海洋生態環境保護監管新格局下執法困境與破解路徑

張燕雪丹，崔金星

(1.上海海洋大學，上海 201306；2.生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

1 海洋生態環境保護監管新格局

1.1 涉海部門環境保護監督管理職能的調整

2018年，根據《深化黨和國家機構改革方案》，原國家海洋局海洋環境保護職能劃入生態環境部，海洋資源管理職能劃入自然資源部。同年，根據《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》，中國海警局轉隸中國人民武裝警察部隊，履行海洋生態環境保護執法任務。地方政府也根據省級機構改革方案作出相應調整。海洋生態環境保護行政管理職能和監督管理格局隨之發生重大變化。

這一變化有著深刻的歷史原因。首先，盡管部分學者指出建立海洋統一行政管理體制的優勢，但事實上極少有國家采用一個海洋部門統管所有海洋事務的建制。中國傳統的以職能為邊界而非地域邊界劃分進行部門設置，以及海洋流動性強、多用途的特性，導致原國家海洋局事實上難以進行統籌管理，在職權交叉領域與其他部委權力沖突明顯。反觀將海洋行政管理事務進行分散管理，統一執法，更符合我國行政管理體制，有利于建構相互合作、相互制約的監管體制[1]。具體到海洋環境保護領域，海域使用、海洋資源利用與海洋環境保護的分離，使資源環境利用“運動員”和“裁判員”得以區分，可以更好地確保對海洋環境保護的監督。

其次，將海陸分割管理的做法不利于海洋環境保護整體目標的實現[2]。20世紀90年代后，隨著我國社會經濟生活的快速發展，海洋環境狀況持續惡化，近海海水質量不斷下降、赤潮頻發、海洋生物資源生存環境受到嚴重威脅。然而，從污染源看，80%以上的污染是陸源污染，海洋環境污染的根本解決之道在于對陸源污染的控制。因此，進一步加強生態環境部對海洋環境保護工作的統籌，將能更好地從“陸海統籌”的角度出發，統一環境質量標準，以海定陸，制定沿海、入海河流的污染物控制方案和具體污染物排放標準，實施更加嚴格的建設項目環評及工程事中事后監管等[3]。

第三，作為正部級單位的生態環境部將更有能力統籌協調其他部門參與保護工作，也更有經驗將環保督察、目標責任制等水污染治理方法運用于海洋環境保護領域[4]。

當然，在這一新格局下，監管也面臨著諸多重大挑戰。海洋行政管理職能的進一步分散帶來不同職能部門分工邊界的再調整，我國目前海上多部門協作不靈已廣受詬病，海洋環境保護的監管工作正面臨著進一步碎片化、邊緣化的風險。鑒于此，生態環境部門迫切需要重新認識當前的監管新格局，承擔更多的直接監管任務，重新梳理與涉海相關部門在海洋環境保護上的協同、協作機制，并針對新任務、新問題，構建符合現實情況、可操作的新型監管機制。

1.2 當前海洋環境保護監督管理機制的特點

監督管理制度的合理設置，是實現海洋生態環境保護目標的重要保障。在目前機構改革的大背景下，可以看到我國海洋環境保護監管具有如下三大特點。

1.2.1 生態環境部門將承擔更大的直接監管責任

1982年《海洋環境保護法》確立了環境保護部門作為統一監督管理部門的地位。然而，多年來，在涉海環境保護諸多監管事項上，由于和原國家海洋局存在分工不清、職責不明的問題，環境部門未能很好地履行其監管職責。本次改革后，海洋環境保護職能納入生態環境部門，使其在多個領域面臨承擔更大直接監管任務的責任。

首先，在涉海工程監管上，生態環境部門將作為所有涉海工程的環評批復主體，工程建設過程中“三同時”制度實施和污染排放監視主體，以及項目環評驗收主體。過去海洋工程與海岸工程分割管理的局面得到改善，涉海工程環評要求不一致、程序不統一的狀況將得到改變。環評批復部門與自然資源部門主導的土地、海域使用批復相分離，將加強對項目開發的環境監督管理。

