氣候變化背景下能源轉型的地方戰略
——以德國、美國和日本為例

杜一冉，王學棟

(中國石油大學(華東)文法學院，青島 266580)

氣候變化及其引發的不利影響是人類共同關心的問題。能源活動是氣候變化的主要因素，約占全球溫室氣體排放總量的60%。正如烏爾里希·貝克所言，氣候變化是具有“去邊界性”(Non-boundary)的新型風險[1]。近年來，加快全球能源轉型，實現綠色低碳發展，已經成為國際社會的共同使命。我國可再生能源也呈現飛躍式發展態勢。2019年5月29日，中央全面深化改革委員會第八次會議審議通過了《關于在山西開展能源革命綜合改革試點的意見》。這標志著我國能源革命綜合改革試點工作正式拉開帷幕，并賦予了山西省重大使命——帶動全國能源革命進程、保障國家能源安全、促進全省經濟轉型。在能源轉型的進程中，公民的參與和地方政府的主導是不可或缺的。能源治理結構由傳統集中式逐步走向社區分散式，公民由被動接受能源決策向主動參與能源治理實踐轉變。在新的能源治理結構下，利益分配更加公平，當地居民、社區組織、社會企業擁有對地方能源政策的發言權及決策參與權，地方政府在新的能源治理結構框架中扮演著舉足輕重的角色。我國能源治理如何在能源轉型中因地制宜地發揮地方政府的積極作用，形成公民與地方政府之間的良性互動，成為推動能源革命、應對氣候變化不容忽視的一項議題。本文以德國、日本及美國的能源轉型實踐為研究對象，吸收和借鑒其在能源轉型過程中的戰略經驗，以期為我國地方開展能源革命提供一條可參考路徑。

1 能源轉型的地方戰略之一：能源合作社

1.1 柏林市民能源合作社

德國的電力市場自1990年后就高度自由化，聯邦政府掌握供電網絡的所有權，以招投標的方式出讓特許經營權。然而，投入售電輸配電的私有能源公司多以獲利為主要目的，消費者須負擔高額電價，且私人能源公司在衡量能源配比時多從經濟成本出發，忽略了可再生能源的社會及環境價值。在此背景下，“柏林公民能源合作社”建立了。該合作社鼓勵由柏林市民自行出資購買柏林電網，并于2014年下半年與現行運營商Vattenfall共同競爭柏林市電網的特許經營權[2]。隨著能源轉型政策的進一步實施，能源合作社呈現蓬勃發展的態勢。通過提供自家屋頂、土地等方式投資可再生能源事業的個人與社區，逐漸成為德國能源轉型事業中的主角。公眾從被動的能源消費者轉化成為更積極主動的能源生產消費者成為趨勢。以具體實踐挑戰傳統能源公司的壟斷地位，標志著德國能源治理結構模式的巨大轉變。

1.2 德國云德(Jühnde)生物能源村

德國2004年的《可再生能源法》修正案將生物質能的獎勵補貼提高，這一舉措極大地促進了生物質能的發展。2001年，德國政府開展建設生物能源村的規劃。生物能源村計劃以改造村落能源供應為直接目的，以無碳排放的生物質能取代傳統的化石能源。云德(Jühnde)村是位于德國下薩克森州的首個“生物能源村”。2004年10月，“云德生物能源村合作社”開始正式運作。云德村首先建立了一臺沼氣裝置，利用玉米、小麥、大麥以及牲畜糞便等原料運轉。沼氣燃燒驅動發電機組生產電力，余熱則被用于村中供暖，盈余電力輸入公共電網，送到其他需要電力的地區，村民從中獲取經濟利益。云德村利用生物質能實現了村莊能源的自給自足，同時還具有環境、生態和社會等規模效益。據統計，云德的生物能源村項目每年可減排約3300噸二氧化碳，節省燃油40萬升[3]。“云德模式”不僅改變了當地的生活形態與能源系統的運作模式，也促進了德國可再生能源推廣及能源轉型進程。

