我國污染防治績效評估與管理研究綜述

李海棠,周馮琦,張文博,吳蒙

(上海社會科學院生態與可持續發展研究所,上海 200020)

近年來,我國環境形勢不容樂觀,從健康威脅、環境容量、社會訴求等方面對加快環境保護制度和實踐優化,特別是對以環境質量為核心的環境責任界定、履行和考核提出了緊迫要求?，F行以GDP為核心的政績考核體系難以適應可持續發展的基本要求,以 “末端治理”為主的污染物總量減排模式難以適應公眾對環境質量改善的訴求,傳統的以政府為主體的污染防治機制也難以適應新階段生態文明建設的要求。以污染防治績效管理為抓手,不僅能夠準確衡量各級政府在污染防治和環境保護中的成績,有效激勵政府主動、積極作為,還能將污染防治績效的評價、管理、修正等各個環節制度化、明細化,為完善生態文明建設長效機制提供支撐。以績效評價和管理為切入點,完善污染防治績效管理體系,能夠充分發揮企業和民眾作為污染防治主體的作用,改變目前以政府為單一主體推動的污染防治模式。

政府環境管理體系主要借鑒企業環境管理體系[1],融入了計劃、實施、評估和改進的開放循環式管理體系,并逐漸開始在環境績效評估和管理領域進行具體運用。污染防治作為環境績效管理不可或缺的重要內容,其績效評估和管理體系也應該得到研究并具體運用實施。從實現過程看,污染防治績效管理通過運用一系列環境政策工具,激勵和約束政府、企業和公眾等各方主體的行為,從而實現減少污染物排放,提高環境質量的目標。其中,績效評估的主要功能體現在對績效管理體系的引導和控制方面,而績效管理主要是運用績效評估指標和結果,通過計劃、實施、評估和改進等步驟進行更為系統的管理。本文對我國目前出臺和施行的污染防治績效評估和管理制度以及相關文獻進行梳理和分析,找出環境評價指標體系中污染防治的相關指標,總結現階段我國污染防治績效管理中存在的問題和亟待補足的短板,為構建和完善我國污染防治績效評估和管理體系明確重點和方向。

1 關于我國污染防治績效評估體系的研究

污染防治績效評估是在具體的污染防治措施和政策實施后,對所取得的實際效果進行監測和評價的過程,其中包括評價指標的選擇和確定,數據的采集和分析以及根據污染防治績效戰略目標進行評價,判斷最后所取得的實際效果與計劃取得目標值之間的關系和差距[2]?？冃гu估指標體系是根據政府或其相關部門的價值導向和戰略目標而設定的,它和一定的獎懲、激勵、輔導等措施配合使用,促使相關部門或人員不斷提高服務水平,在整個政府績效管理中發揮著關鍵作用。污染防治績效指標體系的選擇,可從績效評估指標體系研究方法和不同環境要素(水、大氣、土壤、固體廢棄物)績效評估指標方面進行分類研究。

1.1 污染防治績效評估指標體系研究方法

關于政府績效指標體系的研究方法已有了長足發展,涌現出平衡計分卡、關鍵績效指標法和績效棱柱模型等常見方法。彭國甫等(2004)提出平衡計分卡(BSC,Balanced Score Card),該方法注重因果關系鏈,追求組織發展的平衡性和可持續性,但其只考慮了顧客層面,而未能兼顧其他利益相關者對績效評估的作用和價值[3]。顧英偉(2007)提出關鍵績效指標(KPI)法,用于政府機構來評價和判斷具體戰略決策的實施效果[4]。英國的安迪·尼利提出績效棱柱模型(Performance Prism),其特點是秉承和貫徹利益相關者的具體理念價值[5]。倪星和余琴(2009)結合三種模式各自的優點,構建出績效指標設計的綜合框架[6]。

