陸海統籌視域下入海排污口監管體制的重塑與展望

崔金星

(生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

海洋生態環境問題，表象在海上，根源在陸地。同樣，入海排污口監管及其存在的問題，表象在排污口的設置與過程管理，根源在陸源污染源構成及其入海通道的體系化管理與污染防治的制度化設計。本輪國務院機構改革，將海洋生態環境保護職責劃轉生態環境部，實現了陸地、海洋生態環境保護的職責、機構與職能的統一，為陸海統籌解決入海排污口監管問題奠定了體制基礎，創造了可能。

入海排污口監管，一直是《海洋環境保護法》制修訂中的重點關注的問題。入海排污口監管存在的問題，既是全國人大檢查《海洋環境保護法》實施及執法狀況的重點問題，也是沿海省區市圍繞打好污染防治攻堅戰，著力解決突出、典型問題，破除體制障礙，實現機制優化的重點領域(1)入海排污口一直是陸源污染防治的重點和核心。以2017年原國家海洋局開展的全國陸源入海污染源排查結果為例，全國共排查出9600個陸源入海污染源。其中涉及排污口監管的占78%。在來源上包括了工業源、農業源、市政排放口、排澇泄洪口等，涉及工業直排、污水海洋工程處置排放、養殖排放等領域。。入海排污口監管，集中體現了海洋生態環境保護的短板和弱項，也暴露了海洋生態環境監管跨部門、跨領域協作的窘迫和困境。這其中，既有陸源污染物排放監管體制未理順的監管漏洞和“空隙”，也有入海排污口監管缺乏體系化設計、監管手段未聚焦入海排污口“著力點”的“脫靶”和局限。如何在合理吸收我國入海排污口監管經驗的基礎上，檢視入海排污口監管中存在的問題和薄弱環節，將陸海統籌的理念融入入海排污口的監管流程和制度化建設過程中，實現入海排污口監管機制的重構與監管制度的完善，是本輪《海洋環境保護法》修訂中的關鍵問題。

1 我國入海排污口監管實踐發展與存在問題檢視

以2017年《海洋環境保護法》修訂取消入海排污口位置的行政審批為界，我國入海排污口監管呈現“備案制度+禁限規定”的總體格局。在我國早期缺乏對陸源污染物精準掌握和管理環節相互分割、各自為戰的條件下，備案制度的弊端是顯而易見的。一方面，備案制度是體現污染物源頭治理理念的產物，依賴于對污染來源和致污路徑的精準解析；另一方面，備案制度作用環節的局限性決定了備案制需結合過程管控制度協同發力。在我國尚未實現固定污染源全鏈條監管、全過程防控的背景下，備案制度孤軍奮戰、掛一漏萬的窘況是必然的。

1.1 我國入海排污口監管實踐發展

客觀上講，我國對入海排污口監管的重要性認識存在一個發展過程，制度建設起步較晚。以管理制度的規范化、體系化為標準，梳理黨的十八大以來入海排污口環境管理實踐，可知我國入海排污口監管大致呈現兩個階段：初步規范化階段和精準化管理階段。

1.1.1 初步規范化階段

以國務院2015年發布《水污染防治行動計劃》(以下簡稱“水十條”)及沿海各地實施入海排污口規范設置為標志，沿海各地以“水十條”確立入海排污口清理排查和規范化管理為目標，在以往的工作基礎上，加強對入海排污口的規范化管理。該階段工作的重點主要圍繞包括企業直排口、市政直排口、混合排污口等類型的入海排污口排查、清理、整治。規范化管理內容包括：(1)在清理排查基礎上推進入海排污口的檔案管理和清單化管理；(2)加強入海排污口溯源調查，推進沿海城鎮污水處理廠達標排放和管網建設，為進一步規范化管理奠定基礎；(3)推進入海排污口的監測和信息公開工作。

1.1.2 精準化管理階段

以生態環境部、國家發展改革委等部門2018年發布《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》及生態環境部2019年印發《渤海地區入海排污口排查整治專項行動方案》為契機，環渤海三省一市圍繞入海排污口規范化管理的新形勢、新任務，在加強入海排污口排查、監測、溯源、整治等方面開展了一系列精細化管理工作，并以此帶動其他沿海省區市入海排污口監管的精細化、制度化。總體上，沿海省區市以建立健全監管體系為目標，所開展的入海排污口精準化監管的主要內容和舉措包括：(1)完善入海排污口名錄，建設統一的入海排污口信息管理系統，健全臺賬制度，實現所有入海排污口動態化管理。(2)明確備案程序和要求，實現全過程規范化、精細化管理。(3)確立以海定陸、河海聯治的監管思路，明確入海排污口監管的排查、監測、溯源、整治“四合一”工作體系要求。

