長三角一體化背景下區域合作的路徑研究

費冬明

摘要：飛地經濟是基于非均衡發展、區域比較優勢及梯度推移理論的一種區域合作的經濟發展模式，有助于飛入地和飛出地之間的優勢互補、共贏發展，契合長三角一體化發展要求。海寧在地理位置、產業基礎、營商環境等方面具備比較優勢，并在飛地經濟發展方面進行了實踐和探索，取得了顯著成效，但存在平臺能級低、土地指標少、同質競爭強、高端人才缺等制約因素。需要發揮政府職能、創新合作機制、加強統籌協調、健全引才機制來進一步推動飛地經濟發展。

關鍵詞：區域合作 ?飛地經濟 ?比較優勢

隨著長三角一體化發展上升為國家戰略，滬蘇浙皖4省市27市根據《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》圍繞“區域一體化”發展這一個關鍵詞進行了思考和謀劃。飛地經濟是區域合作的一種模式，有助于飛入地和飛出地之間優勢互補，實現互惠共贏。近年來，長三角地區跨省、跨地間通過飛地經濟進行合作的案例也越來越多，并且取得了不錯的成效。海寧作為“融杭接滬”的橋頭堡，在飛地經濟上進行了不斷的實踐和探索，諸如上海漕河涇經濟開發區海寧分區這樣的飛地模式，有力地推動海寧“兩個高水平”建設，加快了融入長三角一體發展的速度。本文以海寧飛地經濟為切入點，分析海寧飛地經濟發展的現狀與困境，并提出長三角一體化發展下飛地經濟助力區域合作的建議。

一、長三角地區發展飛地經濟的理論基礎

飛地經濟是打破國家界限或行政區域管轄，通過跨區域合作，實現互利共贏的經濟發展方式，其概念較為廣泛，國內一般關注的是基于區域經濟落差所形成的產業轉移、資源互補、協調發展的飛地經濟。非均衡發展、區域比較優勢及梯度推移等理論是發展飛地經濟的理論基礎。長三角地區27個城市在改革開放過程中享受國家優惠政策有先后，在經濟發展上有層次有梯度，但同時每個地市又有各自的特色，具備飛地經濟發展的理論條件。

（一）長三角地區發展飛地經濟的“非均衡發展理論”

非均衡發展是一個地區經濟發展早期，區域之間因條件的不同發展的差異會不斷擴大，逐漸形成不平衡成長，這是經濟增長的必要條件，當經濟不斷發展，區域間趨于平穩，達到成熟階段后，區域間經濟差異逐漸縮小，構成新的經濟增長條件，這是經濟發展一般規律。國家或地區在發展決策上，對少數發展條件較好的城市或地區實行重點扶持，形成最優經濟效益地區，并率先發展，形成經濟不平衡，再由先發地區帶動全局發展。改革開放以來，國家先后在沿海地區將上海、寧波、南通、連云港等14個城市設為沿海開放城市，這些城市在政策的推動下率先發展起來，成為了經濟效益最優地區，并且與周邊城市形成經濟不平衡，存在區域經濟落差，這是發展飛地經濟的基礎條件。

（二）長三角地區發展飛地經濟的“區域比較優勢理論”

區域比較優勢是由一個地區的區位交通、資源稟賦、勞動力、資本、科學技術等方面的有利條件所構成。這些有利條件通過合理組合、培育和創新，構建成競爭優勢，最終成為經濟發展的優勢。飛地經濟的特征包括了優勢互補性和合作共贏性，一般而言，飛出地在人才集聚、科技創新、金融資本等方面具有明顯的優勢，而飛入地則在勞動力成本、土地指標、生產配套等方面具有顯著的優勢，這使得兩地合作成為了可能。上海市是國際金融、經濟、貿易、航運和科創中心，在長三角地區是當之無愧的核心，在發揮龍頭帶動、跨區域協調互動中起到關鍵作用，長三角地區其他26個城市有各自的比較優勢，如區位交通、產業基礎、營商環境等，這些比較優勢的存在，也為飛地經濟發展提供必要條件。

（三）長三角地區發展飛地經濟的“梯度推移理論”