其次，在入海排污口的監管上，生態環境部門將承擔更大的固定源排放監管職責。作為統一環評批復主體，生態環境部門將更好地掌握涉海工程排污情況。同時，經由最近幾年對入海排污口摸底排查，生態環境部門將可以逐步把入海排污口納入現行排污許可管理制度，加強企業的排污控制。

第三，對于海上傾倒廢棄物，根據“三定”方案，生態環境部門將負責傾倒區劃定和相關標準設置等。雖然目前并未明確，但可以預期，其將在傾倒活動方面承擔更加直接的監管責任。

除上述事項外，對于海洋油氣勘探開發活動等，生態環境部門也將承擔更多直接監管責任。

1.2.2生態環境部門將進一步協調相關涉海部門，與相關部門進行協同監管

我國目前采取了以行業部門為基礎的分部門協作機制，通過協調涉海部門，加強與相關部門在海洋環境保護方面的協同監管，是必須逾越的難題[5]。而作為部級單位的生態環境部，相較之前將更有能力與其他部門就海洋環境保護事務進行協調。

具體到本次機構改革背景下，與其他部門的協同監管將主要集中在三個方面，三個方面監管的合作程度將極大地影響監管效果：

首先，與自然資源部門之間重新構建協同監管關系。海岸、海島、近海海域的開發管理和資源利用活動必然帶來生態環境的損害。對允許范圍內的活動，可以通過生態補償制度進行減緩、代償；對不可承受范圍內的活動，則應當通過法律否定性評價予以制止。自然資源部門作為開發/利用活動的主管部門，在海域環境底數、海洋環境調查、活動監測等方面有天然優勢，其與生態環境部門的協同監管，將是實現監管目的的關鍵，盡管生態環境部門可以依靠環評、排污許可等制度作為直接監管抓手，但事實證明孤立的制度很難從根本上遏制違法開發和資源利用活動。

其次，與海事部門、漁業主管部門之間進一步協調關于移動污染源的監管。對于商業船舶和漁業船舶污染，盡管現行《海洋環境保護法》第5條規定海事部門、漁業主管部門作為主要監督管理部門，但生態環境部門作為統一監管部門，需要與其協商，制定更具操作性的監管措施，包括會同相關部門，更新油污、污水、空氣污染、垃圾處置等排放標準，制定更為嚴格的防止海洋污染證書和文書要求，建立更暢通的海上污染事故處置和修復監管機制等。

第三，與住房和城鄉建設部門、發展改革部門、水利部門等建立基于實現具體保護目標的協同監管。生態環境部門已經在水污染防治方面與上述機構建立了一定的協同監管機制，目前需要從海洋環境保護的目標出發，由海及陸，從源頭管控陸域生產活動對海洋的污染[6]。

1.2.3 針對新監管領域，建構新的監督管理機制

在機構改革下，隨著海洋環境保護管理目標的變化，相關領域將會出現一些新的或更明確的監管需求，這些需要將進一步轉化為新的或更嚴格的監管目標，對這些監管目標的實現往往需要建立新的監管機制，例如針對違法采集海砂活動的監管、針對漁業養殖污染的監管、針對岸灘垃圾的監管等[7]。

2 聚焦海洋環境執法：困境與破解路徑

2.1 海洋環境執法變局

海洋環境保護監管格局變化是海洋環境執法的全面調整。“執法”在這里指政府機關及其執法人員基于行政管理目的，依照法定職權和法定程序，通過檢查、巡查、查驗、勘驗等手段，對特定行政相對人給予行政處罰或采取行政強制措施的活動[8]。作為一種直接監管方式，有效地遏制了違法活動，是目前實現監管目的的主要手段和重要保障。

海洋環境保護執法包括陸域執法和海域執法。從陸上來說，目前生態環境綜合執法改革正在進行中。根據《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》，生態環境執法形成省、市、縣三級執法層級，省級主要負責監督指導、重大案件查處和跨區域執法的組織協調工作，原則上不設執法隊伍。市縣具體承擔執法事項，縣級執法隊伍在整合相關部門人員后，隨同級生態環境部門上收到設區的市，由設區的市生態環境局統一管理、統一指揮。縣級生態環境分局一般實行“局隊合一”體制。

