四川省眉山市“三線一單”編制案例分析

謝怡，廖嘉玲，黃慶，胡蓉，饒維，蔣小雷，吳官勝，熊點點

(1.四川省環境政策研究與規劃院，四川成都 610041； 2. 四川省環境工程評估中心，四川成都 610041)

2017年10月原環境保護部發布《長江經濟帶戰略環境影響評價工作方案》，明確提出“制定基于‘生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單’環境管控體系的生態環境戰略性保護方案，推動形成綠色發展帶、人居環境安全帶和生態保障帶協同發展的戰略新格局”[1]。這一方案的工作范圍包括上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、云南和青海12 個省(直轄市)，覆蓋整個長江經濟帶和長江源頭。2018年5月，全國生態環境保護大會及中共中央、國務院《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》均提出，省級黨委和政府要加快確定生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，制定生態環境準入清單(以下簡稱“三線一單”)。

四川省作為先行省份，于2017年底啟動了長江經濟帶戰略環境影響評價四川省“三線一單”的編制工作。鑒于“三線一單”是一項前所未有的開創性工作，且四川省地貌類型齊全、自然生態系統多種多樣、生物多樣性豐富，五大經濟區資源量分布、環境質量狀況、經濟發達程度極不均衡，在全省21個市州同步推進有較大難度和不確定性，為此四川省于2018年5月確定在眉山市開展“三線一單”編制試點工作。

1 發展需求與環境壓力

眉山市位于四川盆地成都平原西南部、岷江中游，東鄰內江、自貢、資陽，南連樂山，西接雅安，北接成都，位于成都平原經濟區中的環成都經濟圈。《四川省人民政府辦公廳關于優化區域產業布局的指導意見》(川辦發〔2018〕92號)中明確指出：眉山市依托獨特區位和特色資源，加強與成都產業協作，積極推進天府新區眉山片區建設，建設環成都經濟圈開放發展示范市、天府新區產業核心協作區。重點發展電子信息、裝備制造、先進材料、能源化工等產業，支持發展泡菜調味品、乳制品等農產品加工業，促進制造業集聚和工業發展轉型，建設特色農產品深加工基地。由此可見，眉山市由于獨特的區位優勢，有較強的發展需求和較大的發展潛力。

與此同時，眉山市也面臨著突出的環境壓力，主要體現在水環境承載力不足、大氣環境質量超標、城市發展與工業園區布局相互制約三個方面。

因此，眉山市“三線一單”編制工作必須在最大限度緩解環境壓力的前提下綜合考慮地方發展需求，尋求科學、實際的解決之道。

2 環境管控單元的劃定

“三線一單”體系包括一套覆蓋全域的生態、大氣、水、土壤等生態環境要素以及土地、水、煤炭等自然資源的生態環境分區體系，包括一套基于環境管控單元的環境管理準入負面清單[2]。“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線”定量明確了社會經濟可持續發展應當堅守的底線和邊界，“環境準入負面清單”是實現管控目標要求的重要手段，四者之間既相對獨立又相互支撐，形成了相對完整的宏觀環境管理前置體系[3]。

在這套體系中，“三線”是基礎，“一單”是關鍵，管控是核心。“一單”的載體、對象則是環境管控單元。眉山市環境管控單元的劃定是從逐級聚類到抓主要矛盾。

2.1 逐級聚類的劃定方法與結果

在原環境保護部發布的《“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”編制技術指南(試行)》(以下簡稱《技術指南》)中，對環境管控單元劃定提出的途徑是：將規劃城鎮建設區、鄉鎮街道、工業園區(集聚區)等邊界與生態保護紅線、生態空間、水環境管控分區、大氣環境管控分區、土壤污染風險管控分區、資源利用上線管控分區等進行疊加。采用逐級聚類的方法，確定環境管控單元[4]。

《“三線一單”編制技術要求(試行)》明確提出，環境管控單元原則上以鄉鎮為單元，不跨縣級行政區。空間相鄰、功能定位和環境管控要求等沒有明顯差異的管控單元，可合并。將行政區劃、工業園區(集聚區)等邊界與生態、水、大氣、土壤等各類管控分區進行疊加擬合，劃定環境管控單元。各環境要素中各類區域管控級別有重合時，按照“就高不就低”的原則處理，盡量突出各要素的優先保護區和重點管控區。涉及生態保護紅線及其他生態空間、水環境優先保護區、大氣環境優先保護區等以生態環境保護為主的區域作為優先保護單元。涉及水、大氣、土壤、自然資源等資源環境要素重點管控的區域作為重點管控單元。其他區域作為一般管控單元[5]。

因此，在眉山試點階段前期，“三線一單”試點工作編制組(以下簡稱“編制組”)嘗試了以鄉鎮為最小單位進行逐級聚類劃分環境綜合管控單元：將城鎮空間、工業空間、生態紅線空間及其他生態空間分別識別為獨立的環境綜合管控單元。除此以外的區域，按各環境要素(水環境、大氣環境、土壤環境、水資源、土地資源等)進行疊加，將各要素管控分區均一致并毗鄰的鄉鎮進行聚類，劃定為同一個環境綜合管控單元。

