移動臨時醫院，為市民提供看診服務，如有傳染病人或重癥患者則送至醫院治療。

(六)衛生檢疫

衛生檢疫是防控疫情的必要措施。近代以來，隨著工業的興起，交通運輸日益發展，疫情蔓延的速度和規模遠勝以往，為此民國政府加強了交通管制，逐步推進衛生檢疫事業的發展。廊坊市是進京要路，1919年廊坊市霍亂期間，政府在當地成立檢疫所和隔離所，經檢疫所確認健康的人員可領取執照購買火車票進京，如發現有感染者即刻隔離。海港檢疫方面，南京國民政府成立后著手收回海港衛生檢疫權。1929年，國民政府向天津市借調北洋防疫處檢驗船只的卷宗，參詳檢疫內容。之后，國民政府陸續收回天津市、大沽鎮和秦皇島市等地的檢疫權，并建立衛生檢疫所。1932年，霍亂在全國大流行，疫情蔓延極為迅速。河北省主要疫區有天津市、北平市、塘沽鎮、大沽鎮、景縣和武清縣。疫情暴發后，政府及時出臺措施，聯系北寧和津浦兩路管理局以及河海檢疫所開展陸路和水路的檢疫工作，人員進出皆需經過檢驗，從而有效遏制了疫情的傳入。1934年，天津市和秦皇島市兩地海港檢疫所實施了全國海港鼠蚤調查計劃，為促進海港檢疫事業的發展作出一定貢獻。

在頻繁的疫災沖擊下，河北省政府成立了防疫衛生機構，并制定了地方性衛生法規，為防疫措施的推廣和實施提供了保障。河北省的防疫衛生體系建設作為全國公共衛生事業的一部分，是對近代中國公共衛生法規體系的完善，促進了國家近代化。民國時期，各級政府與社會有識之士都認可疫災“防”甚于“治”的理念，但以“防”為重建立公共衛生體系的設想終究是紙上談兵。持續動蕩的政治局面、捉襟見肘的政府財政和民智未開的社會氛圍，致使民國時期公共衛生體系的建設和發展先天不足，這是時代和國家的不幸，更是民族的不幸。

注 釋：

① 相關內容參見民國時期1928年第121期《河北省政府公報》載《傳染病預防之清潔及消毒辦法》。

② 相關內容參見民國時期1928年第59期《河北省政府公報》載《種痘條例(附方法證書憑照表式)》。