一鹽多制：清代新疆鹽制視野下的國家、地方與民眾

劉超建 王恩春

摘 ?要：基于清代新疆一鹽多制視野下對國家、地方與民眾之間互動與依存關系的研究，可以深入地探討終清一代，新疆作為中國主要產鹽區之一，卻長期被排斥在國家引岸制度區域之外，及在不同區域之間、不同民族之間、城鄉之間實行不同食鹽制度的深層次原因。新疆作為邊疆地區的重要組成部分，區域穩定是國家、地方政府考慮的首要前提。一鹽多制，盡管某種程度上阻礙了新疆鹽制的近代化，但卻對維護新疆社會的長期穩定具有一定作用，國家、地方與民眾三者利益基本得到了保障。

關鍵詞：一鹽多制;清代新疆鹽業;課歸地丁;引岸 ? ? ? ? ? ? ? ?中圖分類號：K257.9

文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1003-9864（2020）04-0026-06

新疆獨特的地理位置與氣候條件，使其成為中國池鹽、灘鹽與石鹽的重要產區。新疆食鹽地理分布特點有三：一是分布廣，“新疆固產鹽之奇區也，有鹽灘焉、有鹽山焉、有鹽地焉、有鹽池焉，以所謂無百里外無鹽產者可也”①，據統計，清末全疆產鹽點共129個②，1958年勘探數據為253個。二是儲量大，全疆食鹽總儲量約在632億噸以上，可以說是取之不盡，用之不竭。三是鹽質參差不齊，開采成本低。就新疆食鹽質量來看，池鹽最佳，石鹽次之，灘鹽最差，總體鹽質尚佳;就開采而言，只需日曬分化或鑿山而得，無事煎熬。盡管新疆食鹽有分布廣、儲量大、鹽質佳、成本低等優點，但長期因所謂“無尤裨國計”，被排斥在清代全國十一個主要產鹽區之外。“清之鹽法，大率因明制而損益之。蒙古、新疆多產鹽地，而內地十一區，有尤裨國計。十一區者，曰長蘆、曰奉天、曰山東、曰兩淮、曰浙江、曰福建、曰廣東、曰四川、曰云南、曰河東、曰陜甘。”③ 十一區所產之鹽屬于官鹽，有固定銷售區域。直到光緒三十四年（1908），新疆才成功搭上了引岸制度的末班車，其個中原委與真相，目前學術界還極少有人揭橥。本文試分析清代新疆一鹽多制，探討國家、地方與民眾三者之間的互動與依存關系，藉以拋磚引玉，并敬祈方家指正。

一、聽民自采與課歸地丁：食鹽制度的在地化

清代新疆產鹽區眾多，一方面解決了當地民眾所需食鹽問題;另一方面因產鹽區多，分布廣，增加了政府管理的難度。再加上其他因素，清代新疆、蒙古與西藏一樣，不屬于引岸制度推行區域。根據史料梳理可以發現，疆內不同地區，因居住區內民族不同，所實行的鹽政制度亦有區別。總體來看，以光緒二十八年為界點，不同區域內的產鹽區采用了不同的管理方式。