眉山市共轄2區4縣，131個鄉鎮，識別城鎮空間6個、工業空間21個。按上述技術路線及技術方法對眉山市進行環境管控單元初步劃定后，得到160個環境綜合管控單元，其中優先保護單元21個，重點管控單元102個，一般管控單元37個。根據初步劃定結果，重點管控單元占單元總數量的65%，采用這樣的方法所劃定的結果未突出應關注的重點，而且工作量大，不適合推廣使用。

2.2 試點創新的劃定方法與結果

《區域空間生態環境影響評價工作實施方案》指出，環境管控單元原則上細化到鄉鎮尺度，開發強度低、環境沖突小的地方可以適當擴大單元尺度，而開發強度高、環境沖突大的區域，應進一步細化環境管控單元。各地可根據自然環境、開發強度、生態環境管理能力等因素，合理確定環境管控單元的空間尺度[6]。因此，編制組決定對環境管控單元，特別是重點管控單元的劃定方法進行探索，尋找一條適合四川省情、粗細相宜的劃定路線和技術方法。

根據《技術指南》，“重點管控單元包括生態保護紅線外的其他生態空間、城鎮和工業園區(集聚區)，人口密集、資源開發強度大、污染物排放強度高的區域”[4]，即環境重點管控單元主要針對的是人類和工業活動集中的區域。結合解決突出生態環境問題、改善生態環境質量、推動高質量發展的目的，編制組針對管控單元劃定方法進行創新，明確提出：

(1)將要素管控分區確定的生態保護紅線及其他生態空間、水環境優先保護區、大氣環境優先保護區劃定為環境優先保護單元。土壤優先保護區(即農用地優先保護區)因分布零星、破碎化嚴重，因此未將其納入綜合環境優先保護單元，僅對其提出優先保護要求。

(2)將重點管控單元細分為三種類型：城鎮空間重點管控單元、工業空間重點管控單元和環境要素重點管控單元。首先，將人類生活和工業活動集中區域分別納入城鎮空間和工業空間重點管控單元。從環境要素上，城鎮空間重點管控單元屬于大氣環境受體敏感區，工業空間屬于大氣環境高排放區；重點工業園區所在水環境控制單元屬于水環境工業污染重點管控區，要素重點管控區基本與人類生活和工業聚集區域相重合。其次，在優先保護單元、城鎮重點管控單元、工業重點管控單元以外的區域中，針對《四川省主體功能區規劃》中確定的重點開發區[7]，結合區域主要生態環境問題，將大氣環境質量底線、水環境質量底線中的重點管控區劃為環境要素綜合重點管控單元，并將上述區域按區(縣)行政邊界進行劃分。對于部分分布在《四川省主體功能區規劃》中限制開發區(限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發的地區[7])的大氣環境、水環境重點管控區，由于位于農產品主產區或重點生態功能區，因此不納入環境要素重點管控單元。

(3)除優先保護單元和重點管控單元以外的其他區域劃定為環境一般管控單元，并按區(縣)行政邊界進行劃分。一般管控單元內，每個區塊有各自不同的環境要素管控類型，在環境準入清單中，將針對不同的環境要素管控類型，提出對應的管控要求。

編制組按上述技術路線對眉山市進行環境管控單元劃定，共劃定環境綜合管控單元43個，包括優先保護單元10個，重點管控單元32個，一般管控單元1個。重點管控單元中，城鎮空間重點單元6個，工業空間重點單元21個，環境要素綜合重點單元5個——眉山市水環境方面小流域達標率低，水環境重點管控區占國土面積的67.13%，除洪雅外，其他5個區縣均有分布；大氣環境除了自身原因外，受地形和氣候影響較大，眉山市大氣環境重點管控區占國土面積的79.79%，6個區縣均有分布。根據《四川省主體功能區規劃》，眉山市屬于重點開發區的區縣包括東坡區、彭山區、丹棱縣、青神縣、仁壽縣。大氣環境、水環境質量底線的重點管控區全覆蓋上述區域且基本重合，因此，將按大氣和水環境劃定的重點管控區，以及區(縣)行政邊界劃定為5個環境要素綜合重點管控單元。

從劃定結果看，這樣的技術路線及技術方法更加重點突出，為下一步準入清單的制定夯實了基礎，提供了支撐。

2.3 試點創新的劃定方法為清單定基調

環境準入負面清單是“三線”的應用出口，其管理應用導向突出[8]。環境準入清單主要解決區域突出的生態環境問題，實施嚴格的產業準入要求，嚴控污染排放，主要體現在重點管控單元。試點創新的劃定方法將重點管控單元分為三類且各自特點鮮明。與此對應，眉山市的準入清單也根據重點管控單元的不同類型進行制定，抓住區域的主要矛盾。

(1)城鎮重點管控單元，側重對水及大氣污染物的排放控制，并對環境質量未達標區域提出污染物倍量替代要求及污染物削減比例建議，對岷江干流岸線提出保護及環境風險管控要求，強調中水回用、城鎮污水收集處理率、能源結構優化、生產生活方式轉變等。

