高速公路收費定價模式分析及建議

□孫如龍 陸正峰 速鳴 王健

收費公路在我國已發展多年，截至2017年底，全國收費公路里程16.37萬公里，占公路總里程的3.4%，全年通行費收入達5130.2億元。近年來，我國收費公路政策不斷完善。2010年交通運輸部提出完善收費、免費2個公路系統，并取消了大量普通公路收費站；2012年全國開始實行高速公路節假日免費通行政策；2018年4月交通運輸部印發了《交通運輸部辦公廳關于擴大高速公路差異化收費試點工作的指導意見》；2019年5月國務院辦公廳印發了《深化收費公路制度改革取消高速公路省界收費站實施方案》。一段時間以來，高速公路的收費定價問題成為公眾、運輸企業、高速公路經營企業以及相關管理部門關注的焦點。

一、高速公路收費定價模式

1.收費定價基本原則

高速公路作為準公共產品，是一種具有不完全競爭性和排他性的社會產品，定價的基本原則應是“合理利潤、合理負擔、調節需求、促進社會福利的提高”。其中，“合理利潤”指高速公路的建設及運營成本能夠得到補償，同時利用BOT等模式引入的資本能夠有必要的利潤；“合理負擔”指使用者負擔合理的費用，也需要考慮高速公路使用的外部性；“調節需求”是指定價有利于高速公路的節約使用，特別是針對路網流量密集地區，起到價格杠桿的調節作用；“促進社會福利的提高”指有利于高速公路持續經營，提升社會共同福利。這四個基本原則相互聯系又相互制約，如流量較小、成本較高的道路，按合理利潤定價，會讓使用者負擔過重；按照邊際成本定價，價格最低，供給量最大，社會福利最大，但難以彌補成本、持續經營；按照固定供給量進行需求調節定價，擁堵路段利潤高、使用者負擔重，不利于社會福利的最大化。

2.常見的幾種定價模式

（1）基于成本的定價模式。該模式從道路生產者的角度出發，收費主要目的是償還建設貸款及其利息、支付養護管理費用，以實現道路建設項目及運營的收支平衡，制定的費率應在滿足財務平衡約束條件下實現社會福利的最大化。對于建設過程中引入的其他資本，費率的制定還應適當考慮一定的收益率。

基于成本的定價模式一般采用平均成本定價模型，對收費費率主要的影響因素包括建設與運營成本、投資收益率、車流量、收費期限等。

（2）基于使用者效益的定價模式。該模式是從道路使用者的角度出發，按照“誰受益、誰負擔”的公平原則，高速公路使用者為使用高速公路支付車輛通行費，換取增加運輸量、降低運輸成本、縮短運行距離、減少交通擁擠和節約運行時間等道路使用效益。從維護公路使用者合法權益的角度，收費費率應不超過用戶獲得的效益。實際中各用戶的效益存在差異，可用社會平均值代替。

這種定價模式主要采用級差效益法，使用“有無對比法”計算道路使用者在通行高速公路和普通公路之間形成的級差效益，并以此作為不同載重或不同車型的收費標準的基礎。級差效益法要求高速公路收費不能超過道路使用者獲得級差效益的一個固定比例。世界銀行建議高速公路收費的費率標準不能超過級差效益的30%～40%，亞洲開發銀行建議這一比例不能超過30%。

（3）基于路網管控的定價模式。該模式從道路管理者的角度出發，收費主要目的是控制道路的交通量，最大限度地提高現有道路的使用效益，一般也稱作收費控制公路。支持控制收費行為的經濟理論是公共經濟學中的邊際成本效益理論。根據這一理論，當某條道路處于飽和狀態時，增加交通量將導致道路擁擠、時間延誤、經濟成本增加。此時需要對過往的車輛征收通行費，所確定的收費標準應當使得邊際車輛包括通行費在內的總付費等于其邊際成本，有利于獲得最大的道路使用效益。而對于交通量未達到飽和的公路，不應當實行以控制交通量為主要目的的收費制度。

這種定價模式主要依據收費彈性制定收費標準，即重點評估收費標準調整對交通流量的影響程度。這種方法必須經過大量的系統評估測算和量化分析才能制定合理的通行費標準，因此操作較為困難。

