加強(qiáng)遼寧省生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金與項(xiàng)目管理工作建議

劉一威

（遼寧省生態(tài)環(huán)境保護(hù)科技中心，遼寧沈陽 110161）

1 引言

打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家發(fā)展全局，順應(yīng)人民群眾對美好生活的期待作出的重大戰(zhàn)略部署［1］。2020 年3 月《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》的發(fā)布實(shí)施，標(biāo)志著我國以生態(tài)文明制度體系建設(shè)為代表的生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段［2］。在當(dāng)前財(cái)政收支矛盾突出的形勢下，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，各級財(cái)政部門堅(jiān)持把生態(tài)環(huán)保投入放在首要位置優(yōu)先保障，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力支撐［3］。2016—2018 年，全國財(cái)政生態(tài)環(huán)保相關(guān)支出規(guī)模累計(jì)安排24 510 億元，年均增長14.8%，增幅高于同期財(cái)政支出增幅6.4%，占財(cái)政支出的比例由3.7%提高到4.2%［4］。

2 遼寧省生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金與項(xiàng)目管理工作進(jìn)展

2.1 生態(tài)環(huán)保財(cái)政投入機(jī)制基本建立

為推進(jìn)各項(xiàng)污染防治行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，中央財(cái)政整合設(shè)立了大氣、水、土壤污染防治資金，農(nóng)村環(huán)境整治資金和海域海島保護(hù)資金，遼寧省也相應(yīng)設(shè)立了遼河流域水污染防治專項(xiàng)資金、大氣污染防治專項(xiàng)資金、省河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償資金、大伙房水源綜合治理資金，加大了對污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)各項(xiàng)任務(wù)實(shí)施的支持力度。2016—2018 年遼寧省各市在污染源治理、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、能力建設(shè)等方面的環(huán)保總投資占GDP 比重1.12%～1.32%。財(cái)政投入是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要資金保障。國際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)環(huán)保投入占GDP 比重1%～1.5%時(shí)，可控制環(huán)境惡化趨勢；該比重達(dá)到2%～3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可有所改善［5］。當(dāng)前，遼寧省經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。在這一轉(zhuǎn)型階段，完善環(huán)保資金投入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保財(cái)政資金的穩(wěn)定投入，是打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要基礎(chǔ)。

2.2 污染防治攻堅(jiān)資金管理制度體系基本建立

遼寧省在大氣污染防治方面，制發(fā)了《遼寧省大氣污染防治項(xiàng)目和資金管理辦法》《遼寧省淘汰燃煤小鍋爐工作考核獎(jiǎng)懲辦法》；在水污染防治方面，制發(fā)了《遼寧省水污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》《遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補(bǔ)償資金管理辦法》《大伙房水源保護(hù)區(qū)綜合治理項(xiàng)目和資金管理辦法》；在土壤污染防治方面，制發(fā)了《遼寧省土壤污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》；在農(nóng)村污染防治方面，制發(fā)了《遼寧省農(nóng)村環(huán)境整治專項(xiàng)資金管理辦法》；在海洋環(huán)境保護(hù)方面，制發(fā)了《遼寧省海島及海域保護(hù)資金管理暫行辦法》。制度體系基本采用了中央與省同類專項(xiàng)資金實(shí)行“一個(gè)辦法”統(tǒng)一管理的方式，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，集中財(cái)力辦大事；突出以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，構(gòu)建“獎(jiǎng)勵(lì)改善、獎(jiǎng)勵(lì)達(dá)標(biāo)、鼓勵(lì)好干快干”的政策導(dǎo)向和獎(jiǎng)懲機(jī)制；堅(jiān)持放管結(jié)合的管理方式，省以上資金主要按任務(wù)量分配，切塊下達(dá)，市縣在省級項(xiàng)目儲備庫內(nèi)擇優(yōu)選取項(xiàng)目。污染防治攻堅(jiān)資金管理制度體系的基本建立，為打好全省污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)發(fā)揮了重要作用。