（一）鹽區私有與聽民自采

清朝統一西北，歷經康、雍、乾三朝80余年，至乾隆二十四年（1759）勘定新疆，新疆再一次納入中國版圖。為維護西北地區穩定，清政府根據各聚居區內民族分布情況實行了多種制度：以回、漢為主的烏魯木齊地區實行郡縣制;維吾爾族聚居區實行伯克制;游牧的哈薩克、布魯特蒙古諸部及哈密、吐魯番維吾爾人實行札薩克制①。實行不同制度的目的是對民族上層，如親王、蘇木、臺吉、各級伯克、大地主、大商人、阿訇等實行籠絡與牽制。基于這種目的，其轄區內的產鹽區仍沿襲舊制，歸其私有與管理。哈密、吐魯番之回王、郡王所轄之民眾，都在其所擁有的雅木什葡萄溝、洋海勝金口、托克遜南湖等鹽礦采食食鹽，自行運用②。蒙、哈、維吾爾各族王公、臺吉、宗教人士、各級伯克轄區內之鹽池與鹽礦，一般是轄眾向他們繳納鹽錢，開證放鹽或獻納或承擔雜役后，才可以在鹽區內自采自食。精河蒙古王公、哈密札薩克和碩親王、鄯善魯克沁親王、莎車縣大地主買買色提與吾守爾等都擁有多個產鹽區。莎車阿瓦提鹽區，“舊為買買提庫萬賽的拉等之祖開賣，至今仍之。價以大小馱計，大者值紅錢五六十文，小者三十文”③。他們擁有多個鹽區，對轄區內的民眾、領地都有絕對的控制權。因此，占有鹽區，不僅是王公等向民眾攫取、勒索財富的一種途徑，而且亦是對其進行控制的一種手段。

“聽民自采自食”，貫穿終清一代。即使民國時期，新疆財政廳對鹽業實行了統一管理，在北疆地區的達坂城、唐朝渠、瑪納斯湖、精河、紅雁池、艾比湖北等處設立鹽場，派員駐場，管理食鹽收放;而除對南疆的庫車、拜城、溫宿的礦鹽和加依多拜的湖鹽、巴楚的灘鹽設卡照章納稅外，而其余地區由于鹽湖、鹽灘與鹽礦分散，不易管理，鹽稅由田賦代征，隨糧納稅。食鹽允許自由采食，不再納稅④。

新疆建省后，大量的回、漢等民仍到南疆地區進行屯墾、經商，而且，城市中也有大量市民。對于他們的食鹽需求，地方官為了照顧維吾爾族民眾之生計，由他們進行販運，價格較為低廉。同時規定，漢、回民眾及市民只能從維吾爾族鹽販手中購買食鹽，不準進入鹽區進行采食。

（二）課歸地丁

新疆建省以前，為避免出現民族矛盾，清政府對南疆地區實行了不利于各民族交流與社會經濟發展的“民族隔離政策”，禁止回、漢等民眾進入南疆經商、墾殖，嚴禁回、漢通婚和雜居等。哈密與吐魯番地區，因與內地之間的交流較早，有大量的漢族與回族居住，對于他們而言，同樣亦不能進入鹽區自采自食，只能向維吾爾族鹽販購買食鹽。而對于以漢、回為主的烏魯木齊地區，清政府則采取課歸地丁，“按丁計鹽，按鹽計課”⑤，將鹽稅按丁隨田賦一并征收，這樣可以任聽商販，以便利民。吐魯番、鄯善等地的維吾爾族鹽販，幾人或十幾人結伙，趕著若干毛驢馱運食鹽到阜康、吉木薩爾、奇臺、木壘等地販賣。在城鎮多是以現金售賣，鄉村多是以鹽換糧①。

“按丁計鹽，按鹽計課”，亦是地方官樂于推行的一種制度。因為官鹽區內，政府對地方官的銷引與鹽課都要進行考成，而多數官鹽區，常常私梟充斥，造成官引滯銷。因鄰私而興起無窮之爭訟，且按欠引與欠課分數給予地方官相應的懲罰。如順治十年（1653）間，朝邑縣知縣楊宏泰、山陽縣知縣王之牧都未完成額定銷引而被罷官②。所以，光緒三十四年，即使在迪化、精河、鄯善、巴里坤、疏附五處開通鹽務，且獲利甚厚的情況下，“焉耆、塔城、溫宿各府、廳、州、縣均經請試辦，而當道罔知其利，倦于提倡，延宕不果行”③。