在國家層面，入海排污口監管的精準化，標志是監管理念的確立、監管思路的清晰化和監管制度的確定化。依照生態環境部會同各部委制定的推進方案，入海排污口排查與整治，既不是推倒重來，也不是另起爐灶，而是在原來工作基礎上的拓展和深化，完善陸海統籌環境管理機制。第一，在監管理念上，確立陸海統籌的指導思想，將“海上污染、陸源防治”要求具體化，兼顧固定源和面源污染，溯源不留死角；第二，在監管思路上，以規范化管理為目標，以排查和摸清陸源污染物入海通道和污染源構成為突破口，發現入海排污口管理的薄弱環節，倒推入海排污口的管理訴求和監管需求；第三，在監管制度化方面，一方面啟動《入海排污口監管管理辦法》制定，推進監管的規范化、法治化。另一方面加強入海排污口監管流程的重構與制度構建，在原有備案制度基礎上，推進排污口監管與污染源監管的協同管理，將國土空間規劃制度、環評制度、排污許可制度與污染物排放總量控制制度等要求融入和體現到入海排污口的監管流程中。

1.2 沿海省區市入海排污口分類監管實踐與經驗

1.2.1沿海省區市入海排污口的分類管理類型。沿海省區市在入海排污口污染防治過程中，對入海排污口的分類標準并不一致，大多根據各自的管理職責和監測能力，實施分類監管。在沿海省區市入海排污口監管實踐中，涉及的排污口類型包括如下內容：

(1)工業源入海排污口。依據不同的監管主體和監管流程，工業源入海排污口可分為企業直排、工業聚集區排放、依托入海排污口排放污染物的建設項目等三類。

(2)市政排放口。由于市政排放口匯集污水來源的不同，排污口形成的歷史淵源不同，管理部門和監管手段差異較大。根據《第二次全國污染源普查市政入河(海)排污口普查與監測技術規定》，市政入海排污口，指通過溝、渠、管道等設施向近岸海域等環境水體排放污水的排污口。依據各地實踐，范圍包括了城鎮污水管網排污口、市政生活污水處理廠排污口、雨污合流型排污口、泄洪口等類型。第一類是作為城鎮污水管網終端的市政排污口。此類市政入海排污口管理主體明確是住房和城鄉建設部門，職責明確，監管較到位。第二類以廣東潮州為例，是沿海村鎮歷史形成的生活源排污口，以生活污水直排海為主。該類排污口隨著村鎮污水防治管網的普遍建設，數量在不斷減少，但仍會存在。該類排污口大多地處偏遠，遠離城市污水集中處置設施中心，以屬地管理為主，市政管理為輔，監管較為薄弱。第三類多是企業與污水處理廠合用的入海排污口。以廣東東莞為例，工業污水處理后經集中處置設施后排放的入海排污口。監管主體為住房和城鄉建設部門。第四類是污水海洋處置工程排放口。 排污單位主要為單個企業污水海洋處置，或城鎮污水處理設施運營單位，根據原環境保護總局《關于<污水海洋處置工程污染控制標準>適用范圍有關問題的復函》，污水海洋處置工程屬海岸工程，監管主體為生態環境部門。

(3)排澇泄洪口。泄洪口傳統上是依托水利工程用于排澇泄洪的與海連通的通道。監管主體為水利部門。但由于監管不力，排澇泄洪口常被用于雨污混排，排澇泄洪口淪為非法設置排污口逃避監管的通道。

(4)入海河流匯納排污口。入海河流并非入海排污口，但與入海排污口密切相關。一方面，此類入海河流大多指依托自然地貌形成的溝壑、渠、涵溝(明渠、涵溝類)，或者指平時為旱溝，雨季形成季節性徑流。因吸納企業排污口，按排污口管理。另一方面，入海河流往往納入沿岸入河排污口。根據《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》，入海排污口排查范圍包括了入海河流自入海河口上溯至最近一個臨海監測斷面范圍內的所有涉水排放口(包括河流兩岸各500米范圍)；對于未設置監測斷面的入海河流，自入海河口上溯5公里范圍內的所有涉水排放口(包括河流兩岸500米范圍)。

