論拒不執行重污染天氣應急措施有關行政處罰的適用

王彬, 楊生光

(生態環境部環境與經濟政策研究中心, 北京 100029)

我國1987年《大氣污染防治法》 第十四條規定,“在大氣受到嚴重污染, 危害人體健康和安全的緊急情況下, 當地人民政府必須采取強制性應急措施, 包括責令有關排污單位停止排放污染物”。但是, 由于沒有規定相應的法律責任, 上述強制性應急措施的執行缺乏法律的保障。

2015年8月29日修訂的 《大氣污染防治法》 專章設立了重污染天氣應急制度, 第九十六條第一款規定了具體的重污染天氣應急措施; 第一百二十一條第二款規定了拒不執行重污染天氣應急措施的法律責任, 即處一萬元以上十萬元以下的罰款。此外, 一些地方依據 《治安管理處罰法》 或者通過地方性法規授權, 對拒不執行重污染天氣應急措施的責任人實施行政拘留。

但是, 對上述法律條款的適用, 存在一些爭議。2018年1月24日原環境保護部部長信箱對部分問題進行了答復。本文對部長信箱答復問題以及其他問題進行分析。

1 《大氣污染防治法》 第一百二十一條第二款中的 “等” 為什么是 “等內”?

《大氣污染防治法》 第九十六條第一款規定, “縣級以上地方人民政府應當依據重污染天氣的預警等級,及時啟動應急預案, 根據應急需要可以采取責令有關企業停產或者限產、 限制部分機動車行駛、 禁止燃放煙花爆竹、 停止工地土石方作業和建筑物拆除施工、 停止露天燒烤、 停止幼兒園和學校組織的戶外活動、 組織開展人工影響天氣作業等應急措施”。

《大氣污染防治法》 第一百二十一條第二款規定,“違反本法規定, 拒不執行停止工地土石方作業或者建筑物拆除施工等重污染天氣應急措施的, 由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門處一萬元以上十萬元以下的罰款”。

第一百二十一條第二款規定中的 “等”, 是 “等外”即包括第九十六條第一款規定的所有情形, 還是 “等內”即限于該條款規定的兩種情形, 地方執法部門存在困惑。針對部長信箱提問, 原環境保護部部長郵箱明確答復：此條款中的 “等” 字作等內理解, 即只適用于 “拒不執行停止工地土石方作業或者建筑物拆除施工”。

《現代漢語詞典》 中, 用在列舉之后的 “等” 有兩種相反的含義：(1)表示列舉未盡(可以疊用)

, 如北京、 天津等地, 紙張、 文具等等, 此即 “等外等”：(2)表示列舉后煞尾, 例如長江、 黃河、 黑龍江、 珠江等四大河流, 此即 “等內等”。在法律法規中, 法律規范是授權性規范的, 原則上 “等內”。

要正確理解法律中的 “等” 字, 就應當遵循法律解釋學的一般規則, 運用合適的解釋方法。法律解釋必須從文字開始, 文義解釋 “是按照行政法條文用語等文義及通常使用方式和結合語法規則來闡述行政法規范的意義內容的一種解釋方法”。如果通過文義解釋能夠得出唯一定論, 就無須使用其他解釋方法。如果通過文義解釋仍有爭議, 需要運用其他解釋方法, 例如體系解釋、歷史解釋、 目的解釋等[1]。筆者將運用多種解釋方法分析 “等” 字的法律含義。

從文義角度解釋, 對比文字可以發現, 《大氣污染防治法》 第一百二十一條第二款規定的行政處罰兩種情形, 是從 《大氣污染防治法》 第九十六條第一款規定的多種情形中特別選擇出來的, 自然排除 “停止露天燒烤、 停止幼兒園和學校組織的戶外活動、 組織開展人工影響天氣作業等應急措施” 這三種不適宜進行處罰的情形, 在剩余四種情形中, 排在前面的三種情形即 “責令有關企業停產或者限產、 限制部分機動車行駛、 禁止燃放煙花爆竹” 被忽略了, 其后的 “停止工地土石方作業和建筑物拆除施工” 兩種情形被選中了。

