企業疏解騰退的法律風險

祁治軍

“疏解整治促提升”專項行動，是落實習近平總書記兩次視察北京重要講話精神，也是落實市委、市政府深入推進疏解整治促提升專項行動具體部署，疏解非首都功能、推動京津冀協同發展的必然要求。

該專項行動推動力度大、工作進度緊張、依法合規要求高，對實施拆遷騰退工作的單位提出了非常高的要求。在疏解整治促提升專項行動實施意見中，還要求各級國有企業要積極發揮模范帶頭作用，對國有企業的法律風險控制提出了較高要求。

因此，我們應清楚地認識到該項工作的法律風險特征并避免法律風險的出現，及時做好預案，合法規范、迅速有序地完成黨和政府交付的任務。具體而言，疏解整治中的騰退法律風險包括啟動前、實施中、完成后3個階段。

騰退啟動前的法律風險

（一）待騰退土地的法律屬性復雜

一方面，待騰退土地中多數屬于中央或市屬單位監管、占用、開發及所屬邊角的土地，隨著時間的推移，一些單位在改革中已不再存在，或其占用房屋和土地存在多個權屬關系或構成不同法律性質，法律關系復雜，加大了土地確權的難度。

因此，在確定騰退方案時，稍有不慎將會加大騰退難度，易引發惡性事件，產生不可估量的負面效應。同時，還會陷入騰而不退、拆不動、遷不走的境地。

另一方面，過往征地或拆遷工作存在不少“半拉子工程”，造成大量遺留問題。

比如，疏解整治所涉及的騰退土地中，部分是為了城市發展而預留的市政、綠化、河道以及城市公共設施配套等功能性用地，或者一級土地開發完畢后未交付代征收的土地，或者歷史原因造成甩項邊角地塊。

這些土地目前往往存在被非法無序占用、侵占的情況。由于一級土地開發未完成交付結案，導致土地性質（國有或集體）不能及時變更，造成房屋權屬不明確，表現為在產權、使用權和監管責任上相互交叉現象。這造成了大量遺留問題，并使其法律性質模糊，對拆遷騰退方案提出了大量亟待解決的問題。

（二）待騰退土地上的責任事故風險

一方面，待騰退房屋或臨建及附屬設施，普遍存在火災責任事故隱患。在疏解整治的區域，建筑年代通常久遠，多為磚木結構或彩鋼結構，建筑耐火等級低;占用、封堵消防疏散通道和安全出口的現象嚴重;電氣線路老化嚴重，電氣故障多;居住人員復雜;空置未拆房屋與正在使用的房屋混雜，堆放大量可燃日雜物品。對該土地負有監督管理職責的單位以及出租和使用的單位，由此承擔火災責任事故（安全生產責任）的隱患急速增強，所負擔的行政責任和刑事責任風險極高。

另一方面，待騰退的土地上流動人口多，社會治安管理薄弱，違法高發。這些區域往往自發產生了大量機動車修理、廢舊物資回收、物流轉運等行業，以及機械設備加工、租賃、三合一場所等。

同時，還伴隨著聚集大量須嚴格管控的重點人員，如上訪人員、吸毒人員、違法前科人員、精神障礙人員。所以，此區域易發生重大群體性事件和惡性嚴重犯罪，很容易導致土地管理方或監管方有失職和瀆職的法律風險。

拆遷騰退實施中的法律風險

（一）決策法律風險

在疏解整治促提升的行動中，既涉及繁雜的法律關系，又涉及民事、行政、刑事責任相互交叉及大量歷史遺留問題。

加之疏解整治工作時間緊、任務重，騰退實施主體的管理層在決策商議、對外談判等重大事務處理時，易陷入就事論事的做法，不能及時收到決策風險提示，在應糾正的地方未得到諫言，也不能及時評估、分析和化解潛在風險，容易導致騰退實施主體決策行為在合法和合規性上處理欠佳。

騰退實施主體的法務部門因為其事務的繁雜性和業務的局限性，導致其不能有效形成全流程參與機制。再到具體騰退項目上，其無法發揮主觀能動性的作用，由于不具備從考察、立項、可行性和合規性論證、談判等前期工作入手的條件，致使不能形成事前法律風險的全覆蓋。因此，法務部門通常無法準確有效地梳理產權關系、劃清責任界限、明確權利義務，最終導致無法準確對總體騰退戰略法律風險提出建議。

由于目前疏解整治的工作安排已到攻堅克難階段。騰退實施主體基本以國有企業為主，企業在實施過程中，既沒有執法權，也無法通過自身形成有效手段。

這就需要騰退實施主體必須協調相關職能部門，做好系統性安排，法律風險防范工作，切勿匆忙啟動拆遷騰退工作，否則，一旦發生與決策環節相關的法律風險和政治風險，很容易出現騰退實施主體極為被動的局面。

