以“激活主體”推進學校治理現代化

湛衛清

摘? ?要? 推進學校治理體系和治理能力現代化，既是教育對落實推進國家治理體系和治理能力現代化的及時回應，也是完成《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》最后一年規定任務的重要舉措。推進學校治理體系和治理能力現代化，激活主體是關鍵。包括以“分治”保障學校辦學的自主性，以“法治”保障學校運行的規范性，以“專治”激發教育家治校的創造性，以“共治”激發多元參與的積極性，以“自治”發揮學生自主管理的能動性。

關鍵詞? 激活主體? 學校治理? ?治理能力? ?現代化

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對推進國家治理體系和治理能力現代化作出重大部署。這一重大決定，必將深刻影響國家和社會治理的各個領域，教育也不例外。推進學校治理體系和治理能力的現代化，既是教育對落實《決定》的及時回應，也是完成《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）年》（以下簡稱《綱要》）最后一年規定任務的重要舉措。

推進學校治理體系和治理能力現代化，尊重主體地位，發揮主體自主性、創造性、積極性、能動性，激活主體是關鍵。這里的主體，既包括校長、教師、學生、家長等類主體，也包括學校、第三方評價機構、社會服務機構等主體。激活主體，必須落實“五治”。

一、以“分治”保障學校辦學的自主性

建設現代學校制度是推進學校治理體系和治理能力現代化的核心。《綱要》明確提出建設現代學校制度，要推進政校分開、管辦分離，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的治理架構，構建政府、學校、社會之間的新型關系。本文的“分治”，指形成分而治之或分層治理的格局，主要指政府對學校的放權或賦權，包括人權、財權、事權，其中又以“人”權最為緊迫、最為關鍵，也是最大的瓶頸。“人”權主要包括兩個方面。

1.干部任用權

干部是各類治理的首要因素，干部的任用質量直接關涉治理的效能。而干部任用的不自主問題，已成為當下制約不少公立學校發展的瓶頸問題，如果長期得不到解決，勢必影響學校治理能力和治理水平的提升。以某公立學校為例，該學校的行政級別為正處級，中層為科級。由于歷史原因，中層干部年齡老化現象嚴重，平均年齡超過五十五周歲。組織編制部門對學校科級、處級干部有嚴格的職數和任職年限限定（副科到正科、正科到副處必須至少分別滿三年），一些優秀的骨干教師、中層副職和正職，短期內沒有上升的空間。據估算，該校要完成干部隊伍年齡優化并形成梯隊，需要上十年的時間，干部工作的積極性受到極大影響。對人員組成以專業技術職稱為主體的事業單位，如何既遵循黨政領導干部任用的基本規則，又創新符合事業單位實際的用人機制，需要加快探索步伐。建議探索中層管理崗位任職要求與專業技術職稱相結合的辦法。如，中學副校長任職，在中層正職管理崗位任職不滿三年，且具有中學高級教師職稱或中級職稱任職滿三年以上者，可以作為選拔對象。中層副職到正職的晉升，也可類推。同時，學校要有自主設立內設機構的權力，隨著教育現代化的不斷推進，信息技術中心、課程研發中心、教師發展與培訓中心等新的職能需要新的內設機構配套履職，編制機構核定的傳統職能部門已經不能適應教育改革的需求，該適時調整了。沒有干部隊伍的活力，就沒有教育事業發展的活力。

2.教師聘用權

人社部門作為政府的職能部門，從區域事業發展的全局出發，對公立事業單位的人事編制限定和管理是必要的。當前，縣管校聘的改革舉措給了學校較大的用人自主權，包括下放給學校專招（人社部門核定擬招聘數，由用人單位根據需求直接到高校招聘、考核）的權力，體現了教師招聘制度的不小進步。但人社部門在公招（人社部門組織統一筆試，再按一定比例組織面試）中管得過細、權力下放不充分的問題，尚待進一步改進。突出的問題是，應試能力較強的與教學能力較強的畢業生往往錯位，部分通過公招走上講臺的畢業生往往很難勝任學科教學工作，與專招情況形成較大反差。因此，建議將教師招聘權全部下放給教育行政部門統籌管理，教育行政部門直接賦權給學校，學校負責具體的招聘、考核，并建立嚴格、規范的考評、監督、追責制度，維護學校用人的公平、公正。當然，這就需要政府相關部門能克服路徑依賴的慣性，樹立大局意識，突破利益、權力的藩籬，以切實履行服務職能為己任，保障學校的用人自主權。