1.3 能源合作社的積極意義

德國有近一半的可再生能源投資來源于社區及一般民眾組成的能源合作社，高度靈活的公眾參與使德國民眾對能源轉型政策始終保持高達七成的支持力度。檢視能源合作社的成功因素，政府層面的政策支持是前提；居民通過建立多元化的溝通網絡促進資訊的及時共享與交流是基礎；創設開放自主的合作機構，使居民享有公平參與能源生產經營的機會是關鍵。能源合作社并非純粹以經濟利益為目的，其基于自主、自愿、自立原則建立，擴大了民眾參與能源實踐的途徑，有利于保留能源轉型過程中的社會、環境等公共價值，避免市場向商業利益的過度傾斜。同時，能源合作社也使可再生能源事業產生的收益得以回饋社區與市民，公眾不僅享受了穩定的供電與低廉的電價，也擁有了更多的就業機會，有利于凝聚社區意識，帶動社區再造，促進可再生能源的持續性發展。目前我國正處于城鎮化飛速發展的階段，社區在城鎮化進程中當屬中堅力量，這為我國地方通過建立能源合作社的方式進行能源轉型提供了充分條件。此外，農村人居環境治理也為地方能源轉型提供了契機，使建設大型養殖場糞污治理設施、推進畜禽糞污資源化利用成為可能。

2 能源轉型的地方戰略之二：地方型能源公司

2.1 三山智慧能源電力公司

2014年，日本全面實現發電業自由化，經營主體取得許可證后即可從事發電業。在這一契機下，憑借著三山市豐富的光照資源，當地居民紛紛架設太陽能板并建設了部分小型發電廠。之后，當地政府整合資源，成立了三山智慧能源電力公司。通過地方政府、當地居民、銀行、大學研究機構以及技術型企業的多方參與，三山智慧能源電力公司成為日本第一個政府與市民成功合作的電力公司，且其實力足以與當地傳統電力公司相抗衡。不僅如此，該電力公司還帶動了當地產業結構優化，創造了許多就業機會，吸引人才回流，緩解了嚴重的人口老齡化趨勢。

三山智慧能源電力公司的成功經驗表明，首先，多方共同出資是其一大特點，其中市政府出資比例為55%，當地金融機構為5%，民間企業為40%。其次，公私合營模式下各單位分工有序、協調合作。市政府主要負責協助公司提供電力給公共設施、宣傳中央能源政策、普及最新能源資訊等；民間企業主要負責數據處理、顧客管理、企劃提案等；當地金融機構則主要提供資金支持；其他參與者(如大學研究機構)則主要負責對氣象、電力、消費等大數據的分析等。再次，公私合營模式下的電力價格具有彈性操作空間，對買家極富吸引力。數據顯示，三山智慧能源電力公司的電力價格比當地傳統電力公司便宜2%～3%[4]。綜上所述，三山智慧能源電力公司的出現并非偶然，而是不斷適應、調整后的結果。目前，以三山市為范本，日本多個地方政府開始了通力合作，通過建構統一的電力合作網實現各地電力互通，以降低電力供需不平衡的風險，提高供電穩定性。

2.2 美國城市能源公司(municipal power companies)

德克薩斯州是美國最大的能源生產州，同時也是能源消耗量和碳排放量最大的州。德克薩斯州主要的經營主體為城市電力公司，其中最著名的莫過于奧斯汀能源公司。該公司是一家成立于1895年的公有電力公司，為奧斯汀地區一百多萬居民提供電力服務，由奧斯汀市議會直接管理。2007年，奧斯汀市議會通過一項氣候保護計劃，旨在使奧斯汀能源公司成為全美減少溫室氣體排放的公用事業領先者，并在2020年前達到城市電力30%由可再生能源供應的目標。隨后，奧斯汀市議會又于2010年和2014年將這一目標持續擴大，將可再生能源發電比重提升至2025年的55%，并承諾在2050年前實現零排放目標[5]。基于后期特朗普政府對新能源政策立場的轉變，可再生能源市場發生了重大變化，可再生能源價格迅速下跌。針對這一局面，奧斯汀市議會通過重新調整能源公司的目標，根據可再生能源的價格、發電技術成本等因素，實時調整能源公司的可再生能源發電量占比，使發電量保持在能源公司可承受的能力范圍內，這一模式后來被許多州的監管機構所采用。奧斯汀能源公司作為公有事業的成功典范，其利用國家經濟公有化回暖的契機，讓城市重新掌握公用設施的所有權，并通過城市與州、國家層面進行積極對話，走在氣候與能源一體化的前列。

