土地征收“成片開發(fā)”終于有標準了！

周蘭萍 張留雨 中倫律師事務(wù)所

2020 年11 月5 日，自然資源部以《通知》形式（自然資規(guī)〔2020〕5 號,以下簡稱“新規(guī)”）印發(fā)《土地征收成片開發(fā)標準（試行）》，厘定了土地征收“成片開發(fā)”標準，完善了新《土地管理法》的配套制度，消除了此前業(yè)界對“成片開發(fā)”標準是否具備科學性、可操作性的疑慮。

一、新規(guī)明確土地征收“成片開發(fā)”標準，既是對留白立法援引的回應(yīng)，又有效推進了土地征收制度的改革步伐

1、根據(jù)新《土地管理法》第四十五條的授權(quán)規(guī)定，新規(guī)明確“成片開發(fā)”標準

2019 年8 月，新《土地管理法》在土地征收制度上作出了重大改革，對土地征收所涉的“公共利益”做出了明確界定、確立了土地征收補償?shù)幕驹瓌t、完善了土地征收的法定程序。但，對于“成片開發(fā)”的標準，做了留白的立法援引，即“符合國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標準”。新規(guī)的出臺，填補了這一空白。

2、新規(guī)明確“成片開發(fā)”標準，有效推進了土地征收制度的改革步伐

在新《土地管理法》修訂過程中，對于“成片開發(fā)建設(shè)”里是否屬于公共利益的一種情形、是否會侵害農(nóng)民土地權(quán)益、能否作為征收事由等一直存在爭議，直至被納入新《土地管理法》。但，如何在新法將“成片開發(fā)”列為征地事由的基礎(chǔ)上，對“成片開發(fā)”標準加以明確，防范“成片開發(fā)”成為泛化理解“公共利益”的遮羞布，成為土地立法和實務(wù)界關(guān)注的焦點。因此，新規(guī)通過對“成片開發(fā)”標準的明確，讓土地征收工作更科學、也更具可操作性，由此有效推進了土地征收制度的改革步伐。

二、新規(guī)厘定的土地征收“成片開發(fā)”標準，實體與程序并重，重點紛呈

1、清晰界定何謂土地征收“成片開發(fā)”

新規(guī)第一條即開宗明義，對“成片開發(fā)”的內(nèi)涵作出界定：“指在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進行的綜合性開發(fā)建設(shè)活動”。

上述“成片開發(fā)”的內(nèi)涵，兼顧了“多規(guī)合一”要求，將新《土地管理法》第四十五條項下的“多規(guī)”，統(tǒng)一表述為“國土空間規(guī)劃”；同時，重點將“成片開發(fā)”限定在了城鎮(zhèn)規(guī)劃的“集中建設(shè)區(qū)”，為后續(xù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市預留了空間。

2、確立土地征收“成片開發(fā)”的原則，劃定了“成片開發(fā)”的禁區(qū)

新規(guī)第二條規(guī)定，確立了土地征收成片開發(fā)應(yīng)當堅持的理念和基本原則，并著重強調(diào)四個“注重”：注重保護耕地，注重維護農(nóng)民合法權(quán)益，注重節(jié)約集約用地，注重生態(tài)環(huán)境保護，對“成片開發(fā)”標準作出定性的提綱要求，也與“土地征收成片開發(fā)方案”審批所涉的程序性和實體性要求相呼應(yīng)。其中，“注重生態(tài)環(huán)境保護”也是在貫徹《民法典》（2021 年1 月1 日施行）提出的“綠色”原則。

同時，新規(guī)第六條規(guī)定，存在“（一）涉及占用永久基本農(nóng)田的”、“（二）市縣區(qū)域內(nèi)存在大量批而未供或者閑置土地的”、“（三）各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的”和“（四）已批準實施的土地征收成片開發(fā)連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實施計劃的”情形之一的，不得批準土地征收成片開發(fā)方案，劃定了“成片開發(fā)”的四個禁區(qū)，但上述四種情形的具體認定標準，仍有賴于后續(xù)部委或地方政府政策進一步細化和完善。鑒于此，無論是政府方在策劃土地成片開發(fā)，還是社會資本方投資參與該類項目，事前進行項目策劃時，均應(yīng)當以上述四個禁區(qū)為紅線，審慎確定。

3、細化了省級政府審批流程，兼顧實體和程序性要求

新規(guī)第三條至第五條規(guī)定，分別從土地征收成片開發(fā)方案的組織編制、意見征求、方案批準等方面，作出實體和程序性要求。其中，在土地征收成片開發(fā)方案內(nèi)容上，定量性地提出成片開發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例“一般不低于40%”的原則性要求，作為衡量成片開發(fā)是否具備公益性的標準之一，并滿足成片開發(fā)的功能配套需求。同時，賦予省級人民政府因地制宜調(diào)整該比例的權(quán)限，并將“成片開發(fā)”的可量化衡量標準（如成片開發(fā)的位置、面積、范圍等）放權(quán)給地方政府。

此外，就成片開發(fā)方案的編制及審批要求方面，提出應(yīng)當征詢?nèi)舜蟆⒄f(xié)、有關(guān)專家和社會公眾的意見，作為編制和審批時的重要依據(jù)，充分尊重了權(quán)力機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)行使監(jiān)管權(quán)和社會公眾的知情監(jiān)督權(quán)，也在一定程度上防范“成片開發(fā)”被濫用和泛化。

4、強化了農(nóng)民權(quán)益保障

新規(guī)第四條規(guī)定，遵從注重維護農(nóng)民合法權(quán)益的原則，提出土地征收成片開發(fā)方案應(yīng)當充分征求成片開發(fā)范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，并經(jīng)三分之二以上成員或村民代表同意方可進行，否則，不得申請土地征收成片開發(fā)。新規(guī)提出的該程序性要求，充分尊重了農(nóng)民的意愿，保障了農(nóng)民的自主決定權(quán)利，也在一定程度上防范出現(xiàn)借“成片開發(fā)”之名行侵害農(nóng)民土地增值權(quán)益之實的不公現(xiàn)象。

三、結(jié)語

目前，新規(guī)僅就土地征收“成片開發(fā)”標準做出了較為原則性的定性規(guī)定，以增強標準的地方適應(yīng)性和可操作性。在此基礎(chǔ)上，地方政府如何根據(jù)各地情況差異，因地制宜組織編制本地的土地征收成片開發(fā)方案、推行成片開發(fā)項目，尚有賴于后續(xù)部委或地方政府立法的細化和支持，以及土地征收成片開發(fā)項目實踐操作的進一步總結(jié)和提煉。

【注】自然資規(guī)〔2020〕5 號文新規(guī)相較于《土地管理法(2019 修正)》就土地征收成片開發(fā)標準方面，有以下方面差異：

（1）清晰界定何謂土地征收“成片開發(fā)”；

（2）兼顧“多規(guī)合一”要求，將新《土地管理法》第四十五條項下的“多規(guī)”，統(tǒng)一表述為“國土空間規(guī)劃”；

（3）確立土地征收“成片開發(fā)”的原則；

（4）分別從土地征收成片開發(fā)方案的組織編制、意見征求、方案批準等方面，作出實體和程序性要求；

（5）保障了權(quán)力機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)行使監(jiān)管權(quán)和社會公眾的知情監(jiān)督權(quán)；

（6）強化了農(nóng)民權(quán)益保障；

（7）劃定了“成片開發(fā)”的禁區(qū)；

（8）土地征收“成片開發(fā)”標準有明確的試行期限（三年）。