二、由專商到引岸：鹽政的近代化

獨特的地理地貌使新疆成為一個相對獨立的地理單元，因此，新鹽不像蒙鹽那樣，憑借其便利的水路交通，販運至晉、陜、甘等地，一度侵晉越淮而達楚境。蒙鹽“味勝，皆樂于食買”④，對淮引造成較大沖擊。蒙鹽“越境行銷，而（河東解鹽）池鹽轉不能行銷于晉省，遂至越、楚、豫，淮引歷年為滯”⑤。鑒于此，官府于嘉慶十一年（1806）恢復了河東解鹽的專商制度⑥，且劃晉北大同、朔平等府、州、縣為蒙鹽專銷之區，以解決蒙鹽對內地各省的販私問題。而作為獨立地理單元的新疆地區，因交通不便，與內地之間因鹽販私事件幾乎不能發生，但食鹽制度仍沿襲舊制，不如蒙鹽在嘉慶年間就被納入國家統一的鹽政體系。

《辛丑條約》簽訂之后，中央與地方之間的矛盾不斷加深，二者之間的離心傾向越來越明顯。邊疆地區推行新政，使得地方財政幾近空虛，各地不得不通過多種方式進行開源節流，以解決地方財政問題。新疆地區，地瘠民貧，除賦稅外，就只有改革鹽政，征收鹽稅。于是專商與引岸制度被提上日程，開啟了新疆鹽政的近代化。

光緒二十八年，新疆開始在一些主要湖鹽產區，如精河之艾比湖、永集湖、忙各布魯湖，達坂城東鹽湖與大、小鹽湖、鄯善七角井鹽湖、巴里坤鹽湖等實行商包商辦，征收鹽稅。精河艾比湖鹽池原為蒙古親王所有，后由商人承包，商販向其納租取鹽，任意采銷。達坂城鹽湖亦由當地大戶揚大喜、馬福振兩人以八頃田的代價作為鹽稅，取得鹽湖的開采經營權。他們雇工采鹽，設立私營鹽場。“場商主產鹽、收鹽;運商主行鹽，鹽販主銷鹽;總攬之者曰總商，主散商納課。”⑦ 光緒三十四年，新疆革新鹽務，實行鹽稅分區包商承辦，至宣統二年（1910），為官督商辦者三，“精河歲包定額征銀一萬四千四百兩;迪化歲包定額征湘平銀五千一百兩，現在甫經改辦官銷;鄯善歲包定額征銀二千數百兩，此包定額者也”⑧。包商承辦為引岸制度的推行奠定了基礎。

宣統元年，新疆將迪化、精河、鄯善、巴里坤、沙門子、塔城等北疆地區之鹽湖及南疆地區的溫宿、庫車、疏勒、莎車、和闐等部分鹽質優良、產鹽豐富的鹽區實行引岸制度。根據行政關系，新疆分為省、道、縣（直隸廳、州）三級引岸，劃定食鹽銷售區域，固定產銷關系，以便于食鹽管理，增加鹽稅收入。根據史料，筆者將該時期新疆所制定的三級引岸制與鹽稅收入情況列為下表。

引岸，亦稱為引地，是政府為便于食鹽管理與鹽稅征收而給請引行鹽的各級鹽商劃定的專賣區域。鹽商在專賣區域內的食鹽銷售享有絕對的壟斷權。根據上表可以看出，清末新疆引岸制度在全疆已經推行，但南疆大多數鹽區雖劃定了專賣區域，除疏附縣塔什密里克石鹽外，其他鹽區并沒有征收鹽稅，僅是為了便于食鹽管理。

清末新疆推行引岸制度，僅對迪化、鄯善、精河、鎮西、疏附5地9個鹽區征收鹽稅，既劃定了銷售區域，又制定了固定稅率。如迪化、鄯善、鎮西鹽區均照精河鹽池鹽法之例，“每百斤定章抽稅銀六錢”，所征之鹽稅，“稟請立案，永作本地辦公經費”①;巴里坤湖鹽與疏附縣塔什密里克石鹽鹽稅征收無定額，而對于塔什密里克石鹽，則“稟請準每百斤抽租銀二分五厘，充作本地公立漢語學堂經費”②。省城迪化設鹽店，分銷達坂城官鹽于奇臺、昌吉、呼圖壁、阜康、孚遠、綏來等縣。民國初年，基本延續清末引岸之法，迪化區的食鹽生產、銷售統由官辦，鹽稅年年增加。僅烏魯木齊地區，所征收鹽稅從民國元年（1912）的7900兩增加到民國五年的28100余兩③。