1.2 污染防治績效評估具體指標體系的研究

1.2.1 水污染防治績效評估指標

王麗、王燕云(2013)運用層次分析法對區域水環境績效進行評價[7]。孫晗、唐洋(2014)[8]以PSR為基礎,提出水污染防治績效評價指標體系,并將其運用到水污染防治績效管理中。毛雪慧、黃凌等(2015)[9]采用層次分析法及綜合指數法構建了河流健康評價指標體系并賦予指標權重[10]。通過以上分析,可得知目前水污染防治評價指標體系存在以下問題：效果評價重視程度不足、大多側重于資金評價、指標體系不完備、與水環境評價指標結合程度有限等。

1.2.2 大氣污染防治績效評估指標

2012年,原環境保護部頒布了環境空氣質量指數(AQI),但這些指標較為單一,并不能進行綜合、多角度的大氣環境治理績效評價。2014年,國務院發布《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)》,雖為較全面地對大氣污染治理績效評價的有益探索,但未說明選擇這些考核要素的理論依據,同時也缺少考核要素之間的相互關聯分析。李春瑜(2016)對2011—2013年的大氣環境治理績效進行了實證分析,運用主成分分析法構建了大氣環境治理績效評價指標體系[11]。以上指標在大氣污染防治績效評估體系中均為有益嘗試,但在完善大氣環境績效評估方法、擴大大氣環境治理重點區域范圍、實現大氣環境綜合系統治理等方面仍需進一步分析和研究。

1.2.3 土壤污染防治績效評估指標

王佳(2013)[12]從場地土壤、周圍環境、污染因子等方面提出10個指標進行分析。邱孟龍等(2015)[13]基于PSR框架提出東莞市耕地土壤評價指標體系。王夏暉等(2016)[14]通過DPSIR模型,根據地市和縣級行政區的不同,分別提出土壤污染防治評價的指標體系。

1.2.4 固體廢棄物績效評估指標

龍姮(2016)在我國及北京市固體廢物環境績效評價現狀的基礎上,通過參考與固體廢物評價相關法律法規、標準等,將環境績效審計評價指標體系分為三層,提出20多項評價指標[15]。

1.3 污染防治管理績效評估的研究

污染防治管理績效評估是對污染防治管理措施、政策、制度和機構等進行績效評估,主要包括對環境法規政策、污染防治管理機構、污染防治規劃以及污染防治投資項目的評估。

1.3.1 污染防治法規政策的評估

我國環境法的立法評估已取得一定進展,尤其是對環境、水、大氣、固體廢物、環境噪聲污染防治等相關法律進行了全面梳理和評估,并形成了一系列論證報告[16]。劉琦(2017)提出應從環境執法效能、制度落實情況、社會經濟、生態影響等方面進行評估[17]。此外,中國政法大學王燦發教授組織專家分別在2016年和2017年對2014年重新修訂、2015年生效的 《環境保護法》的實施進行評估,并且得出公民對環境知情權的關注度較低、對環境立法的參與度不高、參與建設項目環評的有效度低、環境與公民身體健康的關聯性急需開展研究等結論。

1.3.2 污染防治管理機構和工作效率的評估

污染防治管理機構根據環境要素的不同,其基本設置也是多種多樣。以下選取比較有代表性的管理機構進行工作效率評估方面的文獻梳理,主要包括大氣污染防治區域協作機制、與區域協作相關的城市群污染防治機制、區域生態環境保護督察機構以及河長制等。

(1)大氣污染防治區域協作機制及工作效率評估

大氣污染區域協作機制是指不同行政轄區協商共治區域內的大氣污染。該機制的實施對于解決跨區域大氣污染防治起到了一定的積極作用。無論是美國加州的“南海岸區域空氣質量管理局”還是歐盟的 “區域空氣質量管理委員會”以及我國在不同區域分別成立的大氣污染防治協作小組,其大氣污染治理效果都有顯著改善[18]。但是,陳敏君(2015)指出,區域大氣污染聯防聯治使各級地方政府更易于 “搭便車”,致使各地方政府參與大氣污染防治的積極性大打折扣。因此,可考慮加強對地方政府實施區域大氣污染協同治理的績效評估[19]。