3.各種模式利弊分析

（1）基于成本的定價模式能夠較好地保障高速公路的投資收益，對于早期籌集高速公路建設資金具有重要推動作用。但該種模式存在以下不足：一是各條高速公路建設時間、建設條件、交通流量差異較大，會導致各條高速的費率差異很大，公眾往往難以接受；二是定價是基于未來高速公路的流量及收入，往往難以準確預測，收費標準一經確定，在缺乏價格調整機制的情況下，實際收益大幅偏離預期的現象廣泛存在；三是該種定價模式下高速公路效益與經營管理水平難以掛鉤，不利于高速公路管理價值的充分挖掘。

（2）基于使用者效益的定價模式是以用戶的社會平均效益為基礎，能夠將時間價值較低的用戶從高速公路中剝離，有利于高速公路經營者提高運營服務水平以獲得更高的級差效益。但該模式忽略了高速公路的公益性，僅承接“高端客戶”，當高速公路收益難以轉移至其他公眾服務領域時，這種方式有失公平。此外，該模式較適用于流量水平一般且較為穩定的道路。對于擁堵道路，這種模式不利于路網通行條件改善，可能會陷入越擁堵、級差效益越低、收費越低、進一步吸引流量的惡性循環；對于流量較小的道路，特別是在欠發達地區，這種模式下難以保障收益，道路持續經營壓力較大。

（3）基于路網管控的定價模式適用于擁堵路段的收費，通過價格杠桿抑制使用需求，從而達到路網的優化管理。但這種定價模式操作最為繁瑣，特別是在需求快速增長的地區，如為保障路網始終維持一定的服務水平，費率需要根據流量實際情況適時甚至實時調整。此外，因提升價格導致的額外收入也應慎重考慮，應在經營企業及公共部門中合理分配，才能保證提高收費的合理性。若路網中各條道路的經營主體不一，因道路管控引起的收入提高或降低也需要進行權衡。

二、我國的高速公路定價現狀及存在的問題

我國處在高速公路大規模建設階段，預計2020年高速公路里程將達到15萬公里。定價中最關鍵的因素仍然是維持高速公路收支平衡以及保持價格穩定，費率中包含了道路日常維護管理費用以及建設成本回收。因此，對比發達國家人均GDP與高速公路通行費率的比值，我國高速公路定價普遍較高。見表1所列。

表1 各國高速公路收費費率與人均GDP的關系

目前，我國高速公路定價中存在的問題主要歸結為以下兩個方面。

1.定價機制尚未健全，缺乏合理的指導思想

國內高速公路定價中往往以成本為基礎，綜合考慮高速公路的社會效益、使用者負擔等各類因素，由省級相關部門在一定價格范圍內進行決策。但決策過程往往帶有一定片面性，一方面，定價中主要以“合理利潤、合理負擔”作為主要原則，“調節需求、社會福利最大化”體現不足；另一方面，定價決策往往僅針對當下某一條道路進行分析，缺乏對區域路網以及整個收費期的統籌考慮。

2.收費政策固化、收費管理觀念落后

（1）收費期限設置不靈活，我國相關法律規定經營性高速公路收費年限最長為25年，自治區、直轄市以及中西部省份高速公路收費年限最長為30年。這種做法忽略了高速公路后期實際運作情況，往往導致社會不公。如北京機場高速公路車流量巨大，機構預測收回成本時間為13.5年，30年的收費期將會導致社會需要多承擔數百億元。反觀西部地區高速公路，使用效率不高，即使收費期限相比東部地區延長5年，經營期內企業仍難以收回成本。

（2）收費方式簡單，缺乏有效的調整機制。基本按照建成時批復的固定收費標準對今后二三十年進行收費，不利于初期對經濟發展的帶動，也不利于后期對高速公路車流量的管理，難以適應高速公路由以建設為主向“建管養運一體化”的轉變。

三、不同定價模式下的流量及收入分析

1.收入與流量的關系

各種定價模式下，收入與流量的大致對應關系如圖1所示。

圖1 不同收費模式下高速公路收入與流量的對應關系

（1）基于成本的定價模式，因成本相對固定一般采用固定費率，收入與流量呈線性關系。

（2）基于使用者效益的定價模式以給用戶實際創造的效益為基礎，道路用戶越多、速度越低、級差效益越低，直至降為零。因此，當流量達到一定程度后，收入將達到上限值，直至流量達到與平行的其他道路效益相同，無級差效益。

