我國電子廢物非法拆解問題分析及環境管理政策建議

王兆龍,張冰潔,李淑媛

(1.生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心,北京 100029；2.中國科學院過程工程研究所,北京 100190)

黨的十九屆四中全會通過的 《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》對 “堅持和完善生態文明制度體系,促進人與自然和諧共生”作出系統部署,充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對加強生態文明建設的高度重視,為進一步推進生態環境治理體系和治理能力現代化提供了基本遵循。生態環境治理體系是國家治理體系的重要組成部分。2020年3月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了 《關于構建現代環境治理體系的指導意見》,對構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系提出明確要求。電子廢物非法拆解問題由來已久,尤其是非法拆解引起的生態環境污染問題一直是國內外關注的焦點。

加強電子廢棄物拆解過程中環境管理是我國生態文明建設和生態環境保護的重要方面,是打贏污染防治攻堅戰和進一步推進生態環境治理體系和治理能力現代化的重要內容。深入研究電子廢物非法拆解問題的背景情況,探究非法拆解形成的原因,對于引導廢棄產品進入正規處理企業進行處理、降低電子廢物環境污染風險具有重要意義。本研究擬在深入分析電子廢物非法拆解問題背景及成因的基礎上,針對加強我國電子廢物拆解環境管理提出相關政策建議。

1 電子廢物非法拆解問題基本情況

1.1 “規范”拆解和 “非法”拆解的界定

按照現行規定,對于電子廢物回收處理環境管理,我國存在兩套并行的管理制度：一是對目錄內產品實行資格許可制度。根據 《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》(以下簡稱 《條例》)規定,我國對列入 《廢棄電器電子產品處理目錄》(以下簡稱 《目錄》)的電子廢物實行拆解處理資格許可制度。從事 《目錄》產品拆解的企業,必須取得由設區的市級生態環境部門頒發的資格證書。除經省級人民政府批準設立的電子廢物集中處理場以外,禁止未取得廢棄電器電子產品處理資格的單位和個人處理電子廢物。首批列入 《目錄》的產品,包括廢棄電視機、電冰箱、洗衣機、空調和微型計算機(以下簡稱 “四機一腦”)。2015年2月,《目錄》增補了打印機、復印機等9類產品。二是對目錄外產品實行名錄管理。依據 《固體廢物污染防治法》,原國家環境保護總局出臺了 《電子廢物環境污染防治管理辦法》(以下簡稱 《辦法》),要求有關縣級以上環保部門(現生態環境部門)應當及時將符合條件的處理單位(包括個體工商戶,下同)列入電子廢物拆解利用處置單位名錄或臨時名錄。禁止任何個人和未列入名錄的單位從事拆解、利用、處置電子廢物的活動。從以上情況看,未按照上述制度規定開展電子廢物回收處理活動的單位或個人,均可界定為非法拆解。

1.2 非法拆解集散地背景情況

20世紀90年代,在特定的歷史條件下,我國廣東貴嶼、浙江臺州等東部沿海地區初步集聚了電子廢物非法入境拆解產業。20世紀以來,隨著電子產品普及后報廢高峰的到來,一些傳統的再生資源產業集聚區,如河北黃驊、山東臨沂、河南許昌等經濟欠發達、人口稠密地區,也相繼形成了電子廢物非法拆解集散地。從事非法拆解的經營者多以家庭為單位,開展電子廢物手工作坊式拆解,回收塑料、金屬等有價資源。近年來,隨著中央生態環保督察的全覆蓋,以及電子廢物、廢輪胎、廢塑料、廢舊衣服、廢家電拆解等再生利用行業清理整頓的深入開展,各地依法取締了一大批缺少生產經營手續,不符合環保要求的電子廢物拆解作坊,有效控制了電子廢物非法拆解引發的環境污染。但不可否認,由于存在經濟利益,在一些傳統的電子廢物非法拆解集散地,個體拆解作坊 “化整為零”,躲避環境監察執法,私拆濫解電子廢物的情形依然可能存在。