(2)有關城市群污染防治績效評估與管理

城市群是一種在地理位置上毗鄰或接近、產業結構上互補或相似的多個城市之間相互聯合發展經濟的一種發展模式。但是,隨著城市群經濟發展而來的,還有越來越嚴重的環境污染問題,例如嚴重的霧霾天氣等[20]。隨著城市群的不斷發展壯大,其區域內的能源需求也越來越大,在此過程中極易出現復合型污染的趨勢,更加劇了污染狀況[21]。黃金川(2015)為中國城市群的空間格局優化提供了科學依據[22]。王振波等(2017)[23]提出了 “分層跨區多向聯動”,協同多個省區市行政區的跨區橫向聯動管治方式及多向聯動機制。通過該模式的實施,城市群的空氣質量顯著改善。

(3)區域環保督查機構工作效率評估

原環境保護總局(現生態環境部)自2002年以來根據地理位置分布先后組建了六大生態環保督察中心作為其派出機構,主要負責核查污染減排措施落實情況,監督地方政府環境執法情況,同時也在處理跨區域、跨流域等重大環境糾紛方面發揮顯著作用[24]。劉奇等(2018)對中央生態環保督察管理績效進行分析,提出了進一步完善體制機制等相關建議[25]。

(4)河長制工作效率評估

沈滿洪(2018)對河長制進行績效分析,認為河長制的實施雖然出現了經濟生態化和生態經濟化的趨勢,但也呈現出 “不惜代價治水”的高成本問題[26]。有學者從環境法的角度對河長制的環境績效進行了一定思考,如劉超(2017)認為,河長制應當是一種對現行水資源管理體制的升級與補充,而不是簡單粗暴的否定與替代。河長制應切實解決行政負責人作為河長在具體管理中產生的權利爭奪和相互推諉等問題,從而協調解決水污染防治的其他重大問題[27]。

1.3.3 污染防治規劃的評估

環境保護規劃評估與考核可督促各方及時落實各項規劃進度并保障其順利實施。王琪(2016)提出應用層次分析法進行環境污染防治規劃的績效評估,將新型定性分析與定量分析相結合的分析方法應用在環境污染防治規劃中,為污染防治工作提供基礎保障[28]。王釘等(2017)認為,環境保護規劃評估指標體系的建立有利于系統有效地分析和評估環境規劃實施效果和問題。通過運用定性評估、定量評估、層次分析法、邏輯框架法等評估方法,建立環境規劃評估指標體系,并在綜合運用多種分析方法的基礎上,完善指標體系的評估,以達到評估目的[29]。

1.3.4 污染防治投資項目的評估

目前,北京、青海已建立了省級污染防治項目績效評價指標體系。孫寧等(2015)根據不同類型的污染防治項目提出個性化的污染減排指標體系[30],并提出切實將績效全過程管理思想納入污染防治項目全過程管理中[31]。

2 關于我國污染防治績效管理體系的研究

環境績效管理以環境管理為基礎,通過對環境管理的各個組成部分進行定性與定量分析,在確定指標體系的情況下進行績效評估,根據評估結果對環境管理規劃與內容進行改進和修正,并進一步運用到環境管理中。污染防治績效管理作為環境績效管理的重要內容,學者對其研究主要包括以下幾方面：

2.1 污染防治績效管理信息采集與評估

污染源信息與數據來源的準確全面及分析與處理過程的科學嚴謹是污染防治績效評估體系建立的前提。常杪(2015)認為大數據處理技術可及時、準確地監測和收集與環境污染防治績效評估管理相關的各種數據和信息[32]。楊潤美等(2015)提出推進各層級、各部門間的數據整合和數據共享[33]。唐斌(2017)提出健全評估的大數據應用機制,以便于獲取污染防治績效評估和管理信息[34]。

