地攤經(jīng)濟興起背景下的街道垃圾污染防控機制研究

梁健德

（廣西大學公共管理學院，廣西南寧 530000）

1 引言

2020 年受國內(nèi)外新冠肺炎疫情的影響，在經(jīng)濟發(fā)展速度放緩以及疫情防控即將常態(tài)化的背景下，為了解決人民的就業(yè)問題，帶動經(jīng)濟的發(fā)展，在全國“兩會”上，人大代表楊寶玲建議，在進一步規(guī)范城市管理的同時，釋放“地攤經(jīng)濟”的最大活力［1］。黨的十八大以來，我國高度重視生態(tài)文明建設(shè)并將其寫入國家憲法中。2018 年國家發(fā)展和改革委員會提出要在2020 年年底前全面建立生活垃圾處理收費制度，2019 年提出建設(shè)“無廢城市”。

關(guān)于城市生活垃圾污染防治問題，我國學者從不同的角度進行了研究。黃顯中、付健認為城市生活垃圾的減量化應(yīng)該包括源頭、中間和末端這3 個環(huán)節(jié)的減量，而在循環(huán)經(jīng)濟視角下我國多數(shù)城市的生活垃圾治理總體呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡狀態(tài)［2］。趙國華等認為，應(yīng)該從垃圾污染產(chǎn)生的源頭起，增強人民的清潔生產(chǎn)理念、垃圾分類責任意識［3］，同時，李大勇等提出要實施垃圾處理收費制度，從而發(fā)揮源頭減量的作用［4］，實現(xiàn)從垃圾產(chǎn)生源頭控制的目的。

就生活垃圾源頭分類研究分類政策方面，宣琳琳、馬丹陽認為無論是國家還是地方性法規(guī)，針對城市生活垃圾的分類收集政策都是原則性的，而缺少具體可操作性，導(dǎo)致這些法規(guī)形同虛設(shè)［5］。孟彩英認為政府應(yīng)該在制定政策時明確城市生活垃圾主體的責任與義務(wù)，并制定相應(yīng)的獎懲標準［6］。此外，居民的垃圾分類投放行為和意識也對垃圾的源頭控制產(chǎn)生一定的影響［7］。高成全提出要提高居民的垃圾分類素質(zhì)，并將相關(guān)素質(zhì)教育貫穿教育的全過程［8］。曲英認為應(yīng)該從個人感知到的利己的環(huán)境價值、利他的環(huán)境價值、環(huán)境態(tài)度、主觀規(guī)范、公共宣傳教育以及個人感知到的行為障礙、行為動力等方面，去加以引導(dǎo)激勵居民的垃圾分類行為［9］，才能更好地達到源頭減量、控制的效果。

從整體的城市生活垃圾管理體制研究而言，郭偉偉認為，主要存在政企社不分的問題，政府作為城市生活垃圾的主要管理者變成了唯一責任管理者，居民生活垃圾的清潔、收集、轉(zhuǎn)運和處理都依靠政府［10］。而從政府內(nèi)部管理來看，徐丹認為城市生活垃圾的管理存在部門職責不清，導(dǎo)致在整個垃圾收運處理過程中存在權(quán)責歸屬模糊的問題［11］。李珍剛、胡佳認為，應(yīng)理順管理體制中各部門的權(quán)責問題，同時要構(gòu)建多元化主體參與機制［12］。

綜上可知，為從城市生活垃圾源頭對垃圾進行有效的防治、減量，學者們分別提出了從源頭進行分類處理、實行收費制度、理清管理部門權(quán)責、構(gòu)建多主體參與體系、提高居民環(huán)境素質(zhì)與意識等建議。街道垃圾污染治理作為我國城市環(huán)境治理的重要組成部分，在地攤經(jīng)濟興起的背景下，面對經(jīng)濟與環(huán)境發(fā)展相沖突的問題，尚缺乏現(xiàn)代化有效防控街道污染的機制，為此，對城市街道垃圾污染防控機制進行研究顯得尤為必要。

2 地攤經(jīng)濟興起背景下街道污染防控存在的問題

相比于擁有固定店面及商場店鋪的個體經(jīng)營，地攤經(jīng)濟具有時間靈活、短暫（大多是傍晚出攤，深夜撤市），流動性強（地點的不固定性），種類繁多等特點，這些特點同時給街道環(huán)境帶來各式各樣的問題，給城市環(huán)境管理者也帶來很大的挑戰(zhàn)。就污染防控來說，地攤經(jīng)濟主要存在以下幾個問題。