從海上來說，中國海警與中國海事是中央層面我國海上執法的兩支主要力量。在地方政府層面，各省區市情況有所不同，部分基層仍存在海洋監察、邊防海警、漁政監督、漁港監督、自然保護區執法等多支海洋執法隊伍，執法隊伍與行政主管部門之間的關系未理順，執法內容仍以行業管理權限為界，涉海執法權高度分散在各個行業執法機構之間[9]。相對來說，生態環境部門在傳統上并無專門海上執法隊伍，當前執法力量顯得極為單薄。

總體來看，在現有監管格局下，海洋環境保護執法必須通過理順海警執法，并加強陸上與海上執法之間的互動和配合以實現更高的監管目的。生態環境部門傳統上主要承擔陸域執法任務，其執法理念的調整以及與海上執法隊伍之間的融合，將對海洋生態環境保護執法的效果產生重要影響。另一方面，過去地方海上執法存在的多頭分割問題必須得到改善，否則可能會導致海洋環境監管的進一步削弱。

2.2 海洋環境執法現狀與困境

2.2.1 海警機構調整帶來的執法權行使問題

根據2018年《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》(以下稱《決定》)，中國海警行使海上維權執法職責，包括海洋生態環境保護執法任務。然而，目前除這一概括性授權外，海警行使海洋環境保護執法并無其他依據，具體執法活動面臨諸多問題[10]。

首先，根據學者統計，規定行政主體涉海執法權限的法律共計24部，每一部法律的制定和修改都需由全國人大常委會按照立法、修法程序進行。相較而言，決定的出臺則依照不同程序。因此，通過《決定》對上述法律執法主體直接進行變更的做法，值得商榷。比較國外立法，設立集中式綜合執法隊伍的國家也多通過法律針對具體監管事項明確進行授權[11]。

其次，這種概括性的授權帶來了對其一系列執法活動合法性、公正性的質疑。行政執法活動需有明確的權限，包括執法依據、執法程序、行政強制手段的使用及限度、陳述申辯權利的行使、自由裁量權的使用等[12]。特別是在當前推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度改革的情形下，更加需要保證執法環節的合法性和公正性。但目前《決定》僅概括性地規定海警行使行政機關執法職權，很難在機制上保證對執法權力的監督。特別是海警機關同時可以行使公安機關相關查封、扣押和限制人身自由的權限，如何保證海警在執行其他執法事項時不超過授權直接運用其警察權力，也是一個問題[13]。另一方面，行政機關對于其不履職的行為，在事實上很難進行監督。

第三，海警行使行政機關執法權限有一定的現實困難，需要在規則上進一步明確。例如，其行使執法權是授權執法還是委托執法？海警作為重要執法機構，國務院、部委制定涉及海上執法的行政法規、規章時，是否需要吸納海警參與制定過程，是否需要采納或在何種情況下不采納其意見？對于一些主要由地方行政機關決定的執法事宜，如對罰沒物的處置，海警依何規定執行？行政復議、行政訴訟的對象和管轄如何確定？對于應當吊銷相關證照的執法活動，海警機構是否及如何提請相關行政機關吊銷證照，部門之間如何銜接？

第四，盡管海警劃入武警部隊，但從《決定》的授權范圍看，其與武警部隊在執行任務上差別較大，海警權力行使不僅限于安全保衛、秩序維護、搶險救災等，而且是深度參與行政監管。因此，如《海警法》參照《人民武裝警察法》制定，恐怕其從事執法活動的法律供給會嚴重不足。另外，《海警法》的制定同時，其他相關涉海法律必然要對其執法職權也相應進行修改、明確，保證相關內容之間不存在沖突和相互抵觸。

2.2.2地方執法隊伍整合后海洋環境執法職能的不確定

隨著《近岸海域污染防治方案》《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》等重要文件的出臺，以及中央生態環境保護督察的持續推進，地方人民政府作為實現環境保護責任目標的責任主體，在入海河流治理、重點區域/海域環境治理、沿海灘涂/岸線管控、入海排污口監管、涉海工程監管等方面的監管任務不斷加重。這些任務的實現不可能僅僅依靠陸域執法。可以預見，地方海洋執法隊伍在近岸海域執法中將扮演更加重要的角色。