2.2 污染防治績效管理監管和約束體系

2.2.1 污染源監測

污染源管理主要關注排放污染物對環境的影響。李元實(2015)提出應促進環評和排污許可兩項制度對污染源的融合管理及運用大數據和云計算技術建設全國污染源信息平臺[35]。王軍霞等(2014)指出,我國應以排污許可制度為載體,明確固定污染源監測要求[36]。陳斌等(2016)提出環境監測社會化理論,要確保監測市場公平競爭、風險可控[37]。

2.2.2 污染物排放標準制度

污染防治績效管理的監管和約束離不開科學、合理、明確的污染物排放標準。我國污染物排放標準制度包括兩方面：一是污染物排放標準的制定和修改。汪勁(2011)[38]提出,由于標準起草單位與標準制定部門之間的利益關系使得公眾的知情權和參與權在污染物排放標準制定和修改的程序中難以保障；二是污染物排放標準的實施,主要依據各種法律文件上的規定。汪勁(2007)[39]、呂凱(2012)[40]介紹了污染物排放標準在行政執法中的具體運用,指出兩高在相關司法解釋①詳見最高人民法院、最高人民檢察院 《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第五條、第六條、第八條。中對排放標準在認定刑事責任上的作用有著明確的規定[41]。

2.2.3 環境應急監測與響應

2003年以來,我國環境應急管理事業經歷了從無到有的發展歷程,特別是2018年3月應急管理部的組建,使我國應急管理體制發生了重大變化。袁懋(2017)指出,應確立明確的應急監測方案、監測方法及監測程序,為突發環境事件應急決策提供依據[42]。學者對美國環境應急管理制度作了研究并提出了一些有益借鑒。周圓(2017)指出,美國擁有完善的應急管理法律法規、多層級的應急管理系統、清晰的應急響應工作流程以及充足的應對環境突發事件的資金(超級基金)[43]。于文軒(2018)提出,我國應著重完善環境應急管理立法,為環境應急管理提供良好的法制基礎[44]。

2.2.4 公眾生態環境滿意度調查

隨著公眾對生態環境和健康生活需求的提高,公眾生態環境滿意度開始成為政府環境績效評估和管理的重要評估指標。唐斌(2017)通過分層抽樣,采用因子分析法對湖南省公眾環境滿意度進行分析,認為公眾對湖南省生態環境的滿意度并不高[45]。梁軍鳳(2015)提出提高居民環境質量滿意度的建議,包括加強社會群眾對于環境污染方面的認識以及政府不斷提高管理工作質量等[46]。

2.3 污染防治績效管理制度保障

2.3.1 污染防治績效管理的法律保障

立法、執法和司法保障是污染防治績效管理體系的法制保障。(1)立法保障。到目前為止,我國污染防治績效評估缺乏相應的法律法規保障,難以在污染防治績效管理各相關部門中推進績效評估和管理工作。(2)執法保障。藍艷(2016)指出,我國應構建符合國家治理需要的綜合執法體系,抓緊建立環境執法官制度,形成環境執法全覆蓋[47]。李愛年(2016)提出,“環境執法生態化”即執法理念、執法權配置以及執法方式的生態化[48]。(3)環境司法。楊朝霞(2016)指出,當前司法“怯場”和缺位的問題特別突出,亟待破解。環境司法專門化和環境資源權利化有助于實現環境司法主流化[49]。呂忠梅(2017)指出,中國環境司法具有專門化與普通化兩種基本形態,其發展有助于完善我國司法理論、司法體系及司法價值[50]。

2.3.2 污染防治績效管理的制度保障

污染防治績效管理的順利進行,離不開污染防治績效管理的制度保障。以下主要以比較典型的制度,如排污許可制度與污染物總量控制制度、環境污染第三方治理制度、排污權交易制度為例進行文獻梳理。

