長江經濟帶發展中太湖流域治理實踐分析

翟淑華

摘 要：梳理長江經濟帶下游區域太湖流域的水環境變化與綜合治理過程，分析太湖流域在經濟社會發展過程中不同階段的污染治理情況，結合長三角區域生態綠色一體化發展示范區建設和太湖流域治理實踐，提出長江經濟帶生態文明建設在經濟結構調整和水環境綜合治理過程中應關注的重點方向。

關鍵詞：太湖流域;水環境綜合治理;生態文明建設

中圖法分類號：X321? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0408

1? 太湖流域生態環境保護與污染治理階段性分析

1.1? 經濟高速發展與污染治理起步階段

太湖流域位于長江經濟帶的下游區域，歷史將河口文明帶入了大發展的階段，造就了包括上海國際化大都市在內的河口區域經濟社會的繁榮發展，各類人才集聚，但在工業文明大發展的過程中，污染問題成為可持續發展必須逾越的障礙，尤其是水質問題及其造成的水資源量的短缺，成為河口文明進一步發展必須要解決的首要問題。

太湖流域自20世紀80年代末期，隨著鄉鎮企業的興起，限于當時的條件和對環境保護的認識水平，污染治理措施未得到有效落實，流域內的河湖水質不斷下降。通過流域骨干河道望虞河開展的“引江濟太”試驗，對沿途河湖水質改善效果明顯，望虞河從黑臭水體變為Ⅲ類水體，從入湖閘門常年關閉到成為通湖達江、可人為調度的清水通道，太湖水動力條件和水質逐步得到改善。

1.2? 經濟結構調整與污染治理加速階段

藍藻的大量繁殖導致供水危機，結合當前的水環境與社會經濟發展，分階段綜合治理，開啟太湖流域水環境治理大投入、社會廣泛參與的治理加速階段。

經過政府、各行業以及全社會的共同努力，太湖水質得到較為明顯的改善，富營養化趨勢得到初步遏制，河網水環境有所好轉。“確保飲用水安全，確保太湖水體不發生大面積水質黑臭;入湖河流劣Ⅴ類數量下降，主要污染物入湖總量下降，湖體綜合營養狀態指數下降”的“兩個確保，三個下降”的目標基本實現。

在2020年目標和任務基本完成的條件下，隨著太湖水質目標的基本實現，太湖藍藻水華問題成為太湖生態環境面臨的難點問題。湖泊富營養化治理是世界性難題，對太湖藍藻水華的控制和治理，太湖流域采取強化控源截污，從根本上減少造成藍藻水華暴發的營養鹽條件。另外，在濕地建設創造抑制藍藻生長的生境基礎方面，在通過引水換水、底泥疏浚、圍隔攔截、藍藻打撈等各方面，不斷加強對太湖藍藻水華的防控和治理途徑的探索。然而，太湖藍藻仍然在適合的氣象水文條件下出現大面積暴發的情況，太湖水環境綜合治理依然仍重道遠。

1.3? 產業結構升級，綠色發展與“三水”統籌的人水和諧階段

太湖治理步入常態化、規范化軌道，逐步形成省部際協調和地方責任考核機制、政府引導和市場運作機制、公眾廣泛參與的社會監督機制。太湖流域進入經濟結構調整優化與環境綜合治理相互促進的“山水林田湖”系統治理的戰略性機遇期，踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態文明建設與綠色發展新理念。

目前，面向“十四五”的太湖流域水環境綜合治理總體方案的正在修編中，全國重點流域水生態環境保護“十四五”規劃正在編制中，“水資源、水環境、水生態”三水統籌的目標和指標確定，成為水生態環境保護“十四五”規劃的創新性內容，將進一步拓寬和提升水生態環境保護和水污染治理的理念，也進一步具化了生態文明建設的要求，為流域水生態環境綜合治理和生態文明建設提出了“人水和諧”這一更為明晰的努力方向，進入“三水統籌、系統治理”的新階段。

2? 生態文明建設在太湖流域的實踐與經驗

太湖流域通過環境治理倒逼經濟結構轉型，開展了經濟發展方式與環境治理相協調的經濟可持續發展道路的實踐。太湖流域圍繞生態文明建設的主線，以太湖治理目標、流域水生態環境改善為核心，推進太湖治理的常態化、規范化，在以下方面引領了水生態文明建設的實踐并取得實效。