2.3 地方型能源公司的積極意義

與一般概念上的能源公司不同，地方型能源公司具有一定的公權管制色彩。地方政府經營管理公司的電力生產和服務提供等內容，對于是否要參與競爭性能源市場，地方政府擁有選擇權。學者Wollmann曾指出地方經營的能源公司的四項優點：第一，矯正市場失靈，避免財團壟斷，盡可能地提高資源配置的效率與效能；第二，地方政府可以根據實際情況，因地制宜地控制管理電力生產與電網，滿足區域內用戶的需求。第三，能夠兼顧效率與公平，確保公平的分配結果、平等的使用權利等基本價值的實現。第四，有利于解決地方財政赤字，增加就業機會[6]。對于地方政府來說，其一方面可以通過地方型能源公司對能源市場進行及時有效的監管；另一方面，地方型能源公司為地方政府帶來一定的財政收入，有利于維持政府的影響力，同時也增強了民眾對政府的認可程度。對于地區居民來說，地方型能源公司提供了許多機會促進公眾參與程度，例如廣泛與公民溝通、及時公布公司發展計劃，使公民通過氣候債券、能源基金等創新性、多元化的財務方式參與公司的營運過程，享有公司運營成果等[7]。由此，地方型能源公司將是我國地方政府推動能源轉型、應對氣候變化的一個較為理想的選擇。

3 能源轉型的地方戰略之三：公民電廠

3.1 德國民營風電廠

德國約有35%的風力發電場系公民自主經營，其組織形態分為兩種：一是由私人有限公司組成的有限合伙；二是出資者根據其出資比例從公司獲益并對其出資負責的合作社模式。企業可以與個人聯合共同開發風電項目，地方民眾入股取得分紅的模式使風電項目與個人收益掛鉤，消除了大多數反對聲音。德國對于民營風電廠還提供了極為優越的政策支持，德國《可再生能源法》(2017)規定，由居民自主運營的能源合作社可以直接參與招標，不需要提前履行項目審批手續；額定功率大于750千瓦的陸上風電機組在招標成功后方可享有政府提供的專項補貼資金。此外，德國地方政府通過制定具有行政約束效力的土地利用規劃來劃定風力開發的特定區域，要求只有在政府、公民財務參與的前提下，才可于指定區域內設立風電廠，借此維系民營風電廠的運營。正如遠景能源德國全球風電工程技術中心技術總監(COE)Robert Fischer所說，“德國風能發展始于一個相當分散的層面，由小開發商和農場主共同發起，政府協助支持”[8]。

3.2 日本藤野電力公民電廠

日本神奈川縣相模原市藤野區是日本“轉型城鎮運動”中第一個成功轉型的城鎮。“藤野轉型運動”致力于通過自下而上的方式促進高度依賴化石能源的社會轉型，以應對全球氣候變化。為實現能源的自給自足以及供電渠道多樣化，當地居民組建了“藤野電力”工作小組，旨在擺脫對于傳統電力公司的依賴，提倡利用社區居民的創造力與當地資源進行能源轉型。該小組通過可再生能源發電來滿足社區用電需求，每個月舉行“太陽能發電系統工作坊”活動，教授當地居民如何連接光伏板和電池、組裝太陽光電系統等。工作坊吸引了大批民眾參加，其中不乏藤野區以外的參與者。

盡管藤野電力不能滿足整個社區的用電需求，但至少可以減少對傳統電力公司的依賴，提高能源的獨立性與安全性。公民電廠強化了社區民眾的資源、文化聯系，增強了社區的獨立自主性，也提升了民眾應對大規模突發事件的能力。

3.3 公民電廠的積極意義

與傳統化石燃料自上而下的治理體系不同，可再生能源項目包含場址選定、土地利用、電價議定等問題，需要消費者和居民的共同參與。通過建立公民電廠，讓市民直接參與能源生產與分配，既保障了電力具有穩定的售電渠道，也有利于確保對公共設施的供電供給，同時帶動了地方就業，增加了公眾參與地方能源事務的積極性，并且有望大幅提高能源結構中可再生能源的比例。公民電廠強調以低碳發展為方向，包含對能源治理結構的轉變、能源安全的控管及依賴性能源結構的改變，有助于改善現有的資源分配、資訊交換機制、創造地方政府與民眾間的良性互動等。地方政府在政策規劃與執行過程中將地區特性、利益相關者的利益訴求等因素納入考量范疇，也使得地方能源治理結構更加透明、民主并具有彈性[9]。

