海河流域?qū)嵭腥∮盟O(jiān)管工作淺論

徐 凱，韓 鵬，劉博靜

（1.水利部海河水利委員會，天津 300170；2.天津市中水科技咨詢有限責(zé)任公司，天津 300170）

習(xí)近平總書記強調(diào)“把水資源作為最大的剛性約束”，突出強調(diào)了通過水資源監(jiān)管倒逼經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式優(yōu)化升級，為全面加強流域?qū)用嫠Y源管理工作明確要求，也為缺水地區(qū)水資源監(jiān)管工作提出新的解題思路與方向?！八こ萄a短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)明確強監(jiān)管工作是水利工作的中心，貫穿水利工作全過程。全國水資源管理工作座談會針對水資源管理工作提出“合理分水、管住用水”的水資源管理工作目標(biāo)，將強化取用水監(jiān)管作為水資源管理的重要要求與工作目標(biāo)。

1 海河流域水資源現(xiàn)狀

海河流域總體屬于資源型缺水流域，多年平均水資源量為370.4 億m3，人均水資源量不足280 m3，占全國人均水資源量的13%，人均畝均水資源量均為全國七大流域最低。

20 世紀80 年代以來，隨著流域經(jīng)濟社會發(fā)展，海河流域水資源需求顯著增加，加之流域進入連續(xù)枯水段，水資源開發(fā)利用程度顯著增加。流域水資源開發(fā)利用率達到106%，地下水超采嚴重，形成石家莊、冀棗衡等多個地下水漏斗區(qū)。

從流域多年用水量分析，海河流域年用水量呈下降趨勢，表明流域近年來通過多管齊下開展系統(tǒng)治理取得顯著成效，總體水資源需求得到有效控制。隨著流域節(jié)水工作大力推進、引黃引江等外調(diào)水工程投入運行等一系列工作，流域水資源緊缺情況得到一定程度緩解，但流域供用水仍處于“緊平衡”狀態(tài)。近年來，京津冀協(xié)同發(fā)展和雄安新區(qū)等重大戰(zhàn)略實施，用水需求還有增加的可能，重點區(qū)域水安全保障要求顯著提升，合理規(guī)劃利用流域水資源、嚴格取用水監(jiān)管仍是海河流域水利工作的關(guān)鍵。

2 強化流域取用水監(jiān)管的內(nèi)涵

從用水層面分析，取用水監(jiān)管是“管住用水”水資源管理工作目標(biāo)實現(xiàn)的基本抓手，是“水利行業(yè)強監(jiān)管”工作的重要組成。做好流域取用水監(jiān)管，需要通過規(guī)范的取水許可審批、高效的取用水管理、嚴格的取用水監(jiān)督和強力的水行政執(zhí)法，糾正人們未經(jīng)許可取水、超量取水、無序引水等錯誤行為，達到總量紅線不超、用水效率提升、生態(tài)水量保障的水資源管理人水和諧基本要求。

從管理層面分析，取用水監(jiān)管與習(xí)近平總書記提出的“十六字治水思路”緊密結(jié)合。取用水監(jiān)管是“節(jié)水優(yōu)先”的重要支撐，只有管住用水，才能推動用水戶不斷提升用水效率；是“空間均衡”的基本要求，取用水監(jiān)管必須充分適應(yīng)流域區(qū)域?qū)嶋H，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，體現(xiàn)區(qū)域水資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展需求等實際情況；是“系統(tǒng)治理”的重要保障，只有管住用水，減少不合理的用水，才能引導(dǎo)各行業(yè)規(guī)范有序用水，才能保障河流生態(tài)流量不被擠占；是“兩手發(fā)力”的重要實踐，可以通過規(guī)范行政審批的政府手段和水資源稅改革的經(jīng)濟手段，推動取用水管理深入開展。

從實施手段層面分析，強化海河流域水資源監(jiān)管，關(guān)鍵在于借助流域取用水計量監(jiān)測、取水工程核查登記和水資源稅改革等措施，統(tǒng)籌發(fā)力。通過取水工程核查登記摸清“家底”，將應(yīng)納入取水許可管理的取用水全部納入流域取水許可管理；以取水許可臺賬管理、取用水計量監(jiān)測、水資源稅改革為基礎(chǔ)，采取在線監(jiān)管、實地檢查等管理手段加強日常監(jiān)管；通過水量平衡分析、用水?dāng)?shù)據(jù)核對等技術(shù)措施，確保水資源的取用嚴格服從用水計劃和水量調(diào)度要求。

3 流域取用水監(jiān)管面臨的問題

3.1 相關(guān)法律法規(guī)及配套制度不完善

現(xiàn)有的《取水許可和水資源費征收管理條例》（以下簡稱《條例》）《取水許可管理辦法》（以下簡稱《辦法》）等法律法規(guī)雖然近年經(jīng)過修訂，但總體上仍比較宏觀，難以支撐“放管服”、強監(jiān)管等實際工作開展，亟需修訂；用水總量控制指標(biāo)按水資源分區(qū)套行政分區(qū)分解工作尚未完成，海河流域跨省河流水量分配方案尚未獲得批復(fù)，總量控制缺乏詳細數(shù)據(jù)依據(jù)；各?。ㄖ陛犑校┰谌∷S可審批與管理上的流程不一致，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的工作流程。