(5)養殖排污口。養殖排污口是監管空白領域。在2017年的陸源入海污染源排查中，全國排查出2900個養殖排放口，生態環境部門和漁業部門均未能實施有效監管，屬于監管空白領域。基于管理實踐，企業直排海污染源監管，監管部門為漁業主管部門。

1.2.2 沿海省區市入海排污口分類監管經驗

(1)入海排污口監管適當兼顧入河排污口監管。盡管二者主管部門分屬生態環境部門和水利部門，但在現有監管模式下，二者監管主體難以清晰區分，尤其在河海匯合區域。因為許多承擔排澇泄洪功能的河流(明渠、涵溝)同時也是許多企業排放污染物納入的地方，隨著河流泄洪排澇，污染物也流入海洋。

(2)入海排污口涵蓋入海河流河口區上溯一定范圍排污口。根據《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》，排查范圍包括了河口區上溯至第一個監測斷面或上溯五千米范圍內的所有排放口。

(3)入海排污口入海方式分為明渠、涵溝以及管線或放流器+擴散器，分別對應近岸排放和離岸排放。

(4)對于依托入海排污口排放污染物的建設項目，要求其在環評報告中，對所依托的入海排污口周邊海域生態環境質量狀況、主要環境影響及監測計劃進行評價并給出結論。

(5)建立入海河流的河海斷面責任交接制度，以此界定和厘清生態環境部門與水利部門、沿海地方人民政府入海排污口監管與入海河流、入河排污口監管的職責，并據此確定污染防治的主體責任。

(6)加強事中事后監管的措施。以廣西壯族自治區的防城港市為例，具體措施包括：第一，加強入海排污口的監測。第二，根據《水污染防治法》，落實排污許可的“一企一證”，直排海企業和城鎮污水處理設施運營單位，均需要取得排污許可證，達標排放。第三，指導排污單位完善環境管理制度，按監測規范自行監測，并保存原始監測記錄。

1.3 我國入海排污口備案制實施中存在的突出短板和薄弱環節

備案制的實施，本意是在降低排污口設置監管強度的同時，尊重監管對象污染防治的主體性，釋放監管對象的主動性和活力，逐步實現排污口污染防控主體責任由政府轉向設置單位，并倒逼推動排污口監管的政府主導、市場主體、部門協同的監管格局的形成。但在實踐中，受制于配套措施與技術規范的缺乏，備案制實施中存在突出短板和薄弱環節，集中在以下三個方面：

第一，缺乏對入海排污口概念和類型的準確界定。對入海排污口的法律概念界定不清，導致實務和管理實踐中出現對入海排污口、人工排水設施、入海河流、入海水流等概念的混淆，對污染源的確定和監管主體的準確厘清造成一定的障礙，并極大制約了入海排污口監管制度的制度化和體系化。

第二，當前入海排污口監管側重于工業直排海污染源，管理實踐中排查重點是非法和設置不合理入海排污口，疏漏了對其他人工排水設施或其他入海水流排海通道的清理和清單化管理，存在對其他人工排水設施排海的污染源監管的疏漏。

第三，對直排海污染源主管部門與生態環境監管部門協作關系不重視，缺乏必要的協作機制和協同監管平臺，尤其海水養殖尾水排放、河海匯合區排放口監管分工等，需要建立部門協作監管機制。

上述問題的存在，一定程度上反映了入海排污口的管理類型和技術類型劃分不對應，技術規范不能完全反映和體現管理需求，管理要求和技術規范游離于入海排污口法律界定、法律屬性和法律特征之外。

2 陸海統籌視域下我國入海排污口監管中存在的突出問題

以陸海統籌監管理念和河海兼顧、協同監管的發展目標，在梳理沿海省區市入海排污口排查整治行動中的做法和經驗的基礎上，對監管體制改革目標下入海排污口監管現狀及面臨的突出問題進行梳理。