（二）保密不嚴格的風險

在拆遷騰退的決策環節，信息應當屬于保密性質，但如果在此環節中知情人員沒有嚴格遵守保密要求，將內部信息透露或泄露給利益相關人，從而使其在拆遷騰退中謀取不正當利益或妨礙拆遷。這些行為不僅嚴重影響了政府和拆遷實施主體的良好形象，而且也會加大拆遷騰退的難度。

（三）拆遷服務機構監管不嚴格的風險

拆遷服務機構經營不規范。在拆遷騰退的不同環節，需聘用相關拆遷服務機構。由于疏解整治的拆遷工程工作量比較大，涉及的拆遷補償等資金量巨大，拆遷服務機構將會面臨較大經濟誘惑。

如果選取相關拆遷服務機構時未采取公正合理的招投標程序，未與其簽訂規范嚴謹的服務協議，在拆遷騰退中也未對其進行有效監督，將會對拆遷騰退工作及其資金管理造成較大隱患，騰退實施主體容易被相關拆遷服務機構牽制，喪失主動權，陷入進退兩難的境地。

在拆遷騰退工作中，被騰退房屋面積及價值的核定易被人為操作。房屋信息登記環節易于出現不規范的現象。部分人員在前期預算普查以及房屋面積預測中，無意或故意多核算;在實施入戶調查或者房屋面積認定的時候，誤差率較高，到補償發放階段則會直接導致國有企業資產的流失。

（四）騰退政策執行不一致的風險

政策執行不公平。在拆遷騰退中，政策執行不公正主要體現為：一是對缺乏法律依據、歷史原因缺乏有效土地證或房屋權屬證明進行確權，造成騰退補償款的流失。

二是缺乏依據提高拆遷騰退補償標準，造成前后補償標準不一致，后續工作難以開展。

三是將歷史原因違章建筑確認為合法建筑、增加補償房屋平方米數或違規認定被騰退人員，這主要出現在為了加快疏解整治的速度和效率上。比如，以各種名義給相關人員補償或隨意擴大或增加被騰退人員的范圍，甚至不符合最初設計的補償條件。

這種缺乏依據提高標準或擴增被騰退人員均會給騰退實施主體帶來審計的風險或領導責任，更會給后續騰退工作帶來兩難境遇。

（五）合同審核的風險

在實施疏解整治促提升過程中，騰退實施主體必然會與合作單位簽訂服務合同。騰退主體參與合同談判、起草、簽訂、履行等環節，既要保證合同簽訂的合法有效和提高合同的履約率，還要防范在堅持公平的原則下掌握合同主導權和監控合同履行過程，最大限度避免承擔不應承擔的法律責任和不應有的經濟損失。

拆遷騰退完成后的法律風險

（一）騰退后的空房空地管理

一方面，拆遷騰退中經常會出現騰退后的空房空地長期閑置、部分建筑短時間不能被及時拆除的情況，或者存在因管理乏力而被社會人員私自重新占用的情況。

另一方面，還需要加強防控空房空地引發新的安全隱患風險。同時，聯系相關管理單位進行及時移交或邊拆房屋、邊建圍擋，加強日夜巡邏，把安全做到防患于未然。

（二）項目審計管理的風險

在騰退中，由于騰退房屋早已被拆除，現場已被清理，原住戶也早已搬離，時過境遷，外審計人員面臨調查難、核實難、取證難的“三難”境地。此外，外審計時接觸的資料多為書面材料，既多又雜，數據真實性很難考證，加之涉及的群眾面廣，房屋結構參差不齊，補償標準不一。

除加強內審審計合規、合法性外，同時，還要加強審計與法務或法律顧問橫向的工作機制，以確保所有的工作在現有法律框架下履行。避免出現不合法或不合規情況出現，真正做到內外審計結果一致，把問題解決在萌芽狀態，避免不必要的廉政風險。

（三）拆遷檔案管理的風險

一方面，在騰退中普遍存在大量檔案，對檔案分類、整理歸檔不規范。拆遷騰退項目中，多數是臨時指定的人員負責檔案管理，檔案整理人員的專業能力偏弱，忽視日常檔案管理工作，會出現檔案分散、內容缺失及整理不規范等相關問題，影響檔案信息利用和提取。

另一方面，應當注意到，這里所說的檔案，包括騰退項目從始到終所形成的具有證明作用的各種合同、會議紀要、技術資料、記錄、原始憑證、視聽資料、圖片等。

它對預防未來可能發生的爭議結果和免責都具有重要意義。如不能做到對檔案進行全面、客觀、系統的收集和有效管理，則必然導致發生爭議乃至訴訟時處于極端不利地位。