1.3 非法拆解的主要情形

非法拆解并非僅集中在非法拆解集散地或處理作坊,從家電廢棄到最終收集進入規范拆解企業的任一流通環節,均可能存在非法拆解情形。一是 “收荒者”就地拆解。城市 “收荒者”數量群體大、趨利性強,是我國社會源電子廢物回收的主要力量。在廢棄家電最終進入規范企業處理前,“收荒者”通常對廢棄家電進行初步拆解,拆除冰箱、空調壓縮機的連接銅管等高值金屬,隨意丟棄冰箱保溫層材料等低值材料,嚴重損害電子廢物規范處理的環保成效。據了解,在具備簡易拆解場所的前提下,只要單臺利潤能夠增加10元以上,“收荒者”便傾向于自行拆解廢棄家電。二是中間商間歇性拆解。中間商具有固定貨場,輻射半徑在100公里左右,是規范拆解企業的主要供貨商。當上游供貨者利潤訴求過高,或轉交規范拆解企業無利可圖時,容易誘使中間商在自有貨場開展非法拆解。拆解方式類似于 “收荒者”的就地拆解,通常以家庭為單位,沒有環境治理或勞動保護設施。三是專業作坊非法拆解。此類作坊主要存在于電子廢物傳統集散地,大多兼營廢塑料、廢金屬等電子廢物拆解產物回收業務,熟悉家電產品結構和資源價值屬性,能夠結合市場行情分析規范拆解企業進貨價格。非法作坊幾乎不存在稅收、環保治理成本,能夠與規范拆解企業形成競爭關系,在當地再生資源市場具有一定影響力,甚至也是規范拆解企業的合作供貨商。

2 廢棄電器電子產品非法拆解問題產生原因分析

2.1 規范拆解企業競爭力不強

雖然我國設立了廢棄電器電子產品處理基金,為企業規范拆解處理電視機、電冰箱、洗衣機、空調和微型計算機提供費用補貼,但與非法拆解相比,規范拆解企業除需承擔20%左右的稅負外,還需持續加大環保合規投入,并支付企業雇傭人員的社會保障費用。而電子廢物非法拆解作坊除正常運行所需的設備、勞務成本外,基本不存在稅收和環保投入負擔。此外,由于廢棄電器電子產品處理基金的拖欠發放,絕大部分規范處理企業面臨較大的財務成本壓力,與電子廢物非法拆解開展競爭的實力不強。

2.2 基金補貼涵蓋產品范圍有限

與發達國家寬泛的電子廢物管理目錄不同,我國廢棄電器電子產品處理基金的補貼范圍僅涵蓋廢棄家電“四機一腦”產品,大量補貼范圍外電子廢物的回收處理未能得到有效的環境經濟政策支持。聯合國大學數據顯示,2015年我國 “四機一腦”規范處理總量僅占全社會廣義電子廢物產生總量的28%,仍有相當一部分電子廢物實際上經由非規范部門處理,或混入城鎮生活垃圾填埋。此外,雖然 《條例》實施的初衷是針對重點產品開展優先管控,并通過基金補貼扶持政策促進規范處理企業做大做強,但由于存在大量目錄外產品處理需求,受經濟利益驅使,電子廢物非規范拆解行業難以根除,形成與規范處理企業并存的局面,一旦政策環境發生重大變化,極易引發非法拆解死灰復燃。

2.3 基層環境監察執法難度較大

電子廢物非法拆解從業門檻極低,不需要專門的場地和處理設施,從業人員僅需借助少量工具即可完成有價資源拆解分離。從實際情況看,由于從業人員主要采取家庭作坊式生產,且分散隱蔽在農村或城鄉接合部地區,因而開展日常環境監察執法存在較大難度。電子廢物拆解產物收集環節參與者多為個體從業人員,社會流動性較大,管理部門對他們缺乏有效管理的抓手,難以構建電器產品廢棄、流通和處理全過程監督管理鏈條。此外,電子廢物非法拆解的違法成本較低,且從業人員普遍社會層次不高,容易引發社會困難群體就業穩定問題,除采取刑事強制措施外,難以對違法責任主體實施威懾性懲戒。