（1）取用水定額方面。按照取用水定額要求，定額應(yīng)具有一定的先進性，但實際操作中頒布的取用水定額基本未按照一般性標(biāo)準和先進性標(biāo)準等分類明確列出，而是只作為“底線要求”和取水許可技術(shù)審查、評估的參考標(biāo)準，不符合定額要求的則需要整改提標(biāo)，大幅優(yōu)于定額標(biāo)準的不能獲得必要的獎勵，從而失去了定額的先進引領(lǐng)和激勵作用。

（2）“放管服”管理方面。隨著“放管服”工作深入推進，火電項目核準權(quán)限下放地方，流域管理機構(gòu)取水許可審批權(quán)限隨之下放，但對原流域管理機構(gòu)批復(fù)取水許可的火電項目，其取用水的日常監(jiān)管權(quán)限是否變更尚缺乏必要說明，造成不同?。ㄖ陛犑校υ擃愴椖繉徟鷻?quán)限的認定不一致，容易在管理交接中形成工作盲區(qū)。

（3）再生水利用方面。對于再生水利用是否納入取水許可管理和取用水統(tǒng)計，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不一致，流域內(nèi)各?。ㄖ陛犑校┨幚矸绞揭膊唤y(tǒng)一，需要相關(guān)法律法規(guī)予以明確?！稐l例》定義取水為“利用取水工程或者設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源”；《辦法》規(guī)定“直接取用其他取水單位或者個人的退水或者排水的，應(yīng)當(dāng)依法辦理取水許可申請”。因此，海河流域除天津市外，其他?。ㄖ陛犑校┚笕∮迷偕∷畱艮k理取水許可。但從理論分析，退水主要來源仍為新水，且多數(shù)已辦理取水許可審批，針對取用再生水再次進行審批存在重復(fù)審批情況。目前，水資源公報、水資源年報等在取用水統(tǒng)計中，均將再生水納入“其他水源”類型內(nèi)統(tǒng)計，與《條例》定義“取水”統(tǒng)計范疇不一致。

3.2 流域?qū)嶋H取用水情況難以排查

流域取水口點多面廣，較為分散，多年來對流域取水工程（設(shè)施）摸底情況不夠，基礎(chǔ)資料掌握不全。對于近年來申請取水許可的建設(shè)項目，工程資料和取水?dāng)?shù)據(jù)相對充足；對于不申請取水許可的、歷史遺留的工程設(shè)施，工程資料基本空缺。此外，監(jiān)測計量覆蓋不足，特別是農(nóng)業(yè)取退水口計量設(shè)施缺失嚴重，實際取水情況依然主要靠推算方法獲得，缺乏精確的計量。

如，漳衛(wèi)南運河流域的軍留揚水站、馬莊引水閘等農(nóng)業(yè)灌溉取水口，多數(shù)建于19世紀80年代，多年來傍河取水，且灌區(qū)和取水工程均由地方農(nóng)業(yè)或水利部門管理，計量設(shè)施覆蓋取水口數(shù)量比重不足30%，多數(shù)中小規(guī)模灌區(qū)均未建立監(jiān)控設(shè)施，占流域用水總量50%以上的農(nóng)業(yè)灌溉用水量只能依靠推算統(tǒng)計，直接影響了取用水總量統(tǒng)計精度。

3.3 取用水監(jiān)督管理力度偏弱

事中事后監(jiān)管乏力，監(jiān)督檢查不夠深入，蹲點檢查不足；處置手段方面，發(fā)現(xiàn)問題后以整改通知為主，整改成效復(fù)核不足，容易形成“寬松軟”，也容易形成長期遺留問題，行政處罰采用的偏少。因在線監(jiān)控計量設(shè)施不全，監(jiān)管檢查期間只能依靠現(xiàn)場監(jiān)測臺賬復(fù)核用水量，缺乏對取用水量的長系列動態(tài)監(jiān)測，也給了部分取用水戶篡改計量數(shù)據(jù)等弄虛作假的機會。

技術(shù)支撐方面，監(jiān)管主要依靠傳統(tǒng)的人海戰(zhàn)術(shù)，“四不兩直”突擊檢查少，衛(wèi)星影像、無人機等新技術(shù)新設(shè)備應(yīng)用于取水許可審批管理工作的研究偏少?！叭∷S可臺賬”系統(tǒng)雖啟用時間較早，但數(shù)據(jù)更新不夠及時，制證與取水許可審批工作脫節(jié)，水資源監(jiān)管工作中又難以提供實時數(shù)據(jù)支撐，“互聯(lián)網(wǎng)+審批+監(jiān)管”的新型管理模式剛剛起步。