如果說，賦權教師聘用權是為了將真正優秀的人才選拔到教師隊伍中來，以調動學校用人的積極性的話，那么還必須加強頂層設計，跟進下放事業單位人事工資制度改革的權力，以調動教師教書育人的積極性。從政策的頂層設計上，要轉變教師身份，變“學校人”為“社會人”，借鑒日本教師全員定期流動的經驗，促進學校均衡發展。在收入分配上，實行“工資總額包干”，放權學校“評聘分開、高職低聘、低職高聘;因事設崗、崗薪結合、一崗一薪”，特別要改革當前部分地區存在的“大鍋飯”績效管理辦法，真正建立優質優酬、多勞多得的激勵機制。

二、以“法治”保障學校運行的規范性

要以法治而不是人治來保障學校運行的規范性。人治在一定范圍和一定時期，確有維護大多數人的利益、呈現出人性化和從眾性的一面，但歷史和邏輯地看，人治依然會存在相當的危險和風險，因為，即使再高明的領導者，很難始終如一地保持決策的公平公正、理性科學和價值中立。要落實依法辦學，除嚴格執行國家相關法律法規外，章程是學校治理走向法治的法理依據。當前，章程的制定執行有些流于形式，要解決這一問題，至少要從以下三個方面著力。

1.凝聚對章程法理地位的共識

章程是一所學校的“憲法”，是學校依法辦學、自主管理最直接的依據。其主要內容包括學校文化、管理體制、教育教學規程、干部人事管理、學生管理、安全管理、財務管理、學校與家庭和社會的關系、學校與教育行政部門和政府的關系等。它集中反映了學校內外的價值共識、制度積淀、辦學特色和師生的基本遵循。“章程應承載學校校長、教師作為辦學者對學校宗旨、定位、發展路徑、辦學特色的共同認識，反映學校的辦學歷史和文化傳承。”[1]要形成師生對章程的認同，章程的制訂必須體現程序正義和民主參與;執行要體現公開透明和公平公正;內容的修訂、完善，應體現現代治理理念和信息化、國際化趨勢;文本表述要體現以人為本，切不可處處充斥著強制、命令的口吻。“一些學校在章程制定的過程中，處處體現出一種‘長官意志，比如在關于教師和學生管理的條款中，常常要求教職工和學生‘不準……‘不得……，從這些表述中，很難體現出作為學校主人的教師和學生應該享有的權利，也體現不出學校教育、教學過程中的人本意蘊和民主意識。”[2]

當學校形成有事找章程、行事依章程、評判靠章程的治理氛圍時，章程才形成了各方的價值共識，才能成為有公信力的治理依據。

2.形成以章程為核心的制度體系

制度體系是治理體系的基礎。“大”制度（章程）要“小”制度支撐，因為章程如同“樹干”，更多的是宏觀表達、綱領性陳述。只有生發眾多“枝葉”，才能枝繁葉茂、生機勃勃。章程要落地生根，必須形成制度體系，方能彰顯生機與活力。這些制度體系，包括更為具體的績效獎勵方案、經費使用制度、校務公開制度、教育教學制度、學生會管理制度等。如，某省級示范高中將“尊重主體、崇尚民主”的辦學理念納入章程“學校文化”這一章節，并出臺了一系列配套制度，包括《校務公開程序》《校務公開責任追究制度》《教師申訴暫行條例》《提案征集及回復制度》《學生會（團委）干部直選辦法》《學生會（團委）干部自主管理服務制度》等。該校章程有完備的制度體系支撐，具有很強的可操作性，為學校治理提供了充分的法理依據，在實施中發揮了很好的治理工具的作用。

“學校章程的制定和完善，指導和推進學校一般規章制度的發展。”[2]一般制度的執行和完善，也能促進章程的實施和完善。可見，章程與一般規章制度是相互影響、相互補充的關系，二者不可相互替代。

3.將章程納入政府教育督導評估體系

政府教育督導評估機構因具有“督政”與“督學”的雙重職能，在一定程度上既可以督查教育行政部門與學校、政府之間的權力及責任邊界是否清晰合理，如是否存在教育行政部門對學校管得過多、過死、過細的問題，是否執行負面清單管理;又可以評估學校內部是否在依章辦學，內部治理結構是否完善，校務委員會、家長委員會、教職工代表大會等制度是否有效落實。在教育教學管理、課程改革、保障師生權益等方面是否體現制度創新。在一定意義上，政府教育督導是學校章程實施的外部支持力量，章程只有“具備外部支持和內部共識的條件，才能在實踐中更有效地發揮作用”[1]。