3 政策建議

3.1 加強宏觀政策支持,提高規范企業競爭力

一是強化生產者責任延伸的制度內涵。從發達國家實踐經驗看,電子廢物規范處理企業普遍缺乏自我造血能力,電子廢物環境無害化回收處理離不開持續的外部資金、政策支持。建議結合 《固體廢物污染環境防治法》修訂和生產者責任延伸制度推行工作,除依法繳納廢棄電器電子產品處理基金外,推動生產者進一步落實廢棄產品的回收處理責任,建立責任考核機制,引導生產者積極主動支持規范回收企業發展。二是加大財稅政策支持力度。《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》設置條件較為苛刻,現有的規范拆解處理企業普遍難以享受增值稅即征即退優惠政策。建議有條件放寬政策適用門檻,細化實施范圍標準,降低規范處理企業稅負成本,提高企業綜合競爭力。

3.2 完善基金配套政策,促進廢電器規范回收

一是優化基金補貼模式。由于基金按照規范拆解處理廢電器數量計算補貼金額,一些主要零部件完整,但無法以整機形式上線拆解的廢電器不能申領拆解處理基金補貼。建議從實際情況出發,充分考慮廢電器在流通環節中易損壞的情況,按照產品重量或數量折算系數,對不能以整機形式上線拆解的正常廢電器予以適當補貼,最大限度引導廢電器進入規范企業處理,降低私拆濫解環境風險。二是加強規范回收體系建設。從目前情況看,國內廢電器規范回收體系和管理機制建設較為滯后,廢電器回收主要依靠城市非規范個體商販開展,普遍存在中間流通環節私自拆解的情形。建議按照部門職責分工,加快廢電器規范回收體系建設,加強政策解讀和宣傳貫徹,鼓勵機關事業單位、國有企業將廢電器交由規范回收企業,促進行業健康發展。

3.3 強化屬地監管職責,完善環境監察執法

一是修訂目錄外產品環境管理政策。現有政策主要集中在目錄內廢棄家電產品,對于目錄外產品缺乏有效環境管理抓手。建議結合 《固體廢物污染環境防治法》修訂工作,統籌研究修訂2008年出臺的 《電子廢物環境污染防治管理辦法》,完善基層部門屬地監管職責,加強目錄外電子廢物環境污染風險管控。二是進一步強化基層部門屬地監管職責。建議結合目前已深入開展的重點區域強化督察工作,在京津冀、長三角和汾渭平原等傳統拆解集散地區域,安排網格員進行電子廢物非法拆解專項排查,督促地方政府落實屬地監管責任,對電子廢物非法拆解形成有效震懾。三是建立常態化舉報處理機制。建議結合環境保護12369舉報熱線服務,建立電子廢物非法拆解舉報獎勵機制,完善基層部門聯合執法,持續強化電子廢物非法拆解打擊力度。

4 研究小結

強化電子廢棄物拆解過程中環境管理是加快我國生態環境治理體系和治理能力現代化的重要內容之一。深入研究電子廢物非法拆解問題的背景情況,探究非法拆解形成的原因,對于引導廢棄產品進入正規處理企業進行處理、降低電子廢物環境污染風險具有重要意義。研究發現,電子廢物非法拆解問題由來已久,其存在于從家電廢棄到收集進入規范處理企業的任一流通環節中,主要情形包括 “收荒者”的就地拆解、中間商間歇性拆解、專業作坊非法拆解等。研究提出,規范拆解企業競爭力不強、基金補貼涵蓋產品范圍有限、基層環境監察執法難度較大是電子廢物非法拆解問題產生的主要原因。因此,為促進電子廢物進入規范企業處理,一是需要加強宏觀政策支持,提高規范企業競爭力；二是要完善基金配套政策,促進廢電器規范回收；三是要落實屬地監管職責,強化環境監察執法。