2.1 對入海排污口監管缺乏頂層設計

第一，盡管現行《海洋環境保護法》第三十條規定有入海排污口設置內容和要求，但僅限于入海排污口設置，在監管鏈條上僅限于入海排污口監管的前端準入環節，缺乏事中事后監管。尤其在我國傳統 “重源頭審批、輕過程控制” 環境管理力量配置格局下，排污許可尚未實現全覆蓋情況下，入海排污口監管的薄弱與短板狀況更為明顯。

第二，入海排污口設置監管應與建設項目或城鄉規劃環評協同發力?，F實情況是環評與入海排污口設置負責主體不同，環評對排污口設置沒有約束力。依托于入海排污口的建設項目的環評要求，以及入海排污口設置對海洋生態環境產生的影響，很容易被建設方以分別申請的方式規避。

2.2 對入海排污口類型劃分缺乏體系化考量

至今我國尚無入海排污口的法定、權威定義及分類標準。從當前環境管理和制度發展實踐看，從污染來源方面，入海排污口至少涉及工業排放口、市政排放口、生活源排放口、污水海洋處置工程排放口、排澇泄洪口、入海河流等。其中工業源排放口又分企業直排、工業聚集區排放、依托入海排污口排放污染物的建設項目排放口等，生活源排放口又包括沿海村鎮生活排放口、歷史形成的生活污水入海排污口等。市政排污口又分城鎮污水管網排污口、市政生活污水處理廠排污口、雨污合流型排污口(有條件的地方要進行雨污分流)、泄洪口等。從監管主體角度看，涉及生態環境部門、住房和城鄉建設部門、水利部門、城管部門、工信部門等。排污口類型不明，底數不清，直接導致監管主體的模糊和監管標準的不一致，嚴重制約了監管成效。尤其在河口區域監管力量配置失衡，常常造成水利部門與住房和城鄉建設部門在海域或河口范圍界定上存在分歧，監管職責不明，極易陷入無從監管或疏于監管的被動局面。

對入海排污口類型多樣性、復雜性認識不夠，對監管特殊性考慮不足，對入海排污口與入河排污口、入海河流等界限不明，均制約了入海排污口監管的有效性。

2.3 制度設計缺乏基于監管需求的考量，可操作性不強

根據行政近便原則，監管制度的設計應盡可能接近監管對象，盡可能考慮監管主體的確定性、監管職責的明晰化、監管手段的合目的性。當前制度設計中備案制度脫離于污染源上游環節的環評制度與排污許可等污染源防治的主體性制度。備案要求簡化為禁限規定，海洋生態環境保護的要求無從體現，備案的制約性和可追溯性差，管理規定缺乏銜接，可操作性差，導致大量入海排污口脫離監管。如在2018年海洋督察中，全國審批的入海排污口570余個，僅占入海排污口總數的8%[3]。江蘇省生態環境部門僅掌握25個監管對象，而海洋督察在對轄區沿岸摸排中發現未監管入海排污口達338個[4]。生態環境部2019年開展環渤海入海排污口排查，清理未掌握排污口1.9萬個，比之前掌握數據增加25倍[5]。海南省、上海市等多地上報的入海排污口數量與國家海洋督察中排查出的入海污染源數量存在較大差距。數據的懸殊清晰表明，入海排污口備案制度可操作性差，難以有效嵌入到污染源監管流程中。

2.4 入海排污口生態環境監測未能全覆蓋

入海排污口監測是開展事中事后監管的有效手段，現行《海洋環境保護法》僅規定依據全國海洋環境監測網的分工，分別負責對排污口的監測。該監測主要限于常規性監測、環境質量監測、生態質量監測，較少考慮執法監測、污染源主動監測、自行監測等要求。為增強對污染源有效監管，2006年以來開展的主要是對排污量大于100立方米的直排海污染源開展了定期監測，但入海排污口臺賬尚未建立，入海排污口的事中事后監視監測尚未全面開展。

為落實“放管服”改革和生態環境治理體系和治理能力現代化的要求，入海排污口管理主要依靠事中事后監管，主要手段為日常性和監督性監測。為落實入海排污口的長效監管，迫切需要確立入海排污口分類分級監測及管控制度，對各類入海排污口的責任主體、監測要求予以詳細規定。