然而，隨著海洋資源管理、漁船漁港管理和海洋環境保護在行政管理職能上的分離，執法隊伍產生巨大變化，海洋環境保護執法職能存在不確定性和不穩定性。盡管目前地市級機構改革尚未完成，但已經可以看到存在多種不同整合形式：有成立一支海上綜合執法隊伍的，如廣東省海洋綜合執法總隊，廣東省政府授權其進行海洋環境保護、漁船漁港和海洋監察集中執法(1)見《廣東省機構改革方案》《廣東省關于市縣機構改革的總體意見》《廣東省人民政府關于開展海洋綜合執法工作的公告》。；臺州市港航口岸和漁業管理局，下設執法隊承擔綜合執法任務；有執法隊伍歸屬于一個業務主管部門的，生態環境部門進行委托執法(2)見山東省、福建省、浙江省省級機構設置情況。；有執法隊伍歸屬不同業務主管部門的，保留單位建制(3)見江蘇省、河北省省級機構設置情況。；有執法隊伍分屬不同業務主管部門的，收編進入相應的綜合執法隊伍，如生態環境綜合執法、自然資源綜合執法、農業綜合執法隊伍等(4)見天津市、上海市市級機構設置情況。。

從整體上看，盡管各有不同，但未來海洋環境保護執法很可能呈現出海上綜合執法和委托執法兩種主要的執法方式。而從現實情況看，目前大部分省區市生態環境部門尚未明確進行委托執法，委托權限、委托事項范圍和內容等都不確定，造成地方海上環境執法存在一定真空，部分違法活動海監查處執法權限不足，一些專項執法行動未能很好地開展。

2.2.3 陸上與海上執法之間的銜接問題

目前執法的另一個關鍵問題涉及陸上與海上執法力量的銜接。由于海上執法的特殊性，對裝備和人員的要求極高。生態環境綜合執法隊伍改革目前主要仍聚焦在陸域執法領域。因此，通過加強海陸執法隊伍之間的協調銜接，建構完整有效的海洋執法隊伍仍是主要趨勢。

在傳統執法行刑銜接機制的基礎上，部分省區市目前已經形成了較為成熟的公安機關與海上執法隊伍之間的銜接機制，例如針對海岸、海上傾倒垃圾案件，違法入海排污口案件，地方已經出現大量成功移刑案件。相較之下，目前生態環境綜合執法與海上執法之間的銜接協調機制仍顯不足，除在少量保護區聯合執法中兩部門之間存在協作外，相互之間銜接并不順暢。

應當說，部分陸域違法活動會延伸到海上，而大多數海上違法活動會落腳于陸地，有效的執法行動不應局限于海上或陸地。這種執法銜接不足將造成在具體執法工作中各自為政，分割執行，不利于執法目的的實現。這方面的一個典型例子是違法采海砂活動。在地方上，以海事、海警和地方海上執法部門為主的海上聯合執法，在執法效果上往往不如住房和城鄉建設、市場監督管理、生態環境、海事、海警和地方海上執法多部門參與的全鏈條聯合執法(5)參見江蘇省《關于建立治理違規海砂聯動工作機制的實施意見》；楊玉章，整治海砂違采，行政執法機制待理順，《中國海洋報》，2019年12月26日第2版。。后者可以深入海砂運輸、市場銷售和建筑使用環節，進行前后端的聯動追蹤。

2.3 破解海洋執法問題的路徑

2.3.1 加強海警立法

第一，針對目前海警機構面臨的執法困境，建議盡快制定出臺《海警法》，對海警海上環境保護執法依據、執法程序、行政強制手段、行政相對人救濟程序、執法監督等進行規定。同時，對海警機構參與國務院行政法規制定、行政主管部門規章制定等涉及執法的內容明確其參與的程序。

第二，在制定《海警法》同時，同步修改《海洋環境保護法》等海洋環境保護相關法律，針對具體海洋環境保護的執法內容，明確海警機構的執法管轄范圍、執法內容邊界等，并就具體制度規定其與行政主管部門之間的銜接配合機制。

第三，在出臺《海警法》后，海警機構進一步針對其行使行政主管部門執法權的內容，制定相關規則，特別在內部監督程序、行政相對人的申訴和救濟程序、信息共享與信息公開等方面，確保其執法行為的公正合法。

