河南治淮歷程回顧與展望

劉正才

（河南省水利廳黨組書記）

淮河發源于河南省桐柏縣，是古代“四瀆”之一，是中國重要的大河，淮河流域在全國經濟社會發展中具有重要地位。河南省境內淮河干流長達427 km，淮河流域面積8.83 萬km2，占全流域面積的33%，占全省總面積的53%，流域內人口和耕地面積分別占全省的59%和60%，有鄭州、信陽、駐馬店、周口、商丘、漯河、許昌、平頂山、開封等重要城市，是全國重要的農業、工業、能源基地和生態屏障；是全國承東啟西、連南貫北的重要交通、通信樞紐，全國“十縱十橫”綜合運輸大通道中有5 個通道、國家骨干公用電信網“八縱八橫”中有“三縱三橫”、南水北調中線工程總干渠有308 km穿越這里?；春影矠懯玛P河南經濟社會發展大局。

一、回顧七十載治淮輝煌歷程

河南省淮河流域受南北過渡性氣候、東西過渡性地形、歷史上黃河多次奪淮入海的影響，具有極端天氣情況多、山區平原過渡地帶短、下游河道出口淺小等特點，歷來是水旱災害頻發、水資源開發過度和水環境污染較重的地區。加強淮河治理是實現河南防洪安全、供水安全、糧食安全、水生態安全的重要保障。新中國成立70年來，黨中央、國務院高度重視淮河治理工作，確定了“蓄泄兼籌”的治淮方針，先后掀起五次治淮高潮，對淮河進行了卓有成效的治理。在水利部、淮委的大力支持下，河南作為治淮的主戰場之一，走過了波瀾壯闊的奮斗歷程，河南省淮河流域水利建設取得了巨大成就，有力地支撐和保障了經濟社會發展。

（一）1950年大水后，掀起第一輪治淮高潮，興建了一大批骨干工程，河南省淮河流域防洪除澇體系初步形成。1950 年淮河流域大水后，黨中央作出了《關于治理淮河的決定》，確定了正確的治淮主導方針。1951年，毛澤東主席發出“一定要把淮河修好”的號召，掀起了新中國成立后的第一次治淮高潮，淮河也成為新中國開展全面、系統治理的第一條大河。在國家百業待興、經濟貧困的情況下，河南省流域內各級黨委、政府堅持“蓄泄兼籌，以蓄為主”的指導方針，帶領廣大人民群眾組成百萬大軍投入治淮建設，1951年7月建成了淮河流域在新中國成立后的第一座水庫——石漫灘水庫，陸續修建了南灣、薄山、板橋、宿鴨湖、白龜山、昭平臺、白沙水庫等一大批治淮骨干工程，對潁河、大洪河、小洪河、包河、惠濟河、汾泉河等大中型河道進行了初步治理，興建了泥河洼、老王坡、蛟停湖滯洪區等一批大型蓄滯洪工程。二十世紀六十年代到八十年代，國務院多次召開治淮會議，研究治淮大政方針和戰略部署。河南省堅持“山區以蓄為主，平原立足于排”的治淮方略，修建了鲇魚山水庫，整治了淮河干流和主要支流河道，加固了重要防洪堤防，開展了大規模的農田水利建設，逐步完善了流域內防洪除澇工程體系，有效緩解了“大雨大災，小雨小災，無雨旱災”的局面。

（二）1991年大水后，掀起第二輪治淮高潮，19項治淮骨干工程建設為流域防洪保安提供了堅強支撐。1991 年汛期，淮河流域發生了建國以來第二次流域性大洪水，造成重大洪災損失。國務院作出《關于進一步治理淮河和太湖的決定》，提出“蓄泄兼籌，近期以泄為主”的治淮主導方針，確定以19項治淮骨干工程為主要建設內容，掀起第二輪治淮新高潮。河南省委、省政府高度重視這次治淮機遇，成立治淮領導小組，提出“蓄泄兼籌，綜合治理”的指導方針，復建了“75·8”大水沖毀的板橋、石漫灘等水庫，對病險水庫實施除險加固，恢復建設了一批山丘區攔蓄工程，加高加固了淮干堤防，整建制拆除了淮干行洪區阻水圩堤，加強了重要滯洪區建設，完成了一批中小型重要湖洼和支流治理。這些工程的建成，使洪汝河、潁河、沙河干流等淮河支流上游山區洪水得到控制，提高了淮河流域干支流的防洪標準和調控能力。

（三）2003 年大水后，進一步推動淮河治理，加快建設步伐，河南省12項骨干工程全面完成。2003年汛期，淮河流域發生較大洪水，黨和國家領導人先后深入淮河一線指揮抗洪搶險，國務院召開第五次治淮會議，提出“19+3+1”的加快治淮建設新任務，明確提出到2007年要全面完成19項治淮骨干工程的建設目標，推動淮河治理加快實施。河南省委、省政府強化治淮工作領導，加大財政投入力度，加強治淮建設管理，加快工程建設進度。到2007年底，涉及河南省的12項骨干工程中的84個單項工程全面完成，實現了國務院確定的目標。特別是，燕山水庫的建成結束了澧河上游干江河無控制性工程的歷史，沙潁河渦河治理工程顯著提高了河道防洪標準，使得整個河南省淮河流域防洪形勢為之一變。