從目的角度解釋, 2015年修訂 《大氣污染防治法》重點針對的問題是 “機動車保有量急劇增加, 我國大氣污染正向煤煙與機動車尾氣復合型過渡, 區域性大氣環境問題日益突出, 霧霾等重污染天氣頻發”。作為立法主要依據的政策文件——2013年國務院發布的 《大氣污染防治行動計劃》, 規定的是 “按不同污染等級確定企業限產停產、 機動車和揚塵管控、 中小學校停課以及可行的氣象干預等應對措施”, “揚塵管控” 排在 “企業限產停產、 機動車” 之后。“工地土石方作業和建筑物拆除施工” 作為 “揚塵管控” 的具體措施, 管控的主要是可吸入顆粒物PM10而不是細顆粒物PM2.5, 立法者怎會避重就輕, 單獨為此沒有代表性的行為設立行政處罰? 但是, 這也暗示, 立法者是有相關考慮的。

從立法歷史角度考慮, 當時 《大氣污染防治法》 修訂草案曾因規定普遍適用的機動車限行條款引起社會爭議。當時修訂草案第四十五條規定, 省、 自治區、 直轄市人民政府根據本行政區域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況, 可以規定限制、 禁止機動車通行的類型、 排放控制區域和時間, 并向社會公告。公開征求意見過程中, 有些部門、 地方和社會公眾提出對機動車采取限行、 禁行的措施, 涉及對公民財產權的限制, 建議對此規定更加嚴格的程序。全國人大憲法和法律委員會研究后, 建議可先增加規定, 限制機動車通行的類型、區域和時間應當征求有關行業協會、 企業事業單位、 專家和公眾等方面的意見, 同時對這個問題再繼續深入研究。最后, 法律沒有規定機動車限行條款, 只在重污染天氣應急措施中規定了 “限制部分機動車行駛”, 具體授權地方法規進行規定。至于 “責令有關企業停產或者限產”, 造成的經濟社會影響更大, 如果法律授權通過行政處罰強制推行, 難免造成嚴重的 “一刀切” 現象。從以后的法律實施情況看, 不規定行政處罰是合適的。

2 下位法可否對拒不執行重污染天氣應急措施的行為創設行政處罰?

檢索地方性法規發現, 北京、 天津、 內蒙古、 浙江、 湖南、 湖北、 福建等很多地方通過地方性法規, 授權對工地土石方作業和建筑物拆除施工之外的違反重污染天氣應急措施的行為規定了行政處罰, 主要是對企業的限產、 停產措施。例如, 《北京市大氣污染防治條例(2018 修正)》 第九十一條規定, “違反本條例第二十條第三款規定, 有關排污單位拒不執行市人民政府責令停產、 限產決定的, 市或者區環境保護行政主管部門可以查封排污設施, 處一萬元以上十萬元以下罰款; 拒不執行停止工地土石方作業、 建筑拆除施工或露天燒烤的應對措施的, 由城市管理綜合執法部門處一萬元以上十萬元以下罰款”。第二十條第三款要求有關排污單位執行的應急措施包括 “責令有關企業停產或者限產、 限制部分機動車行駛、 禁止燃放煙花爆竹、 停止工地土石方作業和建筑拆除施工、 停止露天燒烤、 停止幼兒園和學校戶外體育課等”。

這是否與上位法的規定抵觸? 這需要分析 《行政處罰法》 的有關規定。

《行政處罰法》 對行政法規、 地方性法規、 部門規章、 地方政府規章等下位法規定行政處罰, 作了兩種授權：第一, “法律對違法行為已經做出行政處罰規定”,下位法可以在法律 “規定的給予行政處罰的行為、 種類和幅度的范圍內做出具體規定”。第二, “尚未制定法律的”, 下位法可以根據立法權限創設處罰, 即：行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰; 地方性法規可以設定除限制人身自由、 吊銷企業營業執照以外的行政處罰; 國務院部、 委員會以及國務院授權的具有行政處罰權的直屬機構制定部門規章, 對違反行政管理秩序的行為, 可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰, 罰款的限額由國務院規定; 省、 自治區、 直轄市人民政府和省、 自治區人民政府所在地的市人民政府以及經國務院批準的較大的市人民政府制定的地方政府規章, 對違反行政管理秩序的行為, 可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰, 罰款的限額由省、 自治區、 直轄市人民代表大會常務委員會規定。

那么, 《大氣污染防治法》 第一百二十一條第二款規定的行政處罰, 是屬于 “尚未制定法律的”, 還是“法律對違法行為已經做出行政處罰規定”? 從地方性法規實踐看, 存在兩種理解：理解為 “尚未制定法律的”, 即法律對其他情形是否進行處罰沒有明確, 地方立法補充規定了行政處罰; 理解為 “法律對違法行為已經做出行政處罰規定” 的, 地方性法規對其他情形沒有規定, 有的執行法律規定或者對行政處罰中的罰款在法律規定的幅度內做出調整。在原環境保護部解釋出臺前后, 沒有發現地方的相關立法和執法有重大變動。