2.1? 率先建立省部際協調機制和地方責任考核機制

在國家發改委相關部委、流域省（市）政府的帶領下，太湖流域率先建立了全面系統的省部際聯席會議機制，為高位推動太湖流域水環境綜合治理邁出了重要一步。省（市）、市、縣（市、區）三級考核體系的建立為進一步改進和完善“河長制”“片長制”等成熟有效管理制度夯實了基礎，污染治理成效將納入到黨政干部政績考核體系之中。不斷落實創新驅動發展戰略，增強結構性改革力度，將經濟轉型升級和深化改革同步進行，不斷推進產業結構升級、產業及城鄉空間布局優化，引導產業向適宜開發的區域集聚。嚴格市場準入條件，運用高新技術改造提升傳統產業，淘汰落后產能，培育戰略性新興產業。發展循環經濟，推行清潔生產，強化節水減排措施，探索實現環境效益、經濟效益、社會效益多贏。

2.2? 充分利用政府引導和市場運作機制

充分發揮政府和市場兩方面的作用，讓政府和市場“兩只手”相輔相成。一方面發揮政策引導和保障作用，加快解決農業面源污染控制等瓶頸問題，加快制定和完善針對節水、城鎮污水再生利用、污泥堆肥產品、污泥土地利用等方面的技術標準和支持引導政策，重點解決雨污未有效分流和污水配套管網建設滯后問題。推動市場化運行機制，完善城鎮污水處理費、排污費、水資源費征收制度，健全相關稅收政策，充分發揮價格稅費的杠桿效應。推行綠色信貸，建立企業環境信用評價體系，鼓勵高環境風險行業投保環境污染責任保險。拓展政府與社會資本合作模式，將屬于政府事權的水環境治理項目納入地方融資平臺融資。以政府財政投入為引導，充分調動社會資本投入，對第三方治理、環境服務采購等機制和模式進行補貼、獎勵，探索建立社會資本投資回報收益機制，促進環保產業發展。

2.3? 建立完善流域政務信息公開制度

太湖流域率先建立“河長制”，探索地方政府落實主體責任的途徑和抓手，得到國家層面的肯定并推廣至全國。通過“河長制”建立以及“一河一策”的推進，及時向社會發布河湖綜合治理信息、生態環境狀況，實現巡查、舉報、處置、反饋、考核等功能一體化，并利用微信公眾號發布等手段，加強政策解讀宣傳、河湖科普宣傳，促進“一河一策”河湖治理經驗推廣交流，在“河長制”公示牌中推廣二維碼，加強與公眾信息共享與監督互動。落實企業環保責任，推進企業向社會公開環境保護工作計劃，明確環境承諾，國家確定的重點排污單位應依法向社會公開污染物排放及污染防治設施建設運行情況。

2.4? 倡導公眾廣泛參與和社會監督機制

生態文明建設需要公眾的廣泛參與，公眾是太湖水生態改善的直接受益者，只有在健全的社會監督機制下，太湖的生態文明建設才能長久。公眾對自身的生活環境具有知情權、參與權和監督權，政府和各部門需要為公眾和媒體輿論監督發揮橋梁作用，真實公開水環境情況，依法處置相關責任人。從社會影響的角度來看，監督機制在生態環境違規、違法事件中形成了有效威懾，公眾應努力增強環境保護意識，學習環境保護知識，參與到環境的保護治理中。

3? 推進長江經濟帶生態文明建設的重點方向

長三角區域是長江經濟帶發展的重點，相繼成立了長三角區域大氣和水污染防治協作領導小組，確定了《長三角地區一體化發展三年行動計劃（2018—2020 年）》。相關省市在不同層面和具體事項上予以大力推進，并在江蘇吳江、浙江嘉興、上海青浦跨省際區域，開展了跨現有省際行政區攜手發展與共保共治的試點和示范區建設，確定了《長三角生態綠色一體化發展示范區建設工作方案（2019年11月—2020年11月）》及生態環境領域行動計劃，開展了《長三角生態綠色一體化發展示范區生態環境保護和綠色發展規劃》編制，更大力度推動長三角區域在生態優先、綠色發展上走在前列，為長江經濟帶生態文明建設中提供試點和示范樣板。在現有長三角區域一體化發展推進的基礎上，建議結合太湖流域水環境綜合治理實踐，在以下方面進一步落實和完善相關重點工作。

