南京市環責險實施模式分析

姚利鵬 陸駿 于忠華

（1. 南京市生態環境保護科學研究院，江蘇南京 210013；2. 南京市生態環境局，江蘇南京 210037）

1 引言

環境污染責任保險（以下簡稱“環責險”）是以企業發生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標的的保險［1］。在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度，是建立健全綠色金融體系的必然要求和重要內容，是生態環境體制機制改革的一項重點任務［2］。隨著綠色保險日益發揮重要作用，環責險制度在全國20 多個省、市開展了試點工作。南京市是重化工城市，石化、電力等大型企業集中，且多沿江分布，易燃易爆品、危化品眾多，污染源、風險源等面廣、量大、種類多，環境污染事故隱患復雜，環境風險嚴峻。2012 年，南京市啟動環責險推廣試點工作，充分調研其他城市實踐經驗，結合自身實際情況，探索出一套具有本地特色的環責險實施推廣模式，但仍然面臨不少問題。對南京市現行環責險實施模式進行分析，將有利于推進并完善環境風險管理長效機制。

2 南京市環責險基本制度框架

2.1 政策制度配套

2013 年以來，我國環責險快速發展，國家先后出臺了一系列指導性文件。如國務院發布的《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》，環境保護部、中國保監會聯合發布的《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》等。南京市在國家、江蘇省相關文件的指導下，對環責險制度進行了細化完善，出臺了1 個主體文件和3 個配套性文件，形成“1+3”的總體制度框架體系。2012 年4 月，南京市開始試點環責險工作，動員重點行業、企業積極參加環責險。環責險試點推廣時期，出臺了3 個配套性文件，即《南京市環境風險企業目錄》《南京市環境污染強制責任保險環境風險評估工作管理辦法》《南京市環境污染強制責任保險“共保體”承保工作規范》。2015 年4 月，南京市率先在全國以市政府名義推行環境污染強制責任保險制度，南京市政府出臺了《南京市開展環境污染強制責任保險實施辦法》，即1 個主體文件。“1+3”政策文件的出臺，為環責險推行實施工作提供了明確的原則指導、政策支持和制度保障。

2.2 保險方案設計

保險方案設計是環責險作為一項保險的關鍵。南京市環責險采用1+X 保險方案，設計了基準保費2 萬元至20 萬元7 個投保檔次，分別對應保額從100 萬元到4 000 萬元。企業根據實際情況，可以選擇附加險種，費用另行計算。附加險有8 個可供選擇：污染救助費用保險；疏散人群費用保險；自然災害責任保險；盜竊搶劫責任保險；精神損害賠償責任保險；自有場地清污費用保險；雇員人身傷亡責任保險；地下儲存罐污染責任保險。

2.3 配套實施機制

承保方式引入“共保體”機制。通過公開競爭性談判和公開招標形式，確定了2 家保險經紀公司作為該項目的技術顧問單位以及5 家保險公司組成“共保體”。“共保體”在遵守國家、省相關行業規定的前提下，規范保險服務工作程序，遵守“共保協議”，建立考評機制、季度例會制度，確保“共保體”健康有序運行。形成了企事業單位為責任主體、政府部門和保險公司多方聯動的責任保險機制［3］。

建立環境風險評估機制。“共保體”拿出保費的13%作為環境風險評估費，專項用于環境風險評估、保險培訓、防災減災等活動以及對突發公共性質的污染事故進行應急處置和環境風險源防控，為投保企業做好售后服務，為社會承擔環境安全責任。同時，以南京環境科學學會為依托，建立了環境風險源評估和環境損害評價鑒定專家庫，分別設置了環境科學、環境管理、環境工程、應急處置、安全生產、風險控制等專業小組，為開展環境風險源評估工作提供技術支持。形成了以“共保體”提供專項資金為基礎、以環境風險源評估和環境損害評價鑒定專家庫為技術支撐的環境風險源評估和環境損害評價鑒定機制。

依托環境風險企業目錄機制。全面梳理“涉重”“涉危”和排污大戶、環境敏感區污染源、放射性污染源、危化品運輸等6 類重點環境風險源企業，并對企業風險情況進行風險等級劃分，結合環境風險企業發生變化的實際情況，進行動態更新調整環境風險企業目錄。形成了以環境風險企業目錄確定的6 類重點環境風險源企業為依托，推廣強制環責險的機制。