(1)排污許可制度與污染物總量控制

屈健(2018)提出將總量控制與排污許可相融合,實現污染源排放的濃度、總量雙達標[51]。苑鵬飛(2018)提出,排污許可制度相關內容的建立,可以切實保障污染源總量控制與減污減排工作的可持續發展[52]。

(2)環境污染第三方治理

即由專業污染治理企業作為獨立第三方,承擔應由污染排放者承擔的環境污染治理任務,并從中獲取治理收益的社會化治理模式。劉超(2015)指出環境污染第三方治理可以廣泛吸納社會主體參與環境污染防治,但生態環境部門對污染防治責任的承擔不能因此而懈怠或避免[53]。曹莉萍(2017年)認為,唯有公平的績效共享機制和嚴格獎懲的信用機制才能激發第三方治理主體的參與積極性[54]。

(3)排污權交易制度

馬歆(2011)認為,排污權交易在市場效率和靈活性方面,比行政強制和環境稅更有優勢,且不會降低全社會的污染物排放效果[55]。但該研究僅停留在理論層面,并未涉及具體實踐。文云飛(2015)利用2002—2013年省級污染面板數據對排污權交易的減排效果進行評估,認為我國排污權交易的理論研究頗多,但評估排污權交易減排效果的實證研究相對不足[56]。

3 關于已有研究成果的評價及展望

3.1 污染防治績效評估指標單一零散,缺乏系統科學的指標體系

我國目前的污染防治績效評價大多停留在對水、大氣、土壤、固體廢棄物等單項指標、單一環境要素進行考核的階段,缺乏系統全面的評價指標體系。污染防治績效評價指標旨在把污染防治取得的治理成效。從抽象籠統的概念層面轉為具體的、可量化、可對比的數據和相關信息,以幫助決策者更全面地識別和判斷在一定時期內所采取的為保護環境、治理污染、改善生態所付出的努力是否取得了預期的成效,同時對于不足之處進行一定的修正和調整,為制定更為科學合理的環境污染防治法規和政策奠定基礎。因此,制定和實施一套符合我國目前環境績效管理現狀,具有科學性和可操作性的污染防治績效評價指標體系具有重要意義,同時也是本研究的初衷所在。

3.2 污染防治績效管理與評估的定量描述和定量分析不足

定性描述和分析與定量描述和分析是污染防治績效分析與評價的重要手段和方法,二者對于績效評價的結果同樣重要。但是,目前我國的污染防治績效評估更多的是定性描述和分析,缺少與之相關的定量描述和分析,這主要是由于信息不完善所致。環境污染防治信息的缺失導致無法對環境壓力進行量化,也不能衡量具體的環境管理政策是否取得了進步以及取得了何種程度的進步,同時對污染防治績效管理政策、機構、規劃等的評估也缺乏內在體系和統一標準。因此,本研究致力于以事實為基礎,以數據為準繩的評價標準來分析污染防治績效評估和管理,以期建立以科學嚴謹的數據和系統全面的指標為基礎的污染防治績效評估指標體系,同時也希望對污染防治政策的制定、管理措施的明確以及污染治理投資的選擇等提供科學嚴謹的數據參考,為提高我國污染防治績效管理水平提供強有力的支撐。

3.3 城市群為主的污染防治績效評估和管理研究闕如

城市群污染防治績效管理不僅是對大氣污染聯防聯控的有效補充,更為污染防治績效管理提供新的思路。雖然目前已對京津冀及周邊、長三角等重點區域出臺了大氣污染防治配套實施方案,但也僅囿于局部績效管理網絡的形成與演變,并未形成國家層面大氣環境治理績效管理的空間網絡體系。本研究在系統分析城市間和城市群間大氣環境治理績效關聯性的基礎上,提出針對環境治理績效空間聯系水平不同的城市群分類制定污染防治協作模式,同時建立國家層面大氣環境治理績效管理網絡,以大氣環境治理績效空間聯系緊密的城市所構成的城市群為重要抓手,推進京津冀及周邊、長三角地區、武漢及其周邊、成渝等不同規模的城市群環境治理績效管理的網絡化發展。在實施環境管理績效考核評價時,應將待考評的城市納入城市群網絡結構中,除考評其自身環境治理績效外,還要系統考慮該城市與其所處城市群內其他城市之間的治理績效空間溢出效應,實施綜合績效考評,形成全國大氣環境治理一盤棋。

