遼寧省河流斷面水質污染橫向補償機制探索與實踐

王春雷 李璇 李國玉

（1. 遼寧省財政廳，遼寧沈陽 110000；2. 遼寧省生態環境保護科技中心，遼寧沈陽 110161；3. 遼寧省生態環境廳，遼寧沈陽 110161）

1 引言

河流斷面水質污染橫向補償是一種流域上下游政府之間的環境責任協議制度［1］，早在2008 年，遼寧省財政廳、原遼寧省環境保護廳根據“誰污染、誰付費（賠償）”原則，研究建立了河流斷面水質污染補償機制，以省政府的名義，出臺了《遼寧省跨行政區域河流出市斷面水質目標考核暫行辦法》。2011 年，首次在《遼寧省遼河流域水污染防治條例》中納入了河流斷面水質超標補償機制的要求。經過長時間的實踐和探索，遼寧省近年來先后出臺《遼寧省河流斷面水質污染補償辦法》《遼寧省河流斷面水質污染補償資金管理辦法》等新的制度，優化考核制度，理順和明晰橫向補償關系，落實各市政府主體責任，并建立獎勵機制，全面構建起省域內河流斷面水質污染補償的長效機制。2019 年新修訂的《遼寧省水污染防治條例》提出，省人民政府應當通過資源有償使用、財政轉移支付、對口協作、產業轉移等方式，建立健全對重要河流敏感河段等具有重要水生態功能區域的多元化、市場化生態保護補償機制，實行河流斷面水質超標補償制度。新制度實施以來，遼寧省90%以上地級市補償資金數額呈現明顯下降趨勢。到2020 年6 月，全省全面消除劣Ⅴ類水質斷面，同時，2020 年上半年污染補償金額較2019 年下降50%，體現了制度的積極作用。

2 遼寧省河流斷面水質污染橫向補償機制的探索與實踐

2.1 強化上一級政府平臺作用，化解跨區域治理難題

河流污染治理是涉及上下游、左右岸的系統性問題，但市縣級層面污染治理主體責任意識不強；在實施污染補償的過程中，上游和下游的協商、簽訂協議往往需要很長的過程，還存在協議期限短、履行不及時等諸多問題［2-3］。經過探索和實踐，在制定新措施時，以環境質量底線為出發點，更加注重上級政府的作用，協同聯動，做好頂層制度設計，在上級政府層面搭建平臺、建立機制，而上級政府及其職能部門應既是“組織者”又是“裁判員”，從而有效地推動橫向補償機制的實施。遼寧省在省、市兩級建立了相應的河流斷面水質污染橫向補償機制。

2.2 理順和明確補償責任，政策杠桿作用顯現

跨市斷面超標的，由上游補償下游；入海斷面或者重要支流河口斷面超標的，由相關市予以省補償；特別是在國家層面跨省污染補償制度建立以前，由遼寧省政府對涉及入省斷面超標的城市進行補償。由此，全省河流超標水質補償責任在制度上有了明確保障，強化了市級政府的主體責任，為順利推進補償機制打下了堅實的基礎。

市與市之間的補償資金不再由省級財政代扣代繳，超標的上游城市將直接對下游城市進行補償；涉及對省補償的，各市自主向省級上報補償資金認繳報告。在各市兌現補償資金報批過程中，河流污染問題引起了市縣黨委及政府主要領導的高度重視，專題研究，各部門協同聯動，主動作為，推動河流水質改善，充分體現了這一機制杠桿的作用。同時，在省級補償辦法的引領下，各市出臺了各自的河流斷面水質污染補償辦法，進一步加強了縣區在控制河流污染方面的責任。

2.3 建立健全約束機制，超標排污有效遏制

科學確定補償標準，構建省級統一確定處罰金額、遞增加罰的剛性約束機制。其中，干流斷面水質超標的處罰金額100 萬元，支流等其他斷面水質超標處罰金額為50 萬元，水質遞增超標一個類別，相應增加一倍處罰金額；同時，對水質為劣Ⅴ類的河流從嚴處罰，按當月各超標因子超標倍數乘以扣繳基數累計計算，扣繳基數為10 萬元。超標排污者將受到相應懲罰，加倍兌付污染補償資金。

2017 年執行新政策以來，遼寧省相關市在規定時限內兌付超標補償金6.6 億元，包括上下游市級間補償2.3 億元、市級對省級補償4.3 億元，對上游排污行為進行了充分限制，有效助推全省河流水質不斷改善。

2.4 創新出臺差額政策，“不讓老實人吃虧”

有關市政府收到了補償通知書后，須主動向受到污染影響的城市等補償對象提供補償；對于沒有按時自愿支付補償金的地區，補償金額將提高10%，并由省市兩級財政結算強制執行，確保補償資金得到落實。通過建立區分對待主動補償和非主動補償的工作機制，推動各市積極落實主體責任，主動履行河流污染治理責任［4］。

10%差額政策的特點是差別化對待主動作為與不主動作為。截至目前，全省還未發生不主動、不按時兌付補償資金的情況。

2.5 建立激勵機制，鼓勵實干快干

相關市兌付對省的補償資金，納入省級財政預算管理，除用于跨省界河流水質斷面補償外，其余資金都用于獎勵河流水質全部達到標準的地區以及水質改善較為明顯的地區，并將資金分配與河流斷面的水質監測結果、“水十條”考核結果等關聯，以河流水質提升為導向，建立“獎勵改善、獎勵達標、鼓勵實干快干”的創新鼓勵機制。同時，獎勵、補償資金均切塊下達到各市，可用于治理項目運行和建設，具體項目及補助金額等可由各市根據地區實際情況確定，進一步強化了市縣統籌能力，提升資金投向的精準度。

3 結語

盡管遼寧省新的河流斷面水質污染補償制度取得了積極成效，但與國家的要求和先進省份還有一定差距，還有很多地方需要進一步完善。建議通過加強調研，剖析各市在實際工作中遇到的問題和困難，研究國家“十四五”規劃部署，在有效遏制上游向下游超標排污的基礎上，進一步研究建立下游地區對上游地區因提供良好水體的生態補償機制，實現單向補償升級為雙向補償，通過建立正向激勵機制，進一步激發上游地區保護生態環境的積極性，為建設美麗遼寧作出積極貢獻。