新形勢下基層央行集中采購存在的問題及建議

向令

摘要：在當前管理從嚴、預算從緊的財經紀律新形勢下，對基層人民銀行集中采購管理工作提出更高要求。如何進一步優化基層央行集中采購流程、加強集中采購活動中的權力制約、完善集中采購管理機制進而平衡效率和風險，成為當前基層人民銀行集中采購管理工作中亟待解決的問題。

關鍵詞：集中采購 ?政府采購 ?風險防控

一、當前基層人民銀行集中采購管理工作現狀

作為政府采購的重要組成部分，基層人民銀行集中采購以服務基層央行履職為主軸，以實現采購“物有所值”目標為導向，不斷探索提高集中采購管理和實施效率，強化集中采購的風險防控，采購管理將逐步從程序導向型向結果導向型轉變，在組織機構設置、管理和實施模式、監督管理方面取得一定成效。

（一）建立了完整的線性管理體系

依照《政府采購法》和《中國人民銀行集中采購管理辦法》的相關規定，人民銀行的集中采購管理體制實行“統一管理、分級授權”，省級以上分行負責集中采購，地級支行等根據上級行授權實施集中采購。并且按照國務院定期發布的政府集中采購目錄及其限額來確定不同層級行的集中采購職責范圍。在機構設置上實行管理和操作職能相分離，建立了以職能為基礎的決策、管理和執行的橫向組織結構，人民銀行集中采購管理由各層級行會計財務部門負責;采購實施由分行以上集采中心獨立承擔。集中采購的需求管理沒有專門獨立的部門負責，是由各事權單位在采購程序中分別提出需求計劃，再由管理部門統一進行審核。

（二）集中采購管控手段日益豐富

一是集采制度基礎逐步規范。在政府采購法等一系列法律制度基礎上，人民銀行根據部門的實際情況制定了實施細則，對集中采購的組織管理、職責范圍、采購程序等進行了規范，并對具體實踐結果逐步進行了修改完善;二是集采標準化手段不斷應用。如將逐年增加的集中采購項目通過限額標準化手段納入集中管理。對于采購合同等重要文本建立標準化模板、采購檔案標準化等;三是集采信息化管理技術穩步推進。開始利用內部網絡平臺、政府網絡平臺等實施集中采購活動。如公開發布招投標信息、利用信息網絡建立供應商名錄庫等。

（三）集中采購流程逐步完善

作為政府采購不可或缺的組成部分，人民銀行集中采購管理機制也與政府采購管理機制一致，按照采購預算、采購實施、采購評估反饋、采購監督等流程管理環節進行設置。并于2005年起人民銀行開啟的預算資金支出集中采購管理模式，其集中采購程序中的編制計劃、組織實施、檔案歸集、信息統計方面，已經基本與政府采購的程序接軌。

首先，目前人民銀行集中采購需求管理是按照行政事業單位預算方法“二上二下”編制采購需求計劃的，往往是按照上一年度的實際支出進行編報。人民銀行集中采購的預算是一起編制;其次，采購實施是基于管理部門審批后的采購計劃進行的，采用了政府采購條例所規定的招投標、競爭性談判等采購方式;最后，采購驗收主要是依據合同驗收方式，并根據不同采購類型進行驗收結果公告等。

（四）內部監督制度逐步建立和完善

人民銀行通過對采購環節的監督管理，逐步建立和完善內部監督體系。如集中采購需求按照國家行政單位部門預算方式進行編制;集中采購實施環節通過公開招投標、詢價、競爭性談判的多種方式。接受國家紀檢部門、法律機構等審計和檢查，防止管理中出現的腐敗現象。采購驗收環節一般通過法律監督或結合一定社會監督手段實現。

二、新形式下基層人民銀行集中采購工作中存在的問題

（一）基層集中采購風險較為集中

當前在人民銀行內外部檢查和巡查中，集中采購工作反映出的問題比較多，主要包括采購制度執行不嚴，采購實施程序不規范、采購檔案不完整、采購合同不嚴謹等問題。當前集中采購需求部門、采購執行部門責任主體意識缺少，成本控制觀念淡薄，在履職過程中，全局觀念和資金使用效益意識比較薄弱，資金安全性大打折扣;同時，多層級的逐級審批體制下，溝通與協調需要層層匯總上報，采購效率的損失被放大。

（二）基層集中采購缺少彈性調整機制

總行集中目錄或限額標準基本參照財政部的政府采購目錄制定，一般兩年內不作調整，未充分考慮部門履職需求及市場變化，不能滿足特殊及緊急業務需求。同時，批量采購實際安排不合理。總行批量采購一般是上半年征集采購需求，而到貨時間一般較晚，普遍集中在12月到貨，甚至存在跨年到貨現象。批量采購設備出現年末集中驗貨、付款和固定資產集中入賬等現象，同時給集中采購補充訂貨帶來了時間上的困難。因2019年總行批量采購電子設備均為安全可控設備，考慮到安全可控設備管理上參照涉密機器管理，應用上業務系統適用性不兼容，為保證業務安全生產，總行科技司電子設備類集中采購僅復印機在采購范圍內，微型機、筆記本和打印機未采購，特殊電子設備需求更無法滿足。