4 對我國地方能源轉型的啟示

4.1 提升公民參與能源治理的程度

能源治理由傳統集中式向地區分散式發展模式轉變的同時，也伴隨著不同形式的爭議：如可再生能源設施的設立可能會造成對當地生態、景觀的破壞或產生噪音，從而引起當地居民、社區的反對，使項目停滯甚至無法進行，即所謂的鄰避現象。為減少鄰避效應，前述國家主要通過經濟措施提升社會接受度。經濟措施可分為個人補償、社區稅收獲益和所有權模式。個人補償部分主要是根據設施鄰人受到的損失確定具體補償金額，在美國有善鄰付款(Good Neighbour Payments)制度，即由設備開發商與受影響的當地居民簽訂長期租賃契約，補償其損失；居民在簽訂租約后應在一定限度內同意開發商的干擾行為，并承諾不干擾其運作。社區稅收獲益是指社區可以通過收取項目交易稅的方式提升當地居民的接受程度。所有權模式指民眾通過參與融資共享設施所有權，例如美國俄勒岡州中北部的PaTu風廠，由于資金需求龐大，除了股東個人的投資外，還包含州政府的低息能源貸款、稅務抵免以及民間融資。上述經濟措施均可以供我國各地在未來的能源轉型實踐中加以選擇和充分借鑒。

4.2 明確地方能源轉型的法律依據

根據我國《憲法》第9條之規定，我國實行自然資源國家所有制。在這一形勢下，如何盤活可再生能源市場極具挑戰性。目前，我國電力市場正在經歷“放開兩頭，管住中間”的變革，發售電市場將進一步實現開放。但是，我國的所有制模式決定了能源市場不可能完全自由化，政府的調控仍必不可少。在這一前提下，地方型能源公司將是我國擴大公民參與能源治理較為合適的途徑。在能源法暫時缺位的情形下，我國《立法法》第73條賦予了地方政府根據地區特點及實際需要先行先試的權力。此外，風能、太陽能多富集于我國的西部地區，尤其是部分少數民族自治區。《憲法》規定了民族區域自治權，民族自治地方的自治機關在國家計劃的指導下，可以自主地安排和管理地方性的經濟建設事業。能源作為地方經濟收入的重要來源之一，自然屬于重點關注的地方性經濟建設事業。在專項基本法律中，如《可再生能源法》同樣賦予了省、自治區、直轄市人民政府在本區域內的可再生能源開發利用規劃編制權限。這些都將為地方型能源公司的設立提供法律依據。

我國《公司法》規定了有限責任公司和股份有限公司兩種公司樣態，通過有限責任限縮了股東的風險，民眾投資的意愿相對較高。但是，有限責任公司的股份對外轉讓受到須經所有股東過半數同意的限制，而股份有限公司并無此限制，民眾享有充分的股份自由轉讓空間，更有利于吸引民眾參與地方能源發展事業，從而實現能源市場的良性流動。基于此，地方型能源公司宜以股份有限公司之形態經營。盡管公司以營利為目的，但地方型能源公司仍具有一定的公益性質。為充分發揮地方型能源公司的社會公益角色，宜增設“公益董事”制度，且公司應于章程中規定公益董事至少保留一席，并由當地居民擔任，借此確保居民有效參與社會公眾利益的保護，以實現對地方型能源公司的有效監督[10]。

4.3 地方政府享有土地利用規劃權

可再生能源設施如風機、太陽能板等必須在某塊土地上建立，其場址的選擇必然涉及地方政府的土地規劃利用權限。我國《憲法》第9條規定了國家有保障自然資源合理利用的義務，土地規劃權屬于國家履行義務的重要方式。我國土地所有權屬于國家，如要實現土地市場的良性流動，就須通過土地規劃的手段來塑造不同類型的土地使用權。因此，土地利用規劃權的產生是為了合理配置土地資源，維護土地市場的有序運行與持續發展，其規制的主要內容為土地財產權。關于土地利用規劃權的屬性，學界主要有“行政法權說”和“經濟法權說”兩種觀點。采用“行政法權說”的學者認為土地利用規劃本質上屬于行政規劃，亦有學者認為城市規劃的行為是抽象行政行為，即土地利用規劃是一種行政立法行為[11]。采用“經濟法權說”的學者認為土地利用規劃是政府干預市場的一種工具，本質是宏觀調控權[12]。目前的主流觀點采用“行政法權說”，認為土地利用規劃實質為行政主體的行政管制行為。