2.5 亟待按照生態環境治理體系和治理能力現代化要求進行機制重塑

生態環境治理體系和治理能力現代化發展目標的核心要求，是落實好監管者、被監管者和相關者各自的生態環境保護主體責任。對監管主體來說，需要明確職責邊界，建立入海排污口監管職責與權力清單，依單履職，盡職免責，擔負起海洋生態環境保護的監管職責；對排污主體來說，備案顯然不能取代污染防治主體責任，排污單位依然要承擔依法申報、按證排污、自行監測、達標排放的主體責任，并遵循違規處罰、依單擔責的有效責任追究機制。

由于現行法律對入海排污口監管的內容還很單薄，現行政策規定也大多以應急性、短期性措施，替代法定性、穩定性法律制度，無法勝任污染防治與環境監管職權職責法定、邊界清晰、責任追究與實現順暢的監管目標，因此亟待需要根據生態環境治理體系和治理能力現代化的內在要求，改造和重構入海排污口監管體系。

3 陸海統籌視域下入海排污口監管體制的重塑

入海排污口監管作為海洋生態環境保護管理體制改革的關鍵領域，成為銜接海上污染與陸源防治、固定源源頭預防與過程監管流程再造、部門主責與監管職責，實現海洋生態環境監管陸海統籌的重要舞臺，正處于體制重塑的前夜。這既需要我們洞察和掌握入海排污口監管體制改革的政策背景和制度基礎，也需要明確入海排污口監管制度構建的目標。

3.1 入海排污口監管體制改革的政策背景和制度基礎

入海排污口監管體制與制度，在《海洋環境保護法》規則結構與陸源污染物排放監管體系中，處于核心地位。一方面，入海排污口消納污染物種類，幾乎涵蓋了所有入海污染物來源的類型，包括了生活源、工業源、市政排污與岸灘污染物(如陸基漁業排放口)；另一方面，入海排污口監管與市政排放監管、匯入入海河流的入河排污口監管、漁業養殖排放監管、工業聚集區排放監管等交叉重疊，部分領域還存在監管盲區(河口與海口交叉地帶)。生態環境部門、住房和城鄉建設部門、水利部門、工信部門等多部門監管職責交叉，是《海洋環境保護法》修訂中至關重要、亟待解決的問題。

海洋生態環境保護職責轉入生態環境部門，是入海排污口監管體制改革與機制完善的重要體制基礎，對入海排污口監管體制與機制構建，產生重大的影響。一方面，有可能改變以往入海排污口監管的總體格局，推動傳統的“備案制度+禁限規定”格局，向陸基污染源體系化監管模式下的“類型化+精準化”監管格局轉變；另一方面，實現入海排污口監管機制的重構，變部門協作監管下的多目標協調，為統一監管下的單一環境優先目標下的多部門協同。

陸地污染源體系化監管模式是在當前固定污染源監管流程重構基礎上，將環評制度、排污許可制度改革的成熟經驗和有效成分，引入到入海排污口監管流程和體系中，從而改變現有入海排污口監管的整體格局，實現入海排污口監管體制的轉型與機制的優化。

3.2 入海排污口監管制度的構建目標

黨的十九大以來，重構海洋生態環境監管體制和環境治理體系現代化目標下的機構改革和生態環境監管制度建設，給改變目前入海排污口監管定位不準、目標不明和機制不暢的現狀提供了糾偏、重整的機會，給入海排污口監管機制的優化與監管手段的完善、將污染源監管流程重構的理念融入創造了條件。

將污染源監管流程重構的理念融入、體現在入海排污口環境管理環節，結合目前我國入海排污口監管實際情況，我國入海排污口監管制度構建的目標包括以下三方面內容：

第一，將陸海統籌監管理念融入制度設計中，遵循以海定陸，點面結合，銜接入海排污口監管與陸源污染源監管，以及“海上污染，陸上防控”防治思路，打通陸上與海上監管的鏈條與環節；

第二，貫徹分類監管的思維，在入海排污口清查與溯源的基礎上，契合管理需求，科學分類，將入海排污口普查分類的成果體現和反映在排污口監管的制度設計中。

第三，體現精細化管理的思維，順應生態環境治理體系和治理能力現代化的要求，以責任為紐帶，壓實、銜接排污主體、主管部門、監管部門、社會公眾在入海排污口監管者的責任與義務，在界定責任和義務邊界基礎上，實現入海排污口監管全過程、全領域、全覆蓋。