2.1 擺攤地點缺乏有效規(guī)劃

2020 年全國“兩會”后，在國家的許可下，眾多的地攤經(jīng)營者蜂擁上街開始擺地攤，造成街道環(huán)境存在很大的被污染隱患，主要表現(xiàn)在地攤經(jīng)營缺少合理的規(guī)劃。首先，在擺攤地點規(guī)劃方面，目前并沒有出臺明確的規(guī)章制度規(guī)范地攤經(jīng)營的地點和時間，導(dǎo)致地攤經(jīng)營在時間和地點上顯得雜亂無章。其次，在準入門檻方面，缺乏有效的監(jiān)管措施和規(guī)定。劃區(qū)經(jīng)營是有效管理的主要手段之一，通過準入門檻的劃定，可以按類劃分經(jīng)營范圍，例如餐飲區(qū)、生活用品銷售區(qū)等，對于其產(chǎn)生的垃圾也可以更好地分類管理。目前在這方面的規(guī)劃明顯不足，不僅缺少制度類的規(guī)范，也缺少相應(yīng)的人力、物力進行監(jiān)管，導(dǎo)致地攤經(jīng)營存在很大的街道垃圾污染隱患。

2.2 污染防控責任難以明確

地攤興起的時間和地點具有較大的隨意性，主要是隨人而起，隨市而興，換句話說，就是哪里具有潛在生意就去哪里。一般來說，在人員生產(chǎn)生活密集的小區(qū)、工廠、商場、學校以及大型繁華街道等附近往往是最好的擺攤地點。而由于經(jīng)營者出攤時間往往是從傍晚到深夜，這可能是街道環(huán)保人員以及商場、小區(qū)工作人員等下班的時間，所以地攤造成的垃圾沒有人能及時打掃，可能會隨風飄走，或者堆放到第二天變酸臭。地攤產(chǎn)生的垃圾污染責任主體涉及消費的群體和地攤經(jīng)營者，但是負責清潔的責任主體是政府的哪些部門負責尚不明確，街道的環(huán)保人員、附近的商場和小區(qū)工作人員、擺攤的攤主或者是亂丟垃圾的消費者都有責任，但很難具體歸類屬于誰的責任。

2.3 流動的環(huán)保設(shè)施與環(huán)保人員未能滿足需求

在街道上相隔不遠的地方就會配有垃圾回收桶，可便于收集路上行人產(chǎn)生的垃圾。但是，到了晚上地攤興起的時候，人們會聚集在某一路段，并且在該地制造大量的垃圾，包括固體廢棄物、液體廢棄物等生活垃圾。這時候的垃圾產(chǎn)生量大，且時間集中，單靠街道放置的固定的垃圾回收桶是無法滿足需求的。如果沒有便捷且足夠的垃圾回收設(shè)備，且環(huán)保人員未能及時清運的話，就會導(dǎo)致垃圾亂丟或者堆積如山的現(xiàn)象發(fā)生。由于地攤經(jīng)濟興起的突發(fā)性、隨意性以及無法預(yù)測性，限于人、財、物力資源的有限性，相關(guān)部門不可能提前準備好足夠的設(shè)備，再加上環(huán)保人員未能隨時清潔，進而導(dǎo)致污染沒能在源頭得到很好的控制。

2.4 監(jiān)管不足導(dǎo)致污染未能得到有效遏制

有效的監(jiān)管體系可以減少污染的產(chǎn)生，要實現(xiàn)對地攤經(jīng)濟的全程監(jiān)督，目前還是缺乏專門的人力和設(shè)備來進行監(jiān)管。首先，從人力方面來說，監(jiān)管主體是誰，監(jiān)管的對象是誰，通過什么樣的方式去監(jiān)管，這些都沒有相關(guān)規(guī)定。其次，從監(jiān)控設(shè)備方面來說，盡管城市街道監(jiān)控體系已逐漸完善，但是有些地區(qū)尚未做到有效的人臉識別，即使做到了也不可能因為某些人亂丟一袋垃圾而全城搜索并懲罰其違規(guī)行為，這樣的執(zhí)法成本顯然過于高昂。