（四）2011 年之后，隨著中央1 號文件出臺，各級把水利工作擺上黨和國家事業發展更加突出的位置，河南省治淮事業迎來新的發展機遇。2011年，黨中央、國務院出臺新中國成立以來第一個關于水利改革發展的1號文件，召開中央水利工作會議，對水利改革發展進行全面部署，動員全黨全國掀起大興水利的熱潮，吹響了加快水利改革發展的號角。同年3 月，國務院辦公廳轉發發展改革委和水利部《關于切實做好進一步治理淮河工作的指導意見》，提出用5-10年時間基本完成38項進一步治理淮河主要任務。河南省委、省政府貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，提出5到10年水利改革發展的目標任務，謀劃推進一批治淮工程，上馬了出山店、前坪等大型水庫，實施大范圍水庫水閘除險加固，開展了史灌河、北汝河、賈魯河等重要支流和重點中小河流重要河段治理，淮河流域蓄滯洪區建設、淮干堤防加固、平原洼地治理、山洪災害防御系統建設，以及農田水利和農村飲水安全、大中型灌區續建配套建設等，河南淮河流域的水利支撐保障能力得到進一步提升。

（五）黨的十九大以來，隨著中國特色社會主義進入新時代，中國治水矛盾發生深刻變化，治水重心逐步轉移，河南淮河流域治理由以防御水旱災害為主轉向水資源、水生態、水環境、水災害統籌治理，開啟了支撐和保障區域高質量發展的治淮新篇章。2018 年以來，河南圍繞落實習近平總書記生態文明思想和“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，提出了統籌做好水災害科學防治、水資源高效利用、水生態系統修復、水環境綜合治理的“四水同治”戰略。省委、省政府召開高規格的全省四水同治動員大會，出臺《關于實施四水同治加快推進新時代水利現代化的意見》，謀劃實施以十大水利工程和10 條河流流域生態建設為代表的一大批四水同治項目，水利建設投資大幅增加，2019年完成投資671.40億元，2020年計劃完成投資936億元。出山店水庫、前坪水庫等骨干工程先后建成并發揮效益，宿鴨湖水庫清淤擴容、引江濟淮工程（河南段）、大別山革命老區引淮供水灌溉等重大水利工程相繼開工。河南實施四水同治的做法，受到國務院大督查通報表揚，作為水利系統唯一一個可借鑒的經驗向全國推廣。

截至目前，河南省淮河流域已建成各類水庫1 651座，總庫容133.58億m3；骨干防洪河道5級以上堤防11 675.72 km；主要蓄滯洪區4處，總蓄滯洪能力6.68億m3；除澇面積14.45萬hm2。通過一系列治淮建設，流域防洪減災體系日臻完善，干流及北汝河支流防洪標準提高到20年一遇，沙潁河的防洪標準遠期提高到50年一遇，在防御近幾年淮河流域重大洪澇災害中經受了考驗，發揮了顯著成效。先后戰勝了2003 年淮河上游大洪水、2005年淮干洪水、2007年汛期發生的僅次于1954年的流域性大洪水，2018年“溫比亞”臺風暴雨洪水，使得曾經的“小水大災”變成了如今的“大水小災”“大水無災”。有效抗御了1985-1988年連續4年大旱，1998-1999年大旱，2009年大旱，2011-2014年4年連旱等，實現了糧食產量連年穩產增產。據統計，2009年至2019年，河南淮河流域各類水利工程實現防洪減災效益244.50億元；抗旱挽回糧食損失1 117萬t、挽回經濟作物損失54.65億元。在實現科學防治水災害的同時，河南省淮河流域河湖空間管控全面加強，水污染防治不斷推進，河長制湖長制深入實施，河道采沙治理有力有效，水生態治理修復初見成效。

二、正視治淮存在的突出短板

70 年治淮建設取得了顯著的成就，治淮工程發揮了巨大的效益，但淮河治理水平仍然不高、水安全保障能力仍然不強，與淮河流域經濟社會發展的新要求不相適應。

一是水利工程仍存在不少短板。河南省淮河干流和右側支流發源于豫南山區，山區到平原過渡地帶短，山區洪水峰高量大來勢猛，直接泄入平原。平原河道泄水慢、泄量小、防洪標準普遍偏低，淮河干流、沙潁河、洪汝河等主要防洪河道防洪標準只有10至20年一遇，險工險段隱患多。部分水庫出現新的病險問題，不能有效攔蓄洪水。

二是城市和低洼易澇地區仍存在不少隱患。流域內重點城市多數防洪體系不完善，達不到國家規定的防洪標準。城鎮排澇標準普遍偏低，滯水積水較為嚴重。不少調蓄能力較大的湖泊被圍墾，自然調節能力被大量侵占。低洼易澇地區大部分除澇標準不足5年一遇，排澇閘站設計標準低，老化失修嚴重。