3.1? 強化源頭減排落地

強化污染源頭控制是生態文明建設體系中的重要組成部分，節水減排作為減少源頭排放的重要舉措，應成為工作重點。全面持續完善節水型社會建設，落實最嚴格水資源管理制度，對工業和生活排污口進行壓減、整合，對重點企業推廣節水技術，鼓勵和支持工業企業進行節水改造和廢水再次利用，降低工業用水量，提高水的重復利用率，工業、生活污水經處理達標后再進行排放。農業方面，實施以節水改造為中心的節水管網配套建設，采取多種節水農業和農藝措施，加快推進節水灌溉事業發展，提高農業用水效率。農村生活方面，因地制宜推進適合當地實際的建設美麗宜居鄉村，推進農村地區的“污水零直排區”建設、推廣“生態洗衣房”“家用生態堆肥箱”的使用，形成市郊農村良好生態與經濟和諧發展的城鄉融合新農村樣板，打造新時代的“魚米之鄉”。

3.2? 強化“三線一單”管控

加強流域以及各省市的國土空間開發有效管控，嚴守生態紅線，落實產業結構調整和轉型發展，堅持資源互補、共同規劃、謀求互利，構建體現地方生態特色和社會特色的生態文明城市、鄉村建設布局。進一步加快淘汰落后產能和技術，推進產業結構優化升級。加快生態文明的基礎設施建設，開展水環境保護和水生態整治，以強化水生態文明建設為主線，加大對污水處理廠的尾水達標排放、尾水資源化利用和濕地生態治理。在河湖工程建設中，在考慮防洪安全的同時，盡可能將生物護坡等生態理念融入工程建設，提升區域水資源水環境水生態承載能力，著力保護和修復水生態環境。

3.3? 強化跨區域聯動

太湖流域跨省界區域，由于上下游發展布局和戰略地位不同，涉及流域上下游間對河湖水質要求的定位不同，尤其是位于下游地區的河湖水質不僅受到自身污染物排放的影響，也受到上游省界入境水質的影響，是矛盾易發地。太湖流域取水矛盾突出的太浦河，東南諸河取水矛盾突出的新安江水庫（千島湖），都是長江經濟帶發展中必須解決的水問題案例，需要在跨省際區域聯動上謀思路、找對策。進一步提高地方政府對省際區域的關注度，加強相鄰省市地方政府間的協調和溝通，進一步完善省際間生態補償機制，共同建立上下游間的生態環境保護協作機制，建立有利于統一管理的長三角區域水安全一體化保障機制。

3.4? 強化科技支撐

開展太湖流域治理與長江大保護關系研究。長江上游來水情況發生變化，從泥沙來量、水質變化以及水量年內分配均化等多方面，開展對長江下游區域及長江河口灘地生態的影響研究，同時針對沿長江引排水工程建設承擔的對太湖流域供水、防洪、水環境改善等多方面的期望變化，開展太湖流域治理與長江大保護關系研究，從而全面科學評價長江與太湖的水資源、水環境、水生態的關系，加強對長江下游河道與長江引排結合的研究，在長江大保護和長江經濟帶發展的新要求下，完善太湖流域水網絡體系，提升水資源水環境水生態承載能力，保護和修復水生態環境，確保水生態安全。

開展長三角區域供水一體化配置的可行性研究。作為我國長三角區域最大的淡水人工湖和重要的水源地——新安江水庫，在建設之初，其功能定位為“以發電為主，兼顧防洪、航運、養殖、旅游等綜合利用”，在2013年國務院批復的《千島湖及新安江上游流域水資源和生態環境保護綜合規劃》中，將其作為長三角區域重要戰略水源地，供水已成為水庫的主要功能，但以發電為主的功能未予調整。隨著長三角區域一體化國家戰略的推進，人口、經濟、社會發展也必將對供水安全保障提出更高的需求，要在長三角區域一體化國家戰略的格局和層面上，開展長三角區域供水一體化配置的可行性研究，研究新安江水庫（千島湖）功能調整的可行性和必要性，結合長三角區域一體化發展等新形勢的要求和用水需求，夯實長三角區域一體化發展與水安全保障一體化的戰略基礎。