2.5 污染成本小不足以引起人們的注意

相比于流動地攤，固定店面的環(huán)境保護工作做得好的原因是其具有穩(wěn)定性。相關(guān)環(huán)保部門可以對其進行有效的監(jiān)督，其可以通過聘請保潔員或者自行處理的方式對垃圾進行有效處理。如違反相關(guān)環(huán)保規(guī)定，相關(guān)部門可以對其進行一定的處罰，較高的處罰成本令其不敢違規(guī)。但是對于流動地攤來說，由于其具有較高的流動性，一旦缺乏相關(guān)主體對其進行環(huán)保監(jiān)管，則無法對相關(guān)污染制造者進行追蹤并處罰。或者在缺乏相關(guān)規(guī)定制約下，哪怕發(fā)現(xiàn)其違規(guī)行為，也只能對其進行簡單的口頭警告，其并沒有產(chǎn)生實質(zhì)上的損失，污染成本較小，不利于污染的防控。

3 治理現(xiàn)代化背景下構(gòu)建街道生活垃圾污染防控機制的對策建議

實現(xiàn)城市街道環(huán)境污染的有效防控，必須構(gòu)建現(xiàn)代化的環(huán)境治理體系，協(xié)同多元主體共同參與，完善相應(yīng)的治理依據(jù)、監(jiān)管體系以及責任體系，將個人征信與環(huán)境信用相掛鉤。

3.1 明確擺攤地點與時間，建立市場準入機制

為了更好地規(guī)范地攤經(jīng)營，方便對地攤經(jīng)營者的管理，相關(guān)部門應(yīng)該出臺相應(yīng)的地攤經(jīng)營規(guī)范和構(gòu)建有效的市場準入機制。首先，明確地攤經(jīng)營的地點及時間，具體規(guī)范哪條街道的哪個地方在哪個時間段可以進行地攤經(jīng)營活動。其次，在地攤準入機制構(gòu)建方面，要明確劃分經(jīng)營地點，明確哪種商品可以經(jīng)營，哪種商品不可以，入場經(jīng)營要具備什么條件，加強對地攤經(jīng)營者個人環(huán)境誠信行為的考核。

3.2 明確污染防控責任體系

為使街道環(huán)境污染得到有效的防控，要將污染防控的責任具體落實到相關(guān)部門和人員，實現(xiàn)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府執(zhí)行、企業(yè)和社會群眾協(xié)同，構(gòu)建多主體協(xié)同防控責任體系。首先，根據(jù)地攤經(jīng)濟興起的地點明確相關(guān)防控責任人。地方的黨委部門要出臺相應(yīng)的指導(dǎo)意見，相關(guān)環(huán)保部門要做好巡查監(jiān)管工作，街道辦要負責做好具體監(jiān)管工作，防止地攤經(jīng)營者制造大量的污染，并對后期的環(huán)境衛(wèi)生工作進行監(jiān)督。其次，對潛在污染制造者進行責任劃分。地攤經(jīng)營者主要負責收集清理攤前環(huán)境衛(wèi)生，并將垃圾放到指定位置。再次，街道環(huán)衛(wèi)工人進行衛(wèi)生兜底。環(huán)衛(wèi)工人負責將收集的垃圾進行轉(zhuǎn)運和處理，同時進行最后的衛(wèi)生清潔工作。

3.3 完善污染防控規(guī)章制度

為了有效防控街道垃圾污染，地方政府可以出臺專門的規(guī)章制度，主要包括：第一，規(guī)范地攤經(jīng)營的時間和地點以及明確不同擺攤地點的準入機制，防止在公園、名勝古跡以及居住小區(qū)附近等地方出現(xiàn)可能帶來嚴重污染的地攤經(jīng)濟。第二，以規(guī)章制度的形式明確污染防控責任體系的劃分，明確防控的責任主體及其義務(wù)。第三，制定相應(yīng)的污染防控懲罰機制，對于亂扔垃圾或者不按要求清理衛(wèi)生的經(jīng)營攤主進行一定的懲罰，如進行罰款和限期不得出攤等。街道辦可以在依據(jù)政府出臺的相關(guān)防控規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，制定更為具體的防控細則。