三是水資源短缺與水生態環境問題仍然嚴重。河南省淮河流域人均、畝均水資源量遠低于全國平均水平。降水主要集中在汛期，枯水季節不少中小河流生態流量不足。由于長期大規模開采地下水，引發地面沉降、塌陷和地下水質惡化等水生態環境問題，危及供水安全和生態安全。據監測資料顯示，2018年河南淮河流域水質優良率不到60%。

四是水利監管水平尚待提高?！耙运?，量水而行”、“把水資源作為最大剛性約束”的意識還沒有入腦入心。水資源節約集約利用水平不高，農業用水占比仍然較大，高效灌溉面積占比依然較低。小型水利工程管理體制機制不完善，維修養護經費不足，安全監管和運行管理手段落后，依法治水能力不足。

三、大力推動治淮事業高質量發展

隨著經濟和社會的發展，對水利的要求將不斷提高，今后治淮的任務還很艱巨，任重而道遠，治水無止境。首先，2019年9月18日，習近平總書記在鄭州考察黃河并主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會，發出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召，并提出河南要加快構建“興利除害的現代水網體系”的殷切期望，不僅為新時代加強黃河治理保護提供了根本遵循，也為淮河流域治理保護指明了方向。其次，河南省淮河流域新老水問題交織并存，經濟社會高質量發展對全面保障水安全提出更高要求，群眾對防洪保安全、優質水資源、健康水生態、宜居水環境充滿強烈期盼，治水興水任務依然艱巨繁重。其三，國務院批復了《淮河生態經濟帶發展規劃》，對建設沿淮生態屏障、探索流域綜合治理新模式進行了全面部署；水利部提出“水利工程補短板，水利行業強監管”的水利改革發展總基調；河南省深入實施四水同治，各級黨委政府治水熱潮空前高漲，河南治淮工作面臨著難得的歷史機遇和有利形勢。

一要堅持行之有效的治淮歷史經驗，不斷提升淮河治理水平。淮河流域環境復雜，70年的治淮歷程提供了寶貴的經驗，是今后治理淮河的寶貴財富。在今后的治淮工作中，必須深刻領會黨和國家的政策方針，積極踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水新思路，堅持和深化水利改革發展總基調，牢牢把握淮河特點規律、現實基礎和區域經濟社會發展要求，繼續堅持“蓄泄兼籌”的治淮方針，堅持興利與除害相結合，開源與節流相結合，工程措施與非工程措施相結合，進一步提高省內淮河流域的水安全保障能力，為人民群眾安居樂業奠定堅實基礎，讓“走千走萬，不如淮河兩岸”的歌謠唱響淮河兩岸。

二要謀劃實施一批新的治淮工程，加快補齊基礎設施短板。加快推進袁灣、白雀園水庫工程建設，實施昭平臺水庫擴容和淮河流域重點洼地治理工程，繼續推進蓄滯洪區建設、病險水庫水閘除險加固、中小河流治理和山洪災害防治，完善城市防洪排澇基礎設施，全面提升水旱災害綜合防治能力。按照“一縱三橫六區”的水資源配置格局，加快引江濟淮工程（河南段）、趙口引黃二期等工程建設，上馬南灣-出山店-薄山水庫淮水北上、引伊河入北汝河、周商永運河修復等一批水系連通工程，充分發揮外來水源保障作用，加強流域內南水北調中線調蓄工程建設，構建旱能引、澇能排、豐能蓄、枯能補，互聯互通的現代水網體系，系統解決新老水問題，有力保障水安全。

三要深入實施“四水同治”，加快推進新時代水利現代化。一是科學防治水災害。貫徹“兩個堅持、三個轉變”防災減災救災理念，抓好治淮工程建設，全面提升抵御水旱災害的綜合防治能力，確?；春由嫌伟矠憽６歉咝Ю盟Y源。大力推進節水型社會建設，完善水資源開發利用和節約保護體系，推進用水方式轉變。綜合施策抓好洪水、雨水和中水資源化利用。三是綜合治理水環境。打好水污染防治攻堅戰，加大生態調水力度，加強水源地保護，保障飲用水安全。堅持污染減排和生態擴容兩手發力，不斷改善水環境質量。四是系統修復水生態。實施山水林田湖草系統治理，推進河湖生態修復與保護，開展地下水超采區綜合治理，建設人水和諧的沿淮水生態文明示范帶。

四要強化水利行業監管，鞏固提升治淮水平。一是加強江河湖泊監管，實現城鄉河湖環境整潔優美、水清岸綠。深入落實河長制湖長制，構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制；加快河湖、水利工程劃界確權，逐步建立水流產權制度。深化改革，推進基層水治理體系和能力現代化進程。二是加強水資源監管，實現流域內水資源供需平衡。抓好重要河流水量分配，健全水資源監測體系，加強取用水管控，劃定地下水水位、水量雙控指標。強化水利工程調度管理，確保河湖生態流量。三是加強水利工程監管，著力解決重建輕管問題。加強水庫安全運行管理，推進水利工程管理體制改革，探索多元化管理運營模式，激發管好用好水利工程的積極性和主動性。