2.4 考核機制

依托各級生態環境部門作為推手推廣環責險，南京市生態環境局對各區（園區）環責險的工作推進情況進行考核。2014 年起，“按要求推進環境污染責任保險”被列入年度區（園區）環保局依法行政和環境執法責任目標中，并細化了考核要求和計分方法：得分＝推進率×3 分［推進率＝0.5×參保率+0.4×（貢獻率+續保率）+0.3×風評率，貢獻率＝該區參保數/全市參保總數］。

保險經紀公司對“共保體”成員進行考評。根據《南京市環境污染強制責任保險“共保體”承保工作規范》要求，把參保率作為考核考評的主要內容，做到應保盡保，將考核考評結果運用于對首席承保人的調整和“共保體”成員承保比例的確定。

2.5 激勵機制

參保與企業環保信用評價掛鉤。為了鼓勵企業參保，將環責險與企業環保信用評價掛鉤，參保企業給予獎勵分值，督促、鼓勵企業自覺履行生態環境保護法定義務和社會責任。南京市按照《江蘇省企業環保信用評價標準及評價方法》對企業進行環保信用評價，其中環責險作為鼓勵性指標為參保企業加5分。企業環保信用評價結果應用于差別化提供環保補貼等政策扶持。

采用浮動費率機制。為了激勵企業持續投保，樹立企業社會責任和環境風險防控意識，參保費用實行浮動費率機制。對于上年未發生環境污染事故的，下年續保費率實行優惠，累計優惠不超過30%；對于上年發生環境污染事故的，下年續保費在基準費率上實行上浮，累計上浮不超過36%。

（1）制作噬菌體的蛋白質外殼。分別取紅色和藍色的彩色磁片，先在上面畫出噬菌體模型的外觀圖，再按照圖形裁剪出紅色和藍色兩種噬菌體的外殼模型（紅色代表有放射性標記，藍色代表沒有放射性標記，以下同，與教科書中的顏色標記一致）。

3 南京市環責險實施成效

3.1 環境效益

環責險制度的引入過程中，環境風險評估與排查成為環責險工作的重要環節，定期為“共保體”內投保的風險企業免費“體檢”是南京市環責險的一大特色，形成了承保前開展企業環境風險評估、承保期間為企業提供環境風險防控服務與“環保體檢”的一套模式，生態環境部門對環境風險管控的手段更加多元化。以環責險建立的“共保體”為平臺，為投保“共保體”的風險企業定期“把脈體檢”，既掌握了南京市企業的環境風險水平，同時充分發揮了保險制度的風險預防功能。南京市在全國率先把放射性污染源、危化品運輸2 個類別納入環責險承保范圍，環責險保障能力大幅提升，加強了對污染事故發生后的處置，城市風險防控能力得到有效提升。

南京市設計環責險之初，希望借助市場手段達到環境污染風險防范和損害賠償的目標，利用市場調節機制，平衡生態環境保護與保險開發。南京市委、市政府非常重視“綠色保險”事業的發展，南京市有關“水十條”“氣十條”“土十條”“263”專項行動等的重要文件把開展環責險納入南京市環境治理和生態文明建設的環境經濟政策體系。環責險制度正在成為一項服務環境風險管理、降低污染事故發生、減輕事故影響、推進生態文明建設的重要環境經濟制度。

3.2 經濟效益

南京市將環責險與企業環保信用評價掛鉤，通過實施差別化水電價、限制申請財政補貼等一系列經濟政策手段，推動全社會形成環境資源有價的理念和環保自覺意識，利用市場化手段抑制高污染行業擴張和低水平重復建設，倒逼企業治污減排、淘汰落后產能，調動企業自覺防污治污的積極性。揚子石化、南鋼、南化等大型石化、鋼鐵企業，通過多項環保技術升級改造，實現污染物排放降低，助推產業轉型升級、經濟綠色發展。

在治理環境污染的過程中，尤其是賠償金額及清污費用巨大時，企業無力償還，為了保障人民的利益，保護生態環境，往往由政府出面承擔。引入環責險，在環境污染事故發生后，部分標的損失由保險公司支付，這在一定程度上減輕了政府的財政負擔。

3.3 社會效益

經過多年的環責險推行，南京市參保企業的環境風險意識普遍增強，環境管理制度建設有所加強，環境風險防范設施的硬件配置有所提升，企業承受環境風險的能力有所提高。環責險作為一種市場化的風險轉移機制和社會管理機制，將企業可能存在的風險分散轉移。