與考核工作結(jié)合方面，流域管理機構(gòu)在最嚴格水資源管理制度考核標(biāo)準制定工作中參與度有限，考核的獎前懲后激勵效果不明顯。

4 流域取用水監(jiān)管問題產(chǎn)生原因分析

4.1 對“強監(jiān)管”認識深度不足

水資源監(jiān)管是“水利行業(yè)強監(jiān)管”的重要組成，但目前對水資源監(jiān)管工作中監(jiān)管什么、如何監(jiān)管尚缺乏深入解讀和分析，特別是如何用好最嚴格水資源管理制度考核和監(jiān)督檢查強化水資源利用監(jiān)管還需要進一步研究分析。在取水許可審批工作中，仍然存在“重建設(shè)、輕管理”“重審批、輕監(jiān)管”的情況。

4.2 法律法規(guī)頂層設(shè)計尚需完善

強化水資源監(jiān)督管理的法律法規(guī)支撐能力弱，體系不完備。如，山東省在衛(wèi)河段的取水許可審批權(quán)限，與水利部授予海河水利委員會取水許可審批權(quán)限存在不一致情況；《條例》和《辦法》中，關(guān)于監(jiān)管責(zé)任規(guī)定尚需補充；關(guān)于水資源管理方面，水行政執(zhí)法沒有授權(quán)管理相關(guān)規(guī)定，依靠流域管理機構(gòu)本級開展審批范圍內(nèi)取水許可監(jiān)管和水資源管理執(zhí)法工作，執(zhí)法人數(shù)偏少，力度和經(jīng)費難以保障，震懾力不強。

4.3 體制機制尚需進一步梳理

水資源管理制度和“放管服”改革過程中，存在“全國一刀切”的情況。如，萬元工業(yè)增加值用水量下降幅度考核指標(biāo)，對京津等工業(yè)用水水平較高、節(jié)水潛力有限的區(qū)域區(qū)分作用有限，在取用水控制方面的激勵作用也不明顯；取水許可審批權(quán)限下放，但基層單位監(jiān)管能力有限，上級單位能“放”下去，但“管”和“服”的要求基層單位接不住、管理不了，人員、經(jīng)費和軟硬件設(shè)施都缺乏保障。

5 強化取用水監(jiān)管工作建議

5.1 修訂完善法律法規(guī)標(biāo)準

結(jié)合“放管服”行政審批改革和強監(jiān)管的工作要求，盡快組織開展《條例》《辦法》等法律法規(guī)和《建設(shè)項目水資源論證導(dǎo)則》等標(biāo)準的修訂，對實際工作中遇到的一切常見具體問題要補充指導(dǎo)性處理意見。特別是要解決水利部規(guī)章與地方性法規(guī)的沖突問題，使取用水監(jiān)管、最嚴格水資源管理制度考核等工作有法可依。

5.2 推進指標(biāo)分解工作開展

推進用水總量控制指標(biāo)按流域分解工作和海河流域跨省河流水量分配方案批復(fù)與實施工作，從流域和河流層面明確可取用水量。開展水量調(diào)度方案編制預(yù)備工作，并以水量分配方案確定的重要斷面生態(tài)水量為底線，分段合理確定流域直管河段地表水資源取用總量紅線，為取水總量核定提供基礎(chǔ)。

5.3 建設(shè)重點取水口監(jiān)管名錄與臺賬

加快監(jiān)管名錄與臺賬建設(shè)，做好下階段動態(tài)臺賬管理的前期工作，并緊密結(jié)合取水工程核查登記等工作，摸清流域取水口基本情況，明確重點監(jiān)管對象，為下階段監(jiān)管工作提供支撐。

5.4 完善取用水計量監(jiān)測體系

完善國家水資源監(jiān)控能力項目體系和數(shù)據(jù)聯(lián)通，擴大納入水資源監(jiān)控范圍的取用水戶范圍，逐步實現(xiàn)水資源管理監(jiān)測的全覆蓋、信息化；出臺取用水監(jiān)測的體系和安裝規(guī)程，就取用水戶三級計量監(jiān)測體系安裝要求進行全面分析和宣傳，并將三級計量體系建設(shè)要求納入取水工程現(xiàn)場核驗標(biāo)準。

5.5 豐富取用水審批監(jiān)管方式

按照統(tǒng)一取水許可審批流程和服務(wù)細則，推動“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，開展取水許可審批和取水許可證核發(fā)工作，并以取水許可證電子證照推進行業(yè)信息共享，為信息化監(jiān)管方式奠定基礎(chǔ)；推進新技術(shù)、新方法在最嚴格的水資源管理考核工作中的應(yīng)用，開展考核指標(biāo)體系研究，提升最嚴格水資源管理制度考核的激勵效應(yīng)；充分利用水資源稅改革，利用稅收強制性，從市場和行政兩方面著手，推進流域水資源監(jiān)管。