三、以“專治”激發教育家治校的創造性

“專治”是指以學校專業化為引領，以教育家辦學、專業型機構為特征的自主治理。“只有當學校能夠專業化治理時，學校的活力才能被充分激發出來。”[3]具體而言，包括如下兩方面內容。

1.堅持教育家辦學

堅持選拔具有一定教育情懷、教育思想、較高專業水平和較強管理能力、群眾認可的行家里手擔任校長，包括學校的管理團隊也應由一線教學骨干組成。注重教師的專業化發展，引導教師從任務型、經驗性走向專家型和教育家型。無論是校長，還是教師隊伍，要成為教育家型的專業尖兵，必須具有現代教育理念，較強的課程領導力、教育科研能力和現代信息技術素養，能熟練運用大數據、信息技術等現代治理工具。教育的專業性、復雜性和創造性要求學校必須推行教育家辦學，外行辦教育，不熟悉教育內在的規律，很難激發學校的辦學活力;經驗型教師從教，缺乏高遠的教育視野和對學科本質的把握，按部就班，激發不了學生成長的動力。只有當教育家型的校長，引領一群勤于反思、樂于研究、師德高尚的教育家型教師，形成生機勃發的學習共同體時，學校才能呈現出良好的學術生態和教育生態。

堅持教育家辦學，與加快推行校長職級制和學校去行政化改革是緊密相連的。校長職級制改革是根據校長的辦學水平和學校的進步程度，給予校長相應的職級和待遇。由于學校與政府的“行政級別”橋梁被抽離，政府官員與學校管理者之間的雙向流動沒有依據和路徑，反過來有利于校長潛心辦學，矢志成為教育家型校長。

2.重構專業化制度

有了教育家型的校長和教師團體，必須要有與之匹配的制度（含機構）。美國著名經濟學家、制度學派的早期代表人物康芒斯認為，制度的“靜態概念就是‘團體，動態概念就是‘運行中的機構”[4]。與專業性團隊對應的制度和機構，必須體現較強的專業特征，具有較強的專業保障。在制度方面，要重構專業技術成果獎勵制度、課程開發制度、發展性評價制度等;在機構設置方面，建立健全學術委員會、課程研發中心、教師發展與培訓中心、教育質量指導中心等專業性、學術型機構。學術型機構可以有效避免學校可能出現的技術性的官僚作風。學術委員會就是學校重要的學術型機構，它往往比行政會議作出的判斷更專業、更具有說服力，還可降低行政決策成本，緩沖干群矛盾。

四、以“共治”激發多元參與的積極性

多元參與，對學校內部而言，可以最大限度地調動多方面參與學校管理的積極性、主動性和創造性，從而保證學校決策的民主性和科學性;對外部而言，可以調動社會各類型組織的積極性，讓治理責任社會化，轉移學校承擔不了或承擔不好的責任，減輕學校治理的壓力和存在的“不專業”問題。從“一元”到“多元”，必須堅持的核心理念是“共治”，主要包含三個方面的參與。

1.教師及社會人士的參與

多元參與是讓學校更多的利益相關者參與學校的管理，除教師、學生的參與，還包括專家學者、家長、社會人士等。如某校章程制訂后，除教師代表外，學校還請來了校級、年級、班級三級家委會代表、法律顧問、教育行政部門負責人、科研專家等廣泛參與論證，修改達一百多處之多，最終形成了較為完善、具有廣泛共識的學校章程。在學校日常管理中，某校創新干部值周制度，實行“值周校長責任制”，每周由一名教師擔任值周校長，行使校長職責，包括以一把手的身份參加上級部門的會議，而校長只在關鍵時候提醒，不插手具體事務。某校成立了學校教育董事會，董事15人由學校舉辦方（教體局）、社區、社會賢達及企業家、教育專家、家長、教師、管理干部和校長共八個方面的代表參與組成，學校發展規劃、重大決定常常問計教育董事會，形成了良好的“共治”局面。