清末新疆鹽政制度發生了較大變革，其歷經課歸地丁、自采自食至官督商辦、包商承辦至引岸制度的推行。有清一代，盡管清廷并沒有改變新疆一鹽多制的狀況，將全疆鹽政納入到國家統一體系中來，但在部分地區開啟了鹽政近代化的嘗試，一定程度上促進了新疆鹽業的發展。

三、國家、地方與民眾對鹽政變革的反應與互動

新疆食鹽具有鹽區多、分布廣、鹽質優、儲量大、成本低等特點。既然如此，為什么直至終清之世才將其納入國家統一的鹽政體系呢？時人王樹枬等認為：新疆“斥鹵之利如此大，而鹺政之所以未興者，何哉？蓋自乾隆中葉，新疆畢隸版圖，歷嘉、道以來，多計在兵事而未遑他愿。改省以后，大局粗定，亦未嘗計此，蓋當時協餉充足，固無庸他慮耳。邇來人戶較多，加以新政繁興，協款不繼，榷山澤者，遂因之計及。”① 王氏將其分成三個階段，說明新疆鹽政不興之原因。其實，王氏之觀點，一定程度上亦說明了國家、地方與民眾之間的反應及互動關系。

從國家層面上來說。首先，清中央歷經康、雍、乾三朝80余年才平定了西北之亂。勘定新疆之日亦是康乾盛世之時，乾隆深知西北動亂對于清王朝穩定有重要影響。因此，新疆畢隸版圖，采取了軍政合一的政治制度，即軍政雙軌控制體系，重點在于軍事控制。天山南北設官駐兵，除總理新疆軍政事務的伊犁將軍外，還分別在伊犁、塔爾巴哈臺、烏魯木齊、喀什、葉爾羌、和闐、阿克蘇等地設置辦事大臣、領隊大臣或都統，即王氏所說“歷嘉、道以來，多計在兵事而未遑他愿”。其次，清代新疆是一個社會經濟發展相對滯后的省份，因此，其軍政經費來源除賦稅外，主要是依靠清中央與內地各省的協濟，即協餉。乾隆二十四年勘定新疆，正值康乾盛世之時，國富民強，清政府對各省份有足夠的控制力。因此，自乾隆形成定制的協餉，各省都能夠及時足額地撥解至新疆，滿足軍政經費開支的需求，即“協餉充足，無庸他慮”。再次，新疆雖然地域廣大，但人口稀少。統一之初，全疆共計人口不足25萬人。其中，南疆維吾爾族人口約22萬，北疆地區不足3萬人②，屬于典型的地廣人稀之區。即使照內地官鹽之例征收鹽稅，對于軍政經費開支來說，這僅是杯水車薪，于事無補。而且新疆人口少，食鹽需求量小，所以使得“運鹽無利，疆省立法猶可緩也”。而至清末，“疆民戶四十余萬，口二百余萬，均不可以淡食。而駝羊數千萬，又必待鹽而后生活。按丁計鹽，按鹽計課，歲十余萬。”③ 人口增加與畜牧業發展，是食鹽市場擴大的主要內在因素。最后，維護西北地區的穩定，除強大的經濟與軍事力量外，籠絡民族上層人士，保護他們既得利益，又要防止其勢力進一步擴大，也是清政府重要的措施之一。