具體到入海排污口監管實踐，第一步，借鑒固定污染源監管體系和流程中強化環評制度與排污許可制度銜接和加強事中事后監管的經驗，對入海排污口，按照近便原則，按規模大小和排放污染物性質進行分級，依據監管主體進行科學分類，實現入海排污口的類型化；第二步，加快排污許可制度完善和推行力度，實現排污許可對全部入海排污口污染源的全覆蓋，將項目環評與排污許可監管環節銜接起來，將環評中的要求體現在排污許可證書中；第三步，在入海排污口科學分類的基礎上，按排放規模、污染物類型和監管難易程度，分門別類推行入海排污口審批制、備案制、承諾制，實現入海排污口的精細化監管。

4 陸海統籌視域下入海排污口監管制度構建與展望

陸海統籌視域下，入海排污口監管需遵循類型化、制度化、程序化、便捷性原則，體現污染源與排污口協同治理、污染源監管流程與排污口設置監管協同的管理要求，將環評制度、排污許可制度以及海域總量控制制度、空間規劃制度的要求融入排污口監管的制度設計中。

4.1 區分技術類型、管理類型，合理確立入海排污口管理類型

技術類型是依據技術規范確立的入海排污口類型；管理類型是管理實踐中納入環境管理范圍的類型。另一有關聯的概念是陸源監管對象，指為有明確法律規范或規范性文件予以規范調整的入海排污通道。入海排污口類型的合理化和法定化，是監管制度構建的前提。當前大量排污口脫離監管的根源，重要因素之一是技術類型、管理類型和管理需求相互不照應，監管規范脫離管理類型，監管制度脫離管理需求。隨著2017年和2018年開展的海洋督察及渤海地區入海排污口排查整治的推進，我國入海排污口的技術類型和管理體系逐漸清晰，為科學劃分排污口類型奠定了基礎。從當前發布的技術規范和規范性文件來看，我國入海排污口在陸源污染排放控制體系中排海渠道的關系如圖1所示(2)該關系圖依據2019年1月生態環境部等五部委發布《關于實施<渤海綜合治理攻堅戰行動計劃>有關事項的通知》中對入海水流、人工排水設施、入海排污口等概念的定義和沿海省區市入海排污口排查溯源的規定歸納而來。。

圖1 我國海洋陸源污染物排放控制體系與排海渠道關系圖

在我國海洋陸源污染物排放控制體系與排海渠道關系圖中，依技術規范，入海排污口屬于人工排水設施中排污口范疇，入海排污口技術類型包括了工業直排海、市政排放、生活源污水排放、農業源污水排放等。在工業直排口中，又包括了工業企業直排口、城鎮污水處理設施直排口、工業聚集區污水集中處理設施直排等類型。而管理類型包括范圍為企業直排口、市政直排口、混合直排口及其他。而依據2017年海洋督察和2018年開展的《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》，陸源監管對象則還包括污水海洋處置工程排放口、排澇泄洪口、入海河流(大多指接入排污管道的溝渠)。它們與入海排污口管理類型存在交叉，但并不完全重疊。

4.2 以細分管理類型確定監管需求

第一，需要明確入海排污口與入海河流的關系。入海排污口指接納污(廢)水并排入海洋的人工排水設施。入海河流，指在自然形成、與海洋相通的水道中連續或間歇性流淌的天然水流。由此，可以確定河海匯合區入海河流入海監測斷面沿河流上溯區段排放口為入河排

污口，主管部門為水利部門，監管需求是確立直接向河道排放污染物的排放口，并監督其達標排放。

第二，明確管理類型和陸源監管對象的關系，以管理類型確定監管需求。本質上陸源監管對象并不具有入海排污口監管的法律意義，但卻極易造成與類似概念的混淆。管理類型是據以界定監管需求的有法律價值的概念。

第三，按管理類型清理區分工業排放口、養殖排水口、生活污水處理設施排放口、排澇泄洪口等，建立入海排污口清單，明確監管主體。按管理類型劃分主管部門，相關部門為生態環境部門、漁業部門(農業農村部門)、住房和城鄉建設部門、水利部門。