4 南京市環責險存在的問題

4.1 相關法律法規不健全

南京市針對環責險的相關規定最主要的依據是2013 年由環境保護部和中國保監會聯合發布的《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》，南京市地方性法規中亦沒有對環責險進行相關規定，因此，強制環責險因缺少上位法律依據和強制措施，“強制”有名無實。南京市推動環責險主要依靠生態環境部門和保險公司宣傳以及企業自愿，推廣難度較大。南京市以企業信用評價為抓手，鼓勵企業積極投保，對推行環責險有一定的促進，但發揮的作用極其有限。

4.2 政策支持不足

南京市環責險制度采用市場化方式推行，完全由企業自行承擔保費，但我國環責險市場尚不成熟。另一方面，環責險同時具有社會公益性和市場商業性，從某種層面講，環責險的社會公益性比其市場商業性更強［4］，而投保人在市場經濟中是趨利性的，政府應該在政策上予以支持。而南京市環責險的推行缺乏稅收減免、財政補貼等激勵機制，對積極參加投保的企業，政策優惠不多、實惠不大，對應保未保的企業也缺乏有力的制約措施。

4.3 宣傳工作不到位

4.4 保險產品設計不夠豐富

環責險是一項新的險種，尚處在市場培育初級階段。保險產品設計還不夠豐富，不能滿足各類用戶的差異化需求，存在保險范圍偏小、保險理賠門檻較高、重業績輕服務等問題。南京市環責險承保標的主要包括突發環境事故污染損害導致的民事賠償及部分清污費用，不包含累進式、漸進式污染損害和生態環境損害的賠償責任。事實上，因環境事故導致的生態環境損害以及累進式污染損害往往危害更大、后果更嚴重，這些方面不包括進去，環責險制度的作用會大打折扣［6］。

4.5 配套技術保障體系不完善

南京市環責險市場尚不成熟，尤其在出險理賠流程、事故責任評估、企業環境風險評價等方面需要足夠的支持配套技術，無論是企業投保規模還是理賠案例數量都難以為其配套技術研究提供足夠的數據支持。環境風險排查、生態環境損害鑒定和評估等難度大、專業性強，目前相關技術規范不完善、基礎能力較為薄弱，在保險全過程中不能有效地實施環境風險評估、風險排查以及風險預警和賠償救助等相關服務，同時也使得環責險產品的定價、核保、定損、理賠等方面難以適應各相關行業環境風險防范以及賠償和救助的實際需求，諸多企業在環境污染事件發生后獲取的賠償期望較低。

5 完善對策與建議

5.1 完善地方性法規

探索出臺相關地方性法規。明確強制環責險投保的領域。鼓勵按規定投保的企業，參保企業在申請污染防治專項資金、生態環境保護專項資金、綠色信貸時予以支持等。反之，生態環境部門在企業新、改、擴建項目時，可依法實行環保限批等約束措施，在申請污染防治專項資金、生態環境保護專項資金時，不享受優先政策。

5.2 加大政府部門支持引導

政府應積極支持環責險與其他相關環境經濟政策聯動發揮作用，給予參保企業相應的保費補貼，建立環責險與污染治理資金使用、排污許可證、綠色信貸、環保稅收等方面的聯動機制，提高企業投保積極性。同時，政府部門在初期應當協助保險行業，引導保險公司對環責險產品的創新開發，逐步擴大環責險的承保面。

5.3 建立聯動機制信息共享平臺

建立聯動機制的信息共享平臺，共享參保企業的環境風險評估報告，實時掌握參保企業的生態環境監測數據和信息［7］，實現政府多部門、企業、保險公司、金融機構等之間的信息共享。與企業環保信用評價、綠色信貸掛鉤，增強企業生態環境保護意識，督促企業規范行為，倒逼高污染企業轉型，約束高環境風險的污染行為，提高企業環境風險防控的主動性。

5.4 完善各項配套技術支持

合理確定責任范圍，先試點突發性環境污染的責任保險，累積經驗后，適時將漸進性污染責任納入環責險責任范圍［8］。開展保險費率與保險責任限額研究，加強保險產品定價和賠付方面的研究。建立專家隊伍，加快培育環境風險評估、環境污染損害鑒定等相關技術能力和支撐［9］，引入第三方損失評估機構，完善市場進入與退出機制，健全有序的市場監管和市場引導體制。