（3）基于路網管控的定價模式較為復雜，常見的有路網差異化定價、波峰波谷定價、實時動態費率定價、HOT及其相關組合，等等。當流量超過一定范圍后實施擁堵收費，越擁堵用戶獲得的效用越低，但是收費越高。

2.不同定價模式的對比分析

以滬寧高速江蘇段為例，測算常見的定價模式對高速公路通行費流量及收入的影響。該高速公路全長248.21公里，雙向八車道，設計速度120公里/小時。2018年全年平均斷面流量為9.5萬輛/日，客車與貨車之比為79∶21。各斷面中，東橋碩放樞紐斷面流量最大，達到17.1萬輛/日，一般每日08：00—18：00處于三級服務水平之外。

為獲得不同定價模式的用戶出行情況，針對地區高速公路使用用戶進行出行意愿調查，采用網絡問卷的方式，共計收到有效問卷173份。調查內容包括收入情況、出行頻率、載客數量、出行目的、出行時間、價格調整后的出行選擇等。

（1）現狀固定費率收費情況。滬寧高速改擴建后，基本費率保持在0.45元/公里，近年來滬寧高速收入一直維持在45億～50億元/年。2018年全年通行費收入約為50億元。各車型流量及收入見表2所列。

固定費率收費機制下，滬寧高速流量、收入發展平穩，近年來基本保持流量5%、收入4%左右的年均增長速度，道路的負荷持續加大。特別是小客車，對增長的貢獻率達到85%以上。可以預見，既有條件下未來的道路運營狀況將不容樂觀。

（2）基于使用者效益的定價。假定客1基于使用者效益進行定價收費，其余類型車輛費率保持不變。滬寧高速公路平行國道為G312，按照高速公路節約時間2.5小時、平均時間價值25元/（小時·人）、每輛車2～3人計，僅考慮通行時間節省帶來的級差效益，高速公路產生的效益為125～188元，高于目前固定收費112元。若按照世界銀行推薦的上限值40%取值，收費僅為50～75元，上限接近于固定收費的70%，其收費占比偏高。按目前發展趨勢，預計未來5～10年內現狀收費水平才能達到級差效益的30%～40%。

表2 2018年滬寧高速江蘇段流量及收入

根據調查結果顯示，當客1費率下降30%時，客1出行約增加13%，預計總體收入下降 10%左右。可以看出，這種收費模式會進一步加劇道路擁堵，不適用于擁堵路段。

（3）路網差異化費率定價。為簡便計算，分析中將滬寧高速整體費率提高，路網其他路段的費率保持不變，利用TransCAD軟件的MMA模型進行分析，在通行費提升10%，20%，30%的情況下，滬寧高速的流量下降比例約為4%，7%和9%，總體收入分別提升5%、11%和17%。可以看出，流量的轉移比例小于費率的變化：一是由于現階段蘇南路網整體較為擁堵，改變路徑難以實現通行成本降低；二是因為由于高速短距離出行比例較高，高速路網不具備分流條件。

（4）波峰波谷費率定價。設08：00—18：00作為波峰時段，流量約占全天的2/3，其余時間為波谷。目前，部分擁堵段高峰期僅客車流量就已超過設計能力，因此，分析中客1及貨車均列入調價范圍；大中型客車比例較小，暫定保持費率不變。考慮波峰波谷分別提價、降價30%以及僅波峰提價30%兩種方案。

客車的出行數據來自問卷調查，兩種方案下高峰期流量下降比例分別為12.7%和17.8%。可以看出，價差越大，波峰轉移比例越高。貨車價格需求彈性借鑒近年來其他省份實施差異化收費制度的情況大致估算，波谷期因波峰轉移、其他道路轉移導致貨車流量分別提升約48%和25%。整體而言，無論波峰還是波谷貨車的流量變化幅度均高于客車。見表3所列。

表3 不同收費車型的收入調整情況%

對比兩個方案可以發現，波峰波谷同時調整費率方案，因價格選擇空間大，高峰期流量下降更為明顯，但對收入的改變幅度有限。從流量分布來看，兩種方案均能促進日間流量降低；但在波峰波谷的轉換期，因波峰波谷費率差異導致流量積壓，易形成新的波峰，甚至超過原先的波峰，需要進一步加大波峰期覆蓋的時間范圍。如圖2所示。

圖2 波峰波谷定價機制下流量分布變化示意圖

不難發現，滬寧高速公路流量高峰小時系數較低，并且近年來仍有下降的趨勢，波峰波谷的差異及分界越來越不明顯。因此，在既有費率基礎上對波峰波谷費率進行小范圍調整，這種做法對未來道路運營的改善作用將十分有限。