（三）分支機構對供應商缺少約束手段

一是售后服務質量不高，部分廠商在本地無服務維修點，無法直接上門驗貨、裝機，部分公司只在長沙有服務維修點，無法到地級市進行上門安裝、維修;二是個別批量采購中標單位為代理銷售機構，無法直接提供操作培訓，如貨金發行部門叉車等專業設備，供貨公司為代理銷售機構，無法對操作人員開展操作培訓;三是電子設備配套耗材成本高于本地經銷商，個別專業設備耗材補充訂貨時間長，使用部門反映問題較多。

（四）分支機構“管采分離”原則未得到有效落實

“管采分離”是人民銀行集中采購管理的核心原則，更是保障采購資金安全的重要內控機制。在基層的采購實踐中，個別縣支行機構因為編制人員的原因，存在著財權部門身兼日常管理和采購組織的雙重身份現象，直接參與采購工作的具體實施，實質上出現了管采一肩挑的現象，采購實施的獨立性、采購管理的規范性和日常監督的有效性難以得到保證，既加大了部門利益協調的難度，也對內控安全帶來了挑戰。

（五）集中采購人員專業水平欠缺

集中采購涉及面較廣，流程環節較多，專業技術要求較高，資料收集較為復雜。集中采購評審人員、項目負責人主要是從本級單位評審人員庫、項目負責人庫中抽選，對非自身主業的項目，評審人員和項目負責人專業水平欠缺，采購結果可能與物有所值目標偏離。

三、推動基層央行集中采購工作發展的建議

（一）打破現有線性管理體系，完善矩陣式組織機構

在基層實施方面，為保證多層管理、逐級審批體制下集中采購的安全性與效率性，建議打破以現有職能劃分的條線型組織機構框架，持續完善跨部門的矩陣式組織機構布局。進而促進上下、橫向部門之間的信息交流和有效溝通，提高各部門協作效率和資源配置效率;同時，壓實各級行采購人主體責任，實現采購管理與實施部門的人員崗位分離，規避履職風險的“灰色地帶”。

（二）構建過程結果導向型采購機制，實施“最佳物有所值”管理

從人民銀行多年來的集中采購實踐來看，以節約資金和預防腐敗為主要目的、強調采購程序限定管理的制度設計。一方面，在預算約束和反腐倡廉中都取得了不錯的效果;另一方面，也在一定程度上扭曲了本應內化于集中采購中的“物有所值”目標，降低了采購需求部門、基層機構對總行集中采購的認同感和滿意度。鑒于此，集中采購管理需積極轉變思路，完成結果導向型的采購機制變革，更加注重結果管理、評價管理，構建結果導向型的采購機制，在提升采購結果滿意度的基礎上，切實提高集中采購的工作質效。集中采購管理要實現從程序導向向結果導向轉變的關鍵，是要轉變管理理念，實施 “最佳物有所值”，即考慮所有成本后所能獲得的最大收益，在實務操作中通常指產品或服務的生命周期內成本和質量的最優組合。

（三）圍繞“放管服”提升批量采購效率

現行人民銀行集中采購管理制度中存在較多具體采購活動的程序性監管事項和事務性管理內容，但對采購效率提升缺乏可行的制度約束。因此，在新形勢下，必須建立兼顧效益增值和風險管控協調發展的采購模式，堅持放管結合，在簡化程序與強化監管并重的同時，需更加突出采購效率管理，激發各級采購行為主體的活力，加快推進集中采購管理轉型。

1.明確集中采購放權內涵。即從制度上明確集中采購管理中放權的內容、范圍和手段，在風險控制的前提下，充分釋放采購行為主體活力，做到能減盡減、能合盡合，已具有國家或區域通用標準的集中采購項目，上級人行管理部門可以“放權”，基層人行可以按照通用標準自主進行采購管理，簡化原來的行政審批程序;基層人行的零星和分散集中采購項目，可參照當地政府采購規范、標準或者全國區域內類似項目標準，自主簡化采購流程;沒有相關指導標準的特殊項目，可由省級人行進行統一管理配置。

2.強化流程標準化建設。清理、優化程序審核與事務性管理內容，除法律規定和落實監管功能必須保留的審核及管理外，盡可能精簡審核要求和流程，同時對各類采購方式、業務流程、招標文件、采購合同文本、驗收意見書等主要文檔格式予以規范，便于基層在具體執行中有章可循。