(2)工業重點管控單元，側重對產業發展的限制和引導，提出電子信息、化工醫藥、農副產品加工等重點發展產業在該區域布局的環境準入門檻，提高水及大氣污染物排放控制標準，對環境質量未達標區域提出污染物倍量替代要求及污染物削減比例建議，提出重點行業的污染管控特別要求及水耗、能耗、中水回用等指標要求，調整中心城區范圍內化工園區的產業定位及用地性質，提出中心城區上風向化工園區的產業升級和轉型機制，強化岷江岸線工業布局和發展的環境風險控制等。

(3)環境要素重點管控單元，根據環境質量底線分區及管控要求，提出單元內限制進行的建設活動的污染物排放管控要求。單元內若新布局工業園區，應結合區域環境特點、“三線”成果和園區產業類別，充分論證選址的環境合理性；大氣布局敏感區、弱擴散區應嚴格限制布設以鋼鐵、建材、石化、化工、有色等高污染行業為主導產業的園區；水環境城鎮生活污染、農業污染重點管控區應嚴格限制布設以電力、鋼鐵、造紙、石化、化工、印染、化纖等高耗水行業為主導產業的園區；岷江岸線1 km范圍內不得新建化工園區。強化對散亂污企業的整治、退出要求和對畜禽養殖、農村面源污染的控制，對農村生活污水收集、處理也提出了相應要求。

3 生態環境準入清單的制定

生態環境準入清單是以“三線”管控要求為基礎，根據各環境管控單元所涉及的不同要素管控要求，從空間布局約束、污染物排放管控、環境風險防控、資源利用效率等方面，分別明確禁止和限制的環境準入要求。其難點在于如何結合地區經濟產業發展與生態環境保護的需求，制定可操作、易應用的生態環境準入清單。因此，編制組結合國家、四川省最新環境管理要求和技術規范，兼顧發展實際，嚴守紅線底線，提出編制環境準入清單的四點原則：一是以環境質量現狀為基礎，以環境質量改善為目的；二是體現區位特征，兼顧區域經濟發展需求；三是具有針對性及可操作性，滿足最新環境管理的要求；四是吸納地方政府意見，嚴守生態環境底線。并將上述原則貫穿于整個眉山市環境準入清單的編制過程。

以仁壽文林園區重點管控單元為例，該園區位于眉山市仁壽縣，水資源和水環境承載力均不足，制約因素明顯。準入清單對其提出污染物倍量替代要求及主要污染物削減比例建議，并對園區主導發展的電子信息及配套產業提出后續項目引入要求：需滿足“三線一單”制定的《電子信息產業差別化環境準入指標體系研究》中所提出的水污染物排放約束性管控指標,體現了統籌考慮、綜合協調的地區發展需求和生態環境保護要求。

在金象化工產業園區重點管控單元環境準入清單中，針對金象主導產業之一的天然氣化工，結合區域地表水體超標及無水環境容量的實際情況，環境準入清單提出新、改擴建三聚氰胺、尿素項目生產工藝廢水零排放，園區污水處理廠提標升級；依據2019年發布的《四川省打贏藍天保衛戰實施方案》，對該單元提出全面執行大氣污染物特別排放限值要求。所提出的要求具有針對性、切合實際，并且滿足最新環境管理的要求。

在整個“三線一單”試點過程中，眉山市共召開各種咨詢會、座談會14次，編制組赴眉山調研交流11次，正式交付階段性成果并征求意見2次，收到正式反饋意見280條，并在整個過程中與眉山市各部門、各區縣充分溝通交流。多次的交流溝通帶來了成效， 針對眉山城市發展與工業園區布局的矛盾，“三線一單”編制組通過與眉山市政府、市生態環境局、市規劃與自然資源局多次溝通反復對接，了解彼此需求，環境準入清單對中心城區周圍的工業園區從空間布局約束方面提出了建議，并已得到眉山市政府及相關部門的基本認可。

此外，為了讓“一單”更易被理解，編制組按照《“三線一單”成果數據規范(試行)》要求，在環境管控單元管控要求成果數據樣表的基礎上，增加了兩欄內容：該單元下的環境要素管控區情況和區域特點，分別填入該單元范圍內各環境要素(生態、水、氣、土壤、資源)管控分區情況以及該單元包含的主要對象、區位特點和主導產業等，能夠幫助快速了解單元特性，進而讀懂清單要求，實現對管控單元、準入清單內容與格式的“雙創新”。

4 結語

綜上所述，四川省“三線一單”編制工作以眉山市為試點，基本完成了從“三線”到“一單”的劃定，較好地融合了“三線”成果，探索出了一條適合四川省情的技術路線及技術方法，為四川省“三線一單”編制工作的全面開展、順利推進奠定了良好基礎。在試點“三線一單”的編制過程中，也暴露出某些方面的欠缺和不足，如地市州政府的主體責任感還需要加強，與各相關省級部門及已有成果的融合還不充分，區域間、流域間協同防治、聯防聯控的紐帶還沒有完全建立，這些都需要在下一步全面鋪開的工作中進一步完善。“三線一單”工作難在編、重在用，希望這項管控機制在編制完成后順利落地，為推進美麗四川建設、實現高質量發展發揮作用。