通過以上分析可知，滬寧高速公路通行中，小客車占據絕對比例，該部分用戶對價格的敏感性不高，因此，無論采用何種收費管控措施，在既有的收費費率基礎上進行小范圍調整，對流量變化影響不大，交通管控的作用有限。

四、高速公路收費模式的發展建議

1.完善高速公路收費定價機制

從目前的收費標準來看，高速公路收費雖然低于或者接近其創造的社會平均價值，但兩者比例整體偏高，高速公路主要服務于中等以上收入人群出行。目前，高速公路仍有大量建設工作，仍需要維持一定的收費標準維持發展，短期收費標準大幅下降空間較小。隨著我國高速公路進入建設與管理并重發展的階段，需要綜合考慮不同收費模式的利弊，合理選擇收費機制。特別是在現階段路網中，擁堵及流量極少路段兩類極端情形，統一的收費模式不利于高速公路發展，需要更加合理設計精細化的收費方案。長期來看，待高速公路建設成本回收后，未來高速公路收費主要用于日常維護管理，收費的總體發展方向將是低收費、長年限。而擁堵路段價格的小幅調整已難以起到管控作用，采取定價模式需要堅持向路網管控方向發展，提升價格使道路維持一定服務水平，以實現路網的綜合效益最大化。

2.整合路網資源，實現網絡最佳效益

隨著高速公路網絡的不斷發展，經營性高速公路引入大量的投資主體后，單條路的經營模式很難充分發揮高速公路網的綜合效益。在經營效益方面，各條道路的收益率差異較大，效益較差的道路基本無人問津，只能由當地政府爭取補助直接投資。在經營成本方面，一條道路日常的經營維護需要建立獨立的管理養護隊伍，而統一管理能夠實現資源優化配置，發揮規模效應。在道路管理方面，路網間的差異化收費或者流量較少路段降費將觸動不同道路的利益主體，往往推行困難，也缺乏法律依據，不利于路網的最大效益發揮。因此，未來需要在高速公路行業中引入“路網經營者”，而不是一個個單條道路的經營公司，以實現從路網層面的統一建設、運營、維護、管理。

3.逐步完善高速公路相關法律法規體系

《公路法》及《收費公路管理條例》等文件對高速公路經營收費起到了一定規范作用，而針對目前出現的個性化問題仍有很大局限性，不能適應現代經濟社會發展需要。例如，目前公路收費的主要目的是為了道路建設與經營，在法律層面收費公路僅包含政府還貸公路及經營性公路，需要對收費控制公路予以關注；新建項目及改擴建項目的收費年限確定，需要進一步從操作層面提升科學合理性；經營過程中收費政策的調整往往以政府指令形式進行，也需要在法律法規層面制定嚴格的收費定價原則、價格調整條件以及價格調整程序，為高速公路經營者及使用者提供法律保障。

4.提升高速公路經營水平，引入競爭機制

高速公路網絡日臻完善，已經具備了與平行道路或者其他交通方式競爭的基礎，未來高速公路的流量或者收益勢必與高速公路經營水平相關，高速公路服務水平也將影響經營企業的競爭力。政府管理部門可與經營企業建立風險共擔的機制，按照行業平均管理水平及實際流量情況，確認經營企業合理的利潤范圍，共擔范圍外的虧損或者收益。鼓勵企業通過先進的技術手段、管理手段提升經營水平，提升服務能力與質量。對于常發性擁堵高速公路收費定價方面，經營企業在履行相關職責的條件下，管理部門可賦予其一定范圍的自主裁量權，保障高速公路在合理的服務水平內；對于因收費調整帶來的額外收入，企業與管理部門之間可進行合理的二次收入分配，企業擁有提升管理水平的動力，政府部門可加大對其他公共設施的投入，實現雙方共贏的局面。

五、結語

高速公路收費中暴露的種種問題，歸根結底是原有的收費制度不能適應新的發展階段，不能適用于所有類型的高速公路。隨著社會經濟及交通行業的不斷發展，應當積極完善法律法規，從制度上體現高速公路準公共產品的“公”與“私”，利用收費政策強化管理部門對道路服務品質的監管，利用價格引導個人出行行為，利用市場競爭體制提升高速公路經營管理水平。