第四，在目前《最高人民法院、最高人民檢察院、中國海警局關于海上刑事案件管轄等有關問題的通知》的基礎上，盡快與最高人民法院、最高人民檢察院繼續就行政訴訟、國家賠償等涉司法事務的管轄、檢察監督權等進行明確規定。

2.3.2 委托執法及橫向與縱向協作機制的構建

與海上設立綜合執法隊伍不同，委托執法存在很大的不確定性，容易出現主管部門與執法機構之間互相推諉的情形。對此，地方生態環境主管部門應當進一步明確委托執法的內容。廈門市是一個很好的例子，其在2020年3月通過發布執法委托書的形式，對委托事項的范圍進行明確，并要求對于情節嚴重，涉及較大數額罰款、停產停業、吊銷許可證或執照等違法行為的處罰，須報告生態環境局研究決定，明確生態環境局作為聽證、復議及訴訟主體(6)廈門市生態環境局：廈門市生態環境局行政執法委托書，2020年3月1日。http：//sthjj.xm.gov.cn/zwgk/tzgg/202001/t20200107_2414347.htm。。明確委托事項更有利于開展工作，且采取公開委托書這一形式，對行政相對人的預期也有很好的保障。

針對目前海陸之間執法橫向協作機制不健全的問題，可以通過推動部門之間的聯合執法行動，加強聯動配合。2020年4月在全國范圍內啟動“碧海2020”專項執法行動是一個好的開頭(7)“四部門聯合開展海洋生態環境保護‘碧海2020’專項執法行動啟動”，法制日報，2020年4月2日第3版。。另外可進一步開展“綠盾”等重大專項執法行動，加強部門之間的聯動。

另一方面，地方執法也應當因地制宜，探索聯合執法之外的長效機制，如在縣級層面建立“綜合指揮平臺+海陸聯合執法”的機制[14]；效仿機動車尾氣排放污染生態環境部門與交通執法之間的聯動方式，設立固定聯絡人，針對船舶開展常規執法；設立聯席會議，加強執法情況的通報和信息共享等。

除上述橫向協作機制，在縱向協作方面，也應在目前基礎上，進一步加強海洋環境保護行政執法部門與公安、海警、檢察院之間的移送銜接機制。這里面應特別注重一些當前機制未能覆蓋的問題，如刑事向行政的反向移送機制，行政處罰、吊銷證照等行政處罰與刑事處罰的同時適用條件，恢復性刑事處罰措施執行中行政部門的協作義務等。

2.3.3 更加重視監測監視手段的應用

鑒于海洋生態環境問題的復雜性、違法活動的多樣性，在加強執法隊伍能力建設之外，生態環境部門還應增加對監測監控技術手段的應用，通過運用人力需求少、覆蓋面積大、監控效果好的設施設備，加強對海洋環境的監控[15]。

首先，應當加強以企業為主體的環境監測要求，將重點入海污染源納入自動監測管理，通過對重點污染源的常規監測，確保企業依法排放。同時，對監測數據造假等行為依照《環境保護法》等進行嚴厲處罰。

其次，應當加強與自然資源開發監督管理部門的溝通與信息共享，掌握建設項目的進展進度，并通過無人機等技術手段加強對項目執行環評措施的監視。在有條件的情況下，可嘗試委托第三方進行工程環境監視。

第三，應當進一步加強監督監測，與自然資源等部門進行合作，分享生態環境基準數據，并在此基礎上構建針對重點污染區域、保護區域的天地一體化的監測體系。

2.3.4 社會參與監督

與陸域環境不同，海洋環境的社會公眾關注度相對較低。沿海岸線人口居住密度低，個人參與環境治理動機相對較弱。因此，如依靠諸如12369環保電話舉報的方式進行社會監督，可能效果一般。進一步來說，海洋環境破壞和污染侵害的權益具有不特定性，海洋環境侵害權益往往是海洋生物整體、特定海域環境等。因此，海洋環境事務的社會監督主體一般組織化程度較高，目標公益性強。鑒于海洋的政治敏感性較強，目前社會群體參與監督的方式仍受到一定限制，需要進一步開拓、探索較為合適的方式，如新聞媒體監督、海洋環境公益訴訟等[16]。