2.3 環(huán)保投資項(xiàng)目儲備庫制度基本建立

2016 年，環(huán)境保護(hù)部提出出臺環(huán)保領(lǐng)域三年財(cái)政（投資）滾動(dòng)規(guī)劃，建立國家環(huán)保項(xiàng)目儲備庫。從水污染防治項(xiàng)目儲備庫開始，我國陸續(xù)建立儲備庫項(xiàng)目與國家重大規(guī)劃銜接、儲備庫項(xiàng)目分類管理、國家入庫技術(shù)指導(dǎo)、動(dòng)態(tài)更新、資金安排與入庫質(zhì)量掛鉤等機(jī)制；2018 年大氣、土壤、農(nóng)村等專項(xiàng)項(xiàng)目庫陸續(xù)建立；2019 年海域海島保護(hù)項(xiàng)目庫建立。遼寧省按照國家部署，同期開展相關(guān)項(xiàng)目庫建設(shè)。初期水污染防治共88 個(gè)項(xiàng)目納入中央項(xiàng)目儲備庫，總投資85億元。2019 年6 月，為搶抓中央支持東北老工業(yè)基地振興的重大機(jī)遇，遼寧省生態(tài)環(huán)境廳與遼寧省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境治理保護(hù)項(xiàng)目儲備庫建設(shè)與實(shí)施管理工作的通知》（遼環(huán)發(fā)〔2019〕30 號），組織各市包裝儲備項(xiàng)目，多渠道爭取中央資金支持，共392 個(gè)項(xiàng)目列入省級以上項(xiàng)目儲備庫。

2016—2020 年，遼寧省共計(jì)爭取中央專項(xiàng)資金48.3 億元。2018—2020 年，省級環(huán)保專項(xiàng)投入資金10 億元。通過發(fā)揮上述專項(xiàng)資金的引領(lǐng)作用，同期帶動(dòng)地方財(cái)政及社會(huì)資金投入98 億元。其中，大氣污染防治資金重點(diǎn)支持了燃煤污染控制、工業(yè)污染控制、機(jī)動(dòng)車污染治理、能力建設(shè)等項(xiàng)目；水污染防治資金重點(diǎn)支持了遼河流域重點(diǎn)區(qū)域污水管網(wǎng)建設(shè)、污水處理廠新建、擴(kuò)建及提標(biāo)改造；土壤污染防治資金主要支持了土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染修復(fù)項(xiàng)目；農(nóng)村環(huán)境整治資金主要支持了農(nóng)村環(huán)境綜合整治和農(nóng)村生活污水收集處理項(xiàng)目；海域海島保護(hù)資金主要支持了海洋環(huán)境保護(hù)和入海污染物治理相關(guān)項(xiàng)目。建立項(xiàng)目儲備庫制度，做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備，推動(dòng)生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施，是支持打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的最直接抓手。

3 2020 年生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理的新要求

根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保資金管理 推動(dòng)建立項(xiàng)目儲備制度的通知》（財(cái)資環(huán)〔2020〕7 號）和《關(guān)于印發(fā)〈中央生態(tài)環(huán)境資金項(xiàng)目儲備庫入庫指南（2020年）〉的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕163 號）文件要求，2020 年生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金分配方式實(shí)現(xiàn)了因素法向項(xiàng)目法的重大轉(zhuǎn)變，具體如下：

一是要求嚴(yán)格落實(shí)中央項(xiàng)目儲備制度，按照“資金隨著項(xiàng)目走”的原則，未列入中央項(xiàng)目儲備庫的項(xiàng)目，原則上不得安排資金支持。

二是項(xiàng)目儲備情況和項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況將作為中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境資金分配的重要依據(jù)。

三是收到財(cái)政部下達(dá)各省的中央生態(tài)環(huán)境資金預(yù)算安排指標(biāo)，省級生態(tài)環(huán)境部門會(huì)同財(cái)政部門需要在15 日內(nèi)從中央項(xiàng)目儲備庫中擇優(yōu)選擇項(xiàng)目，報(bào)生態(tài)環(huán)境部審核。

四是中央項(xiàng)目儲備庫不再按照項(xiàng)目成熟度ABC三類進(jìn)行管理，入庫項(xiàng)目必須具備項(xiàng)目開工的基本條件。

五是項(xiàng)目儲備常態(tài)化、制度化，中央項(xiàng)目儲備庫申報(bào)窗口全年開放，可隨時(shí)申請入庫。

六是強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管和績效評價(jià)，獲得中央財(cái)政支持的項(xiàng)目將在項(xiàng)目管理系統(tǒng)中統(tǒng)一管理，并按要求在項(xiàng)目管理系統(tǒng)中填報(bào)預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目進(jìn)度、績效管理、監(jiān)督檢查情況，壓實(shí)主體單位責(zé)任。

4 遼寧省生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金與項(xiàng)目管理工作中存在的短板

4.1 儲備數(shù)量不足

按照“資金隨著項(xiàng)目走”的原則，中央項(xiàng)目儲備庫中項(xiàng)目不足，將無法得到中央資金支持。受國家資金支持方向調(diào)整、已入庫項(xiàng)目實(shí)施周期等因素影響，遼寧省納入儲備庫項(xiàng)目還無法與中央資金額度相匹配，急需補(bǔ)充儲備一批項(xiàng)目。

4.2 儲備質(zhì)量不足

在目前的項(xiàng)目管理實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，遼寧省儲備項(xiàng)目存在項(xiàng)目謀劃與污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)重點(diǎn)任務(wù)匹配度不足、實(shí)施方案論證不充分、項(xiàng)目實(shí)施對環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)銜接不夠等問題。