3.4 構(gòu)建有效的污染防控監(jiān)管體系

構(gòu)建有效的污染防控監(jiān)管體系是降低污染發(fā)生的有效措施，同時是對相關(guān)責任人進行追責的依據(jù)。第一，從監(jiān)管主體來說，需要協(xié)調(diào)黨委、政府、企業(yè)、公眾和社會組織四大主體來共同合作，從而形成高效的網(wǎng)絡(luò)覆蓋式監(jiān)管體系。第二，從監(jiān)管方式看，需要人力監(jiān)管和設(shè)備監(jiān)管相結(jié)合。通過街道辦、環(huán)衛(wèi)工人、志愿者或者專人監(jiān)督等形式，對地攤經(jīng)營過程進行監(jiān)督，同時，結(jié)合攝像頭等設(shè)備進行監(jiān)督。第三，從監(jiān)督過程來看，要強化監(jiān)督的全過程，從準入開始監(jiān)督，明確哪些可進，哪些不可進；加強過程監(jiān)督，防止在營業(yè)過程中產(chǎn)生大量的垃圾污染；重視結(jié)果監(jiān)督，考核商戶是否已完成清理任務(wù)。第四，從監(jiān)管內(nèi)容看，主要包括哪些主體產(chǎn)生垃圾，產(chǎn)生什么垃圾，責任主體是誰，是否進行了處理。

3.5 增加流動環(huán)保設(shè)施和人力

地攤具有高度流動性，因而一些夜市可能會在一夜之間在某條街道產(chǎn)生大量的垃圾，因此，需要大量的垃圾收集容器以及人工進行清理，才能維持街道的清潔。為有效應(yīng)對垃圾污染問題，地方街道辦等相關(guān)的環(huán)衛(wèi)管理部門應(yīng)該制定好應(yīng)急處理措施，增加具有流動性的垃圾桶，在夜市開始經(jīng)營前布置好，并安排好相應(yīng)的清潔人員，加強夜市的衛(wèi)生清潔，在夜市結(jié)束后及時將產(chǎn)生的垃圾進行轉(zhuǎn)運清理。

3.6 打造污染防控信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，將污染防控納入個人信用體系

為有效防控污染，可以將個人環(huán)保行為納入個人信用體系中。首先，要建立信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，在系統(tǒng)上對擺攤攤主進行實名登記，并將相關(guān)的個人環(huán)保行為進行網(wǎng)絡(luò)記錄。其次，在擺攤的街道設(shè)置臨時監(jiān)管值班點，加強準入和退出商戶的信息記錄，對擺攤攤主的環(huán)境保護行為進行監(jiān)管。再次，將個人信用值與個人的環(huán)保行為相掛鉤。當個人惡意制造污染或者屢次違反相關(guān)環(huán)保防控規(guī)定并屢教不改時，可以通過扣減個人信用分的方式進行制約。

3.7 通過有效的獎懲機制提高環(huán)境污染防控的效力

有效的激勵機制可以激發(fā)群眾之間的相互監(jiān)督行為，對于主動監(jiān)督并向相關(guān)管理部門反映污染情況的個人，根據(jù)其舉報的次數(shù)和事件的影響程度，可通過物質(zhì)或金錢的方式對其進行相應(yīng)的獎勵。對于積極配合污染防控行為的攤主，可根據(jù)其表現(xiàn)獎勵其具有優(yōu)先選擇攤點的權(quán)力；而對于違反污染防控規(guī)定的個人，可根據(jù)其污染的次數(shù)和帶來的不良后果，對其進行相應(yīng)的懲罰，包括責令更改、限期不得出攤、處罰環(huán)境保護金、扣減個人環(huán)境信用分等。

4 結(jié)語

開放地攤經(jīng)濟，有助于實現(xiàn)刺激消費、增加就業(yè)的目的，但是為防止具有高度流動性的地攤帶來環(huán)境污染問題，避免出現(xiàn)“一禁就死，一放就亂”的現(xiàn)象，需要提前做好有效的污染防控工作。提高地方環(huán)境治理能力現(xiàn)代化水平，地方政府要出臺具體的污染防控規(guī)章制度，構(gòu)建有效的污染防控監(jiān)管體系、責任體系。同時要打造多主體協(xié)同參與的污染防控體系，通過有效的激勵激發(fā)公眾的參與熱情，利用懲罰制度制約人們的違規(guī)行為。