3.完善集中采購綜合監管管理機制。建立部門間信息共享、常態監管和聯合懲戒機制，做好全過程監督，加強綜合監管。一方面建立常態化監督檢查工作機制，全面接受紀檢、內審部門的聯合監督、全面檢查，并定期與監督部門溝通，使內部監督制衡與協作配合相統一;一方面建立處罰機制，對集中采購的監督管理、處罰措施作出具體規定，監督管理要細化到崗、懲罰措施要明確到人，避免反復出現集中采購履職不盡責、問題整改不到位的現象。

4.適當下放部分集采權限。對于標準統一、價格透明的電子設備，比如臺式電腦、打印機、傳真機等，建議總行下放部分電子設備采購權限，可由省會中支授權地市中支購買部分電子設備。實現彈性管理，滿足基層央行履職需要。目前電子設備批量采購存在到貨時間較晚、設備配置不能滿足特殊業務需求的問題，建議上級行實行彈性管理，授權基層行在采購目錄范圍內實行緊急報備采購。加強反饋服務機制建設，適時建立供應商準入機制。目前集中采購的部分設備存在供應商不及時提供驗貨、質保及操作培訓的現象，建議上級行加強對集采供應商的評價反饋，根據評價結果，適時建立供應商準入機制。

（四）推進管采實質分離，強化集采風險管控

地級市中心支行及縣支行基于機構編制、人員素養等原因，管采分離執行不到位。結合基層現實情況，建議按照采購項目難易、復雜程度區別對待。

一方面，對于專業技術要求較低的采購項目，完善“項目負責人”制度，建立專業“采購官”制度。目前人民銀行分支機構對于金額較大的采購項目，實施了項目負責人制度，負責實施采購，但項目負責人職責并不清晰。建議完善項目負責人制度，將其發展為“采購官”制度，明確其職責，一是可以對招投標合規性進行審查;二是對評審小組進行管理;三是負責項目具體實施。對技術標準統一或上級行有明確統一要求的，確定項目需求部門的主要負責人為項目采購官，對項目需求編制、組織評審、合同履約、驗收付款負總責，確保項目采購需求的合理性、采購實施的科學性，從而使采購結果效益增值。

另一方面，對技術復雜、專業性強或者有特殊要求的采購項目，探索市場化操作。鑒于基層行人員緊張和專業素養欠缺，可采用市場化手段，選聘外部專家組成或者引入外部第三方機構參與預算編制、采購執行、項目驗收、績效評價等環節并出具意見，提升采購需求的適配性，提高采購執行的效率性，合理規避項目驗收的質量風險、法律風險和道德風險。

（五）加強上級業務指導，提高采購人員專業水平

1.由上級行統一確定各級機構集中采購金額起點。總行每2年制定年度集中采購項目及限額標準，如《中國人民銀行辦公廳關于2017-2018年政府集中采購項目及標準的通知》（銀辦發〔2017〕65號）文件規定 ，除總行統一采購項目以外，單項或批量100萬元以下貨物和服務項目，工程在120萬元以下項目，各分支機構可實行零星采購。長沙中支實施集中采購的范圍根據總行制定的年度集中采購項目及限額標準確定。對地級市中支，都明確了采購起點，但標準不一，差別很大，建議上級行對地級市中支進行明確，既符合工作需要，又利于監督管理。

2.建議上級行統一制定集中采購標準化流程。結合內外部檢查發現的問題，制定集中采購標準化操作流程手冊，進一步規范地級市中支、縣支行采購行為，降低違規操作風險。

3.重點加大對競爭性談判、競爭性磋商等采購方式指導。地級市中支和縣支行的集中采購金額相對不大，達到公開招標條件的項目較少，集中采購方式多集中在競爭性談判和競爭性磋商。建議上級行在競爭性談判、磋商上加大對基層行地指導，重點對競爭性談判、磋商的條件界定、檔案資料收集等開展指導。

4.進一步加強人員培訓。加大對基層央行集中采購工作人員和內部評審專家庫人員的培訓力度，建議上級行按年開展一次對集中采購評審人員、監督人員的實操培訓，提高評審水平，培訓內容尤其應該以集中采購工作中的實操為主，增強專業領域知識理解力和判斷力，提升基層采購隊伍的管理水平、專業水平，提高基層采購工作效能。

5.聘請外部專業人才，提高專業化操作水平。集中采購是一項系統性工程，不同的標的物將涉及不同專業知識，對采購需求的編制要求也不一樣。當前，中支針對常用的標的物，已建立了由行內人員組成的集中采購評審庫，發揮了不同專業人員的技術和知識優勢。為進一步強化對采購需求的審核，特別是對基建項目等專業性特別強的集采項目，探索邀請行外工程造價等專業人才，對采購需求、造價等審核把關，以盡可能形成合理、有效、準確的采購需求，合理的編制預算，提高全轄集中采購專業化水平。

參考文獻：

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作者單位：中國人民銀行湘潭市中心支行