從上一部分的分析可以看出, 立法者當時單獨對違反 “工地土石方作業和建筑物拆除施工” 管控措施規定行政處罰, 是綜合考慮的環境質量改善效益和經濟社會影響的。從2015年《大氣污染防治法》 修訂至今,地方性法規相繼規定針對企業限產、 停產重污染天氣應急措施的行政處罰, 而省級人大常委會和全國人大常委會的立法備案審查沒有糾正可以看出, 這一做法得到了立法者的許可。例如, 2019年8月28日呼倫貝爾市人大常委會通過、 2019年11月28日內蒙古自治區人大常委會批準的 《呼倫貝爾市大氣污染防治條例》 第四十三條規定, “違反本條例第三十九條規定, 對拒不執行責令停產、 限產決定的企業, 旗(市區)以上人民政府生態環境主管部門可以查封排污設施, 處1 萬元以上10萬元以下罰款; 拒不執行重污染天氣應急措施的, 由旗(市、 區)以上人民政府確定的監督管理部門處1 萬元以上10 萬元以下罰款”。該條例第三十九條規定的應急措施范圍相當廣泛：(一)責令有關企業停產、 限產或者錯峰生產; (二)限制部分機動車行駛; (三)停止施工工地土石方作業和建筑物拆除施工; (四)停止露天燒烤;(五)停止幼兒園和學校組織的戶外活動, 必要時可以停課; (六)組織開展人工影響天氣作業; (七)國家和自治區規定的其他應急響應措施。

3 拒不執行重污染天氣應急措施的, 能否行政拘留?

有些地方對拒不執行重污染天氣應急措施的, 采取了行政拘留措施。其依據是 《治安管理處罰法》 第五十條第一項的規定, 即拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、 命令的, 處警告或者200 元以下罰款; 情節嚴重的, 處5日以上10日以下拘留, 可以并處500 元以下罰款。例如, 《中國環境報》 曾報道, 因拒不執行廊坊市政府在大氣污染Ⅱ級應急響應緊急狀態下發布的停工令, 廊坊市公安局依據 《治安管理處罰法》 第五十條第一款第一項(拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、 命令的)規定, 依法對工程項目負責人齊某、 周某做出了行政拘留的決定。

根據 《治安管理處罰法》, 行為人拒不執行人民政府在 “緊急狀態” 情況下依法發布的決定、 命令才構成該違法行為。

根據 《大氣污染防治法》 第九十四條, “縣級以上地方人民政府應當將重污染天氣應對納入突發事件應急管理體系”, 按照應急預案采取重污染天氣應急措施,即 《大氣污染防治法》 第九十六條第一款規定的 “責令有關企業停產或者限產、 限制部分機動車行駛、 禁止燃放煙花爆竹、 停止工地土石方作業和建筑物拆除施工、 停止露天燒烤、 停止幼兒園和學校組織的戶外活動、 組織開展人工影響天氣作業等應急措施”。

根據 《突發事件應對法》 第六十九條, “發生特別重大突發事件, 對人民生命財產安全、 國家安全、 公共安全、 環境安全或者社會秩序構成重大威脅, 采取本法和其他有關法律、 法規、 規章規定的應急處置措施不能消除或者有效控制、 減輕其嚴重社會危害, 需要進入緊急狀態的, 由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他有關法律規定的權限和程序決定”。即依據 《突發事件應對法》 及其他有關法律、 法規、 規章規定包括應急預案不能妥善處置的 “特別重大突發事件”, 才有必要進入 “緊急狀態”。

我國尚未對實施緊急狀態的程序進行具體規定, 雖然2009年就已經有全國人大代表提出了制定 《緊急狀態法》 的提案。但是 《中華人民共和國憲法》 對進入緊急狀態的權限做出了規定, 即：全國人大常委會決定全國或者個別省、 自治區、 直轄市進入緊急狀態; 中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人大常務委員會的決定, 宣布進入緊急狀態; 國務院依照法律規定決定省、 自治區、 直轄市的范圍內部分地區進入緊急狀態。

綜上, 依據 《大氣污染防治法》 《突發事件應對法》, 根據各級政府批準的重污染天氣應急預案采取的重污染天氣應急措施屬于常規的 “突發事件”, 不屬于“緊急狀態”, 不適用 《治安管理處罰法》 第五十條第一項規定的情形。