5 遼寧省生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金與項(xiàng)目管理工作建議

為搶抓機(jī)遇加快補(bǔ)齊遼寧環(huán)境建設(shè)短板，積極爭取資金，在國家發(fā)布《中央生態(tài)環(huán)境資金項(xiàng)目儲備庫入庫指南（2020 年）》之前，遼寧省生態(tài)環(huán)境廳已提前部署全省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)開展項(xiàng)目儲備工作。一是印發(fā)了《遼寧省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)加強(qiáng)資金與項(xiàng)目管理支持打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)工作方案》，針對拓寬資金籌措渠道、加強(qiáng)儲備庫建設(shè)、建立激勵(lì)約束機(jī)制等工作目標(biāo)均部署了重點(diǎn)工作任務(wù)；二是會(huì)同省發(fā)改委、省財(cái)政廳共同舉辦了全省生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目儲備庫建設(shè)與管理視頻培訓(xùn)班，對相關(guān)工作進(jìn)行了再動(dòng)員、再部署。下一步將通過項(xiàng)目監(jiān)督檢查、績效評價(jià)、項(xiàng)目季報(bào)制度、加強(qiáng)自身能力建設(shè)等措施進(jìn)一步提高項(xiàng)目管理水平。

在此基礎(chǔ)上，針對工作中存在的短板，提出如下工作建議：

一是建議制定遼寧省專項(xiàng)資金管理工作規(guī)程。2019 年至今，中央財(cái)政專項(xiàng)資金管理政策變化較大，關(guān)于項(xiàng)目儲備、資金分配、項(xiàng)目安排、實(shí)施管理、監(jiān)督檢查、績效評價(jià)等環(huán)節(jié)的內(nèi)部分工，生態(tài)環(huán)境部門與財(cái)政部門的會(huì)商機(jī)制，與住建、水利等資金使用部門在資金項(xiàng)目管理工作中的責(zé)任分工，需要通過相關(guān)制度予以明確。充分發(fā)揮各部門合力，共同做好項(xiàng)目儲備和資金項(xiàng)目管理工作。

二是建議開展項(xiàng)目儲備試點(diǎn)工作。結(jié)合遼寧省污染防治攻堅(jiān)任務(wù)實(shí)際，建議各專項(xiàng)選取1～2 個(gè)試點(diǎn)區(qū)域，強(qiáng)化省級生態(tài)環(huán)境部門的作用，組建省級項(xiàng)目技術(shù)支撐團(tuán)隊(duì)，自上而下幫助地方編制項(xiàng)目儲備三年實(shí)施方案，科學(xué)規(guī)劃、精準(zhǔn)儲備項(xiàng)目。地方結(jié)合省級團(tuán)隊(duì)提供的咨詢意見，自下而上儲備項(xiàng)目，形成試點(diǎn)地區(qū)項(xiàng)目儲備庫，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)“建成一批、退出一批、補(bǔ)充一批”的良性循環(huán)。同時(shí)對試點(diǎn)地區(qū)儲備項(xiàng)目優(yōu)先推薦納入中央項(xiàng)目儲備庫，在資金分配和項(xiàng)目安排中給予重點(diǎn)支持。

三是建議加強(qiáng)項(xiàng)目儲備前期工作經(jīng)費(fèi)保障。加強(qiáng)項(xiàng)目儲備，特別是重大項(xiàng)目的儲備工作，必須安排一定的資金予以支持和保障。目前，遼寧省生態(tài)環(huán)境廳在省本級部門預(yù)算中，通過“環(huán)保投資項(xiàng)目管理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”項(xiàng)目每年安排資金用于保障項(xiàng)目入庫評審、前期可行性研究等工作。建議各市生態(tài)環(huán)境部門加強(qiáng)與同級財(cái)政部門溝通，設(shè)立相關(guān)資金項(xiàng)目，用于項(xiàng)目前期工作經(jīng)費(fèi)支出和項(xiàng)目庫建設(shè)，資金滾動(dòng)使用。

四是建議加強(qiáng)項(xiàng)目管理人員隊(duì)伍建設(shè)。隨著中央及省級專項(xiàng)資金支持力度的不斷加大，生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目逐年增加，配合審計(jì)、監(jiān)督檢查、績效管理、進(jìn)展調(diào)度等相關(guān)管理工作要求不斷提高，建議加強(qiáng)項(xiàng)目管理人員隊(duì)伍建設(shè)，對相關(guān)工作予以保障。一是通過培訓(xùn)不斷提高管理人員業(yè)務(wù)水平；二是建議在各級事業(yè)單位組建一支項(xiàng)目管理技術(shù)支撐團(tuán)隊(duì)，配合機(jī)關(guān)相關(guān)處室做好項(xiàng)目管理工作。