3.4 環境污染防治績效管理的研究缺乏系統性

環境績效管理是一項艱難的任務,也是一個系統工程,必須建立在完善的環境績效評估體系基礎上,利用環境績效評估結果作出環境管理制度安排并實施的一系列措施、機制和技術,同時反過來又對環境績效評估體系產生影響,提高環境績效評估技術水平,從而形成完整的環境績效管理體系。目前的研究大多對污染防治管理體系做出比較深入的探討,但是環境管理體系研究的目的是要將環境績效管理納入整個環境管理架構和體系中去。已有文獻和資料明顯對污染防治績效管理體系和污染防治管理的具體銜接與融合缺乏必要分析討論。另外,國內學術界對污染防治績效管理問題的研究重點是針對環境體制存在原因及環境機制的理論分析和模型闡述,涉及我國環境治理改進的制度設想才剛剛破題,并沒有針對環境績效管理提出可操作性的組織和制度框架。

3.5 環境污染防治績效管理反饋、修正及改進方面的研究不全面

污染防治績效評估體系主要包括污染防治績效規劃、實施、監測、評價、反饋和修正。污染防治績效反饋和修正是污染防治績效管理的重要環節,但已有的相關研究明顯不足。其中,污染防治績效反饋,通過具體評估指標和數據,以報表或面談的方式將污染防治績效評估結果與具體內容反饋給被評估的組織及部門,通過進一步評估、判斷和面談,使污染防治績效管理部門認識到目前績效考核管理措施與方法的優勢和不足,為其改進和修正績效評估與管理提供保證。污染防治績效改進是績效管理的重要環節,通過總結績效計劃、目標、指標在執行落實過程中出現的問題,環境污染防治管理部門可以有針對性地制定績效改進計劃,有效地推進環境污染防治的績效改進工作。因此,本研究對污染防治績效反饋和修正方面進行了一定探討和研究,以期完善我國污染防治績效評估和管理體系。

4 研究小結

現行以GDP為核心的政績考核體系難以適應可持續發展的基本要求,以 “末端治理”為主的污染物總量減排模式難以適應公眾對環境質量改善的訴求,傳統的以政府為主體的污染防治機制也難以適應新階段生態文明建設的要求。因此為提升我國政府污染防治績效管理水平,亟須提出更加全面系統的污染防治績效評估體系。

本文對我國目前出臺和施行的污染防治績效評估和管理制度以及相關文獻進行梳理和分析,找出環境評價指標體系中污染防治的相關指標,總結現階段我國污染防治績效管理中存在的問題和亟待補足的短板,為構建和完善我國污染防治績效評估和管理體系明確重點和方向。研究指出,目前存在污染防治績效評估指標單一、定量描述和定量分析不足、以城市群為主的污染防治績效評估和管理闕如、污染防治績效管理的研究缺乏系統性以及污染防治績效管理反饋、修正及改進方面的研究不全面等問題。因此,我們應針對以上問題,緊密跟蹤污染防治績效管理與評估研究的未來發展趨勢,進一步從廣度和深度上加強研究,提出更加全面系統的污染防治績效評估體系,以期以環境績效評估和管理為抓手,準確衡量各級政府在污染防治和環境保護中的成績,有效激勵政府主動、積極作為,并將污染防治績效的評價、管理、修正等各個環節制度化、明細化,為完善生態文明建設長效機制提供支撐。