2.學生的參與

在學校教育現場，參與的主體除了校長、教師和家長，還有學生。食堂飯菜的價格、品種、衛生等情況，學生最有發言權。要提升食堂的服務水平，聽取學生的意見與建議，是最直接的辦法;什么款式、顏色的校服，符合學生的身份、喜好和審美，學生有自己的主見;校園人工湖、主干道、建筑物的命名，學生中有“高手”;對教師課堂教學的評教，學生掌握著最直接、最全面的“第一手材料”。這種參與型的學生治理方式，體現了對學生的尊重、信任，對利益相關者的關切。受到尊重和信任的他們，會在參與型的文化場域中，表達訴求，提出見解，貢獻智慧，這對培養學生主人翁意識、參與公眾事務的能力和社會責任感具有深遠的意義。

3.第三方的參與

學校后勤服務社會化是社會參與學校管理的主要形式。不少義務段寄宿制學校食堂工作人員、生活管理人員和校園安保人員的管理，一度成為學校的難題。如何加強對這類人員的管理，解決好其工資、績效、醫療、保險等問題，包括處理各種勞資糾紛，常常令學校感到棘手甚至力不從心。如果學校大包大攬，一定存在精力不濟且承擔不了也承擔不好管理責任。因此，實施后勤服務社會化，通過公開招投標，購買第三方服務，是很好的減負辦法。學校將這部分理應由政府承擔的責任社會化，以集中精力抓好教育教學工作。

五、以“自治”發揮學生自主管理的能動性

讓學生“自治”是教育由“他律”走向“自律”的重要體現，也是學生治理現代化的重要表征。其主要內容包括兩個方面。

1.培育自治主體

以民主選舉的辦法產生和培養學生干部，是培育自治主體、發揮“頭雁”效應的有效舉措。“民主”既是社會主義核心價值觀的重要內容，培養學生的民主素養，也是立德樹人的基本要求。教育的民主是通過民主的教育來實現的，它本身也是對學生“真善美”的教育。

前面提到的某省級示范高中《學生會（團委）干部直選辦法》第十一條、十二條規定：“候選人可在第一教學樓黑板、第一教學樓展板兩處以海報形式進行自我宣傳活動……候選人應積極準備個人競選演講，選舉日學校將通過電視向全校學生播出競選實況。”選舉日當天，全校停課，全校學生參與到競選、投票活動中來。實踐證明，新當選的學生會干部認可度高、工作充滿活力、自治主體作用發揮充分，其“領導才能”、民主素養也得到很好的培養。

2.形成自治文化

人們常說，最有效的教育是自我教育，最有效的管理是自主管理。壓制、強制、懷疑，不僅達不到教育的效果，甚至走向教育的反面。如果說，培育自治主體是實現自主管理的前提，那么形成自治文化則是實現自主管理的目的。所謂自治文化，就是不依賴外在的監督，靠行為主體的普遍自律，達成某種期待的秩序效果，并成為一種行為習慣。上述自治主體是自治文化形成的“頭雁”力量。某高中推行“誠信超市”，一段時期后盤點發現，沒有營業員值守的超市，售貨金額不僅沒有減少，反而略有增加（經了解，部分學生沒要找零）。某初中誠信考場里，既沒有教師監考，也沒有遠程監控，全憑學生的自覺和誠信。從考試現場和考后閱卷情況看，沒有出現違紀情況，也沒有發現答案雷同卷。學生感言：“被監督變成被信任，這感覺很好！”自治主體的示范效應，對學生的充分信任，是發揮學生自主管理能動性的重要因素。

有效的治理涉及三個基本問題，即誰治理、如何治理、依靠什么治理。“這三個問題實際上也就是國家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機制和治理工具。相應地，政府官員的素質、政府治理的制度和政府治理的技術，便成為影響國家治理現代化的三個基本變量。”[5]這三個基本變量也直接影響學校治理能力現代化，其中，治理主體是首要和最為關鍵的變量。從這個意義上講，影響學校治理的三個基本變量，是互為滲透、不可分割的統一體。激活了治理主體，才能形成有效的治理機制和治理工具。

參考文獻

[1] 王大泉.學校章程助力中小學建設現代學校制度[N].中國教育報，2015-12-10（006）.

[2] 朱小蔓主編.基礎教育階段現代學校制度的理論與實驗研究[M].北京：教育科學出版社，2008.

[3] 程紅兵.教育治理現代化進程中學校治理體系變革研究——以深圳明德實驗學校為例[J].全球教育展望，2017（11）.

[4] 康芒斯.制度經濟學（上）[M].趙睿，譯.北京：華夏出版社，2013.

[5] 俞可平.中國的治理改革（1978-2018）[J].武漢大學學報：哲學社會科學版，2018（05）.

【責任編輯? 關燕云】