根據我國《土地管理法》的規定，我國各地方政府均享有一定范圍內的土地利用規劃權。但是，下級政府的土地利用規劃權受到上級政府的嚴格限制。由此可見，土地利用規劃權實際集中于中央政府[13]。這種現象會導致中央和地方的土地利用規劃信息不對稱、權責不一致、地方訴求被忽略等一系列弊端。因此，通過強化地方政府的土地規劃權，提升地方政府在推廣可再生能源領域的重要性，值得我國在修改土地管理法及相關子法時，進行更全面的思考。如前所述，部分國家的土地利用規劃法律均賦予了地方一定范圍內的土地利用規劃自治權，且規定中央土地利用規劃不能過度干預地方土地利用規劃，從而為地方土地利用規劃保留足夠的自主空間。土地利用規劃的建立必須以充分尊重地方自主權為前提，厘清中央與地方的土地利用規劃權限界限。具體來說，中央層面應制定適用于全國的統一標準，地方政府應以之為最低規范。倘若中央就特定事項并無規范，亦應許可地方政府就自治權限范圍內事項先行立法。由于我國土地資源豐富且不同地區具有較大差異，因此要動態配置中央與地方的土地利用規劃權，使土地利用規劃能夠彈性適應各地的特點，從而為地方能源轉型提供制度支持。

4.4 地方政府積極推動能源跨區域合作

為克服“自上而下”減排方式的局限性，基于“自下而上”路徑的“國家自主貢獻”模式應運而生，這種模式實現了國家與國家間、國家與地方間應對氣候變化的多層次聯動[14]。能源轉型并非僅是簡單地降低化石燃料使用率、提升可再生能源占比，而是意味著向地方層面的適度放權。能源轉型涉及價值選擇、行為模式改變甚至是社區凝聚等人文社會層面問題，這要求其必須采取環境友好和社會可接受的方式[15]。作為人類群居的載體，城市為了提升市民的生活品質，自然展現出能源轉型的積極意志，更有利于能源治理工作的開展。基于此，針對氣候變化和能源治理的跨區域合作成為主流趨勢。

跨域合作又被稱為“區域治理”或“跨域治理”。地方政府的跨域合作是基于憲法所賦予的部分事務的自治權限，雙方或多方行政主體的互動行為，其包含國際合作與國內合作兩個層面。國際層面合作具有代表性的是 “倡導地區可持續發展國際理事會”(簡稱ICLEI)和“全球40大城市氣候領導團體”(簡稱C40)。ICLEI是全球最大的城市網絡，其通過連結地方政府與全球政策和多邊環境協定開展氣候行動計劃來實現可持續低碳發展。C40同樣是一個致力于應對氣候變化的國際城市聯合組織，在促進城市間對話，建立互惠互信關系方面發揮著重要作用。C40創造了一個良好友善的競爭環境，使城市能根據自身情況調整行動，對可持續發展需求作出彈性回應。與城市單獨應對氣候變化、開展能源治理相比，通過C40網絡的行動影響力更大、成本更低、實施效率更高、規模化速度更快。

相較于國際層面的積極行動，我國地方政府在國內的跨區域合作方面起步較晚。觀之國外，其國內區域合作主要有區域能源公司、區域能源委員會等類型。其中，區域能源公司可以集中各區優勢，共同經營合辦事業，促進能源轉型，推動跨區域協調發展。我國部分省份在區域能源公司方面已經做出了初步嘗試。山西、江蘇兩地的部分國企和相關央企通過股權合作的方式，組建了蘇晉能源公司，捆綁煤電產業鏈上下游利益，實現共贏發展。區域能源委員會是指各地方行政主體間通過簽訂行政契約建立一獨立的法律實體，共同處理跨區域能源事務。行政契約具體應包含委員會組織、成員間的表決權、能源治理權限、責任與財務機制等內容。區域能源委員會的法律性質宜界定為“行政法人”，行政法人有限地引入了公司治理結構，以彈性分權的模式實行“官民共治”，既有利于提高行政效率，又能夠防止公法人因脫離公權力的監管而異化為私法人[16]。目前，我國規劃了中部地區崛起、東部率先發展、東北全面振興及西部大開發四大區域發展戰略，其中不乏區域能源合作的事項，我國地方政府宜以此為契機，借鑒區域能源公司及區域能源委員會等經驗，因地制宜地開展跨區域能源合作，積極驅動能源轉型。

5 結 語

未來競爭將以能源為主線，抓住能源就抓住了國家發展和安全戰略的“牛鼻子”。我國積極響應國際能源發展新趨勢，不斷推進以“綠色低碳”為核心的能源革命，開創了中國特色能源發展新局面，顯著提升了我國在全球能源治理舞臺上的話語權和影響力。今后我國應關注能源治理結構轉型從集中型、壟斷型向地方型、分散型的轉變趨勢，不斷推進地方政府、企業和公眾積極主動參與到我國能源治理轉型進程中去。