第四，根據排污口性質、入海方式、排入污染物種類和數量，以及對海洋生態環境影響程度等因素實行分類管理。

4.3 制定《入海排污口環境管理技術規范》

鑒于目前對入海排污口識別標準的模糊和滿足監管實際工作的需要，建議由生態環境部會同住房和城鄉建設部、水利部、工信部等有關部門以部(或多部委聯合)技術規范的方式，借鑒《第二次全國污染源普查制度》中有關入河(海)排污口普查技術規范要求，以及 《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》實施的分類管理經驗，制定《入海排污口環境管理技術規范》，對入海排污口在管理類型上予以規范，以供各類排污單位管理主體便捷判定自身職責界限，改變以往大量排污口脫離監管的被動局面。

4.4 將入海排污口設置與環評和排污許可制度相銜接

推動將入海排污口設置與環評和排污許可制度相銜接是落實污染源全過程監管理念的重要舉措，也是本輪生態環境部門污染源監管思路的重大調整。一方面是對傳統預防為主原則實施以來的實踐經驗的總結揚棄；另一方面也是精準治污、精細化監管的理論概括。銜接的核心是建立以水質目標為導向，倒推入海排污口監管體系的四步法：第一步，銜接環評與排污許可制度，將入海排污口與據以排放污染物的污染源協同監管，并將根據環評要求規定的排污口設置要求，載明在排污許可證上；第二步，對入海排污口實施分類監管，具體規定入海排污口管理類型標準、設置的技術論證路線和要求；第三步，按是否排放含有特定污染物或對環境的影響大小程度，對排污口設置分別實行備案制度、簡化備案制度、告知備案制度。第四步，完善以監測體系和海水水質標準體系為代表的配套監管制度，確保全過程監管落地生根。同時將特定區域不得新建排污口，作為入海排污口設置和分類監管實施的禁限規定。

4.5 實現入海排污口監測全覆蓋

入海排污口監測是開展事中事后監管的有效手段，當前主要是對排污量大于100立方米的直排海污染源開展了定期監測，但入海排污口臺賬尚未建立，入海排污口的事中事后監視監測尚未全面開展。

為落實“放管服”改革要求，入海排污口管理主要依靠事中事后監管。主要手段為日常性和監督性監測。為落實入海排污口的長效監管，迫切需要確立入海排污口分類分級監測及管控制度，對各類入海排污口的責任主體、監測要求予以詳細規定。

4.6 將入海排污口監管融入生態環境治理體系和治理能力現代化要求的整體鏈條中

生態環境治理體系和治理能力現代化的基本要求，是壓實和落實各有關部門、單位的主體責任。

第一，相關行政部門的監管責任，結合入海排污口類型劃分，涉及的行政部門包括生態環境部門、住房和城鄉建設部門、水利部門、漁業部門、工信部門等，當前亟待落實的是住房和城鄉建設部門對市政排污口按市政排污管道接納污染物來源分類型監管的責任、水利部門對入海河流納入排污口監管及河海斷面水質交割責任、漁業部門對養殖排污口日常管理責任、住房和城鄉建設與工信部門對工業聚集區內企業準入及接入市政排污管道的監管責任。黨的十八大以來生態環境保護的最顯著成效之一是以生態環境保護責任清單破解不作為亂作為難題。根據《中央和國家機關有關部門生態環境保護責任清單》，住房和城鄉建設部門負有指導監督城鎮生活污水收集處理職責。生活污水集中處理設施直排海和市政管網排海監管，住建部門是第一責任主體；工業直排海領域，工信部門負有參與擬訂工業污染控制政策、嚴控高污染高耗能產業產能職責，對工業聚集區工業企業入駐范圍和標準，負有協作和參與職責。

第二，排污企業的主體責任。排污企業負有嚴格按照入海排污口設置備案技術規范，選擇或自行編制技術論證報告，并對報告信息真實性負責；依法申請排污許可證，并按排污許可證載明要求，按證排污。

第三，公眾參與。修改相關法律規定，將備案通報改為公開，即明確“生態環境主管部門應當在完成備案后十五個工作日內將入海排污口設置情況予以公開”的意見。通過公開，保障公眾的知情權和參與權。

第四，相關部門協作。鑒于當前全國人大授權中國海警局行使海洋生態環境保護執法職責，應建立包括信息通報、案件移交、協同執法等機制在內的生態環境部門對海警執法的指導和協作機制，明確雙方在海洋生態環境保護執法職責分工。