就地方政府來說。自新疆統一至建省前，清中央與各省協濟新疆之餉，能夠滿足軍政開支之需，維持正常運轉，所以，新疆各地方官員也倦意推行鹽政。近代以來，中國邊疆爆發了全面危機，中央政府不僅要面臨西方列強的侵略，而且還要應對國內各地區人民起義。國內外戰爭及各種賠款使得清政府財政體系處于崩潰的邊緣。協款不繼，新政繁興，使一向依靠協餉維持軍政運轉的新疆地區之財政頓時陷入了困境。開源節流是新疆地方政府首先采取的措施，因此，鹽政改革被提上日程，地方官員亦由倦意推行轉變為樂于推行，甚至是積極提倡。由于中央對地方控制力減弱，地方督撫也趁機掌握了鹽務實權。各省督撫負責地方鹽務機構的設置及官員的任免。辛亥革命后，中華民國在短期內還未形成穩固的中央政權，鹽務管理各自為政，管理混亂，營私舞弊情況極為嚴重④，新疆地區則更是如此。

就民眾而言，始終處于社會的底層，選擇食鹽趨向于去貴就賤，這也是他們的理性選擇。引岸制度的推行，導致鹽價上漲，因此，他們常常棄官鹽食私鹽，此亦屬于無奈之舉。如阜康、奇臺、吉木薩爾、呼圖壁等無產鹽區，官鹽的銷售點大都設置在城鎮與較大的聚落，而廣大農村、牧區獲取食鹽就較為困難。每年夏季，吐魯番、鄯善等地的維吾爾族商販利用毛驢馱運私鹽，在交通不便的鄉村與牧區，以糧、皮毛換鹽，這是大多數漢族、回族村民與牧民獲取食鹽的主要渠道。一旦緝私較嚴，私鹽販運中斷，人民生活被逼無奈之時，他們要么偷挖就近的黑堿和硝鹽代替食鹽使用，雖味澀且苦，但也只能忍受下肚;或相率淡食或臨時購買少量官鹽，畢竟小民來錢不易。相對于南疆地區而言，終清一代，食鹽制度的變革，對轄區內民眾利益影響不大，課歸地丁與自采自食，直至新中國成立之時，仍是其主要的食鹽制度。

縱觀有清一代，新疆食鹽制度的變革，雖至清末在北疆與吐魯番、鄯善及南疆（無稅額或無定額）幾個主要鹽區實行了引岸制度，但課歸地丁、自采自食、商租包辦等在南疆地區同時存在，即一鹽多制并沒有消除。不可否認，一鹽多制的存在，很大程度上阻礙了新疆鹽業的商業化與市場化進程，不利于新疆與內地食鹽制度的接軌，但同時國家、地方與民眾三者之間的利益在不同程度上得到了實現。終清一世，清政府雖因無新疆鹽稅而減少了財政收入，但總體上保持了新疆社會的穩定，而對于民眾而言，穩定也促進了社會經濟的發展，人們生活得以改觀。

四、結 ?語

清代新疆食鹽制度經歷了聽民自采與課歸地丁至專商到引岸制度的變遷。即便如此，直至新中國成立之時，并沒有實現全疆鹽業制度的統一。食鹽制度在不同區域之間、不同民族之間、城鄉之間存在較大差異，即一鹽多制仍得以存在。不可否認，這種狀況一方面有力地維護了新疆社會秩序的穩定;另一方面由于長期不能納入國家統一的鹽制體系，嚴重制約了新疆鹽業的近代化。實際上，也是在一鹽多制的形式之下，國家、地方與民眾之間形成了互動與依存關系，且三者之間的利益不同程度得以實現，最終也促進了引岸制度的推行，對新疆鹽業的發展起到了重要推動作用。

（責任編輯：王放蘭）

Abstract： As one of Chinas major salt-producing regions， Xinjiang had been excluded from exclusive sales area of salt and implemented multiple salt systems between different areas， nations and cities. We could find the deep reasons by the research of the interaction and dependence between the country， local government and people from the perspective of Xinjiang s multiple system of salt during the Qing Dynasty. Xinjiang is an important frontier region and the regional stability is the primary prerequisite for national and local governments to consider. Although hindering the modernization of the Xinjiangs salt industry， the existence of a multiple system of salt has a certain effect on maintaining long-term social stability in Xinjiang and guaranteeing the interests of the country，local government and people.

Key words： multiple systems of salt; the salt industry of Xinjiang during Qing Dynasty; salt tax levied according to population; exclusive sales area of salt