區域經濟梯度推移理論提出，高梯度地區往往集中了人才、科技、市場、信息等高端要素和優勢，并適合創新時期的新產品和新興工業部門的生存;當產品進入規模發展時期，高房租、高工資、高成本等因素制約了高梯度地區企業的發展，而中梯度地區有一定的生產技術和科技創新，并且生產資料相對近、生產成本相對低，具備承接高梯度地區產品規模生產的各種條件;當產品進入成熟時期后，通用化、標準化的生產工藝進一步降低了產品技術要求，這時候落后地區更低的房租、工資、原材料成本贏得了競爭優勢，形成了承接中梯度地區企業轉移的條件。從長三角27個城市經濟整體發展看，2019年GDP萬億級以上的有6個城市，5000億元至1萬億元級的有10個城市，1000億元至5000億元級的有9個城市，1000億元以下的2個城市，存在明顯的層次，具備梯度推移的可能，也為飛地經濟發展提供了重要條件。

二、海寧發展飛地經濟的實踐探索

近年來，海寧在發展飛地經濟方面進行了探索，尤其與上海漕河涇新興技術開發區進行合作，創新了飛地經濟發展模式，取得了不錯的成效。

（一）海寧發展飛地經濟的優勢

海寧地處杭嘉湖平原，是嘉興代管縣市，地理位置、產業基礎、營商環境等方面均比較優越，在承接中心城市產業轉移上有著獨特的優勢。

1.區位交通突出。海寧地理位置優越，東距上海120公里，西接杭州經濟技術開發區和余杭區，與杭州錢塘新區隔江相望。海寧交通便捷，滬杭高速、杭浦高速、杭州繞城高速東線、錢江通道、嘉紹高速等兩橫三縱穿越整個海寧，高鐵、貨運鐵路、城際輕軌（在建中）一應俱全，基本實現了到杭州半小時、到上海1小時交通圈，在1.5小時車程之內擁有四大港口和四大機場。海寧南瀕錢塘江，境內有上塘河和運河兩大水系，杭平申線、京杭大運河、湖嘉申線、乍嘉蘇線四大航道貫通，具有通江入海的優勢。

2.產業基礎扎實。皮革、經編、家紡是海寧的三大傳統優勢產業，其中“國家區域品牌試點”、全國首批“新型工業化產業示范基地”、全國家紡行業創新示范集群彰顯了三大產業的雄厚基礎。2019年，三大傳統產業規上工業產值分別是78.93億元、287.15億元、171.91億元，三者之和占全市規上工業產值的26.55%;新材料、電子信息與高端裝備制造、泛半導體等新興產業不斷匯聚，已建成海寧高新技術產業園、上海漕河涇新興技術開發區海寧分區、海寧泛半導體產業園、海寧智慧城等多個新興產業或要素集聚區，2019年新興產業中數字經濟核心產業的規上企業產值381.55億元、高端裝備制造的規上企業產值401.85億元、節能環保的規上企業產值368.29億元，三類新興產業占全市規上工業產值的56.84%。從綜合實力和工業整體看，海寧均處于全國前列，近五年縣域經濟百強縣排名穩定在22位左右，工業百強縣排名穩步上升，其中2019年為36位。

3.營商環境優越。海寧先后出臺《海寧市全面優化營商環境實施意見（試行）》《海寧市推進優化營商環境工作機制和追責辦法（試行）》《關于進一步做好企業投資項目政府代辦服務工作的通知》等意見、辦法，塑造良好地營商環境。2019年以來，海寧取消公開出讓類項目建設用地規劃許可、建設工程規劃許可證前置條件、非消防涉及審核類工業項目施工圖審查等許可或審批事項，建立“一窗受理、一次申請、一網通辦、一站服務、一日辦結”常態化企業開辦“點單”服務，環節減少75%，時間壓縮99%;出臺企業開辦、納稅申報、財產登記等17個營商環境專項方案，節省企業費用或政府財政支出近1000萬元;積極為企業提供代辦服務，2019年鎮街道企業投資項目代辦率91.1%，代辦滿意率91.3%。自2018年設立營商環境百強縣以來，海寧一直處于全國前列，其中2019年排名22位，2018年排名24位。

基于區域比較優勢理論的分析，海寧交通發達、區位優勢明顯，同時營商環境良好，一直處于全國前列，可以說區域比較優勢明顯。同時，從梯度轉移理論分析，海寧目前有多個產業已形成規模，產業配套齊全，屬于中梯度地區，因此海寧發展飛地經濟的條件非常成熟。

（二）海寧飛地經濟的實例分析

2009年9月上海漕河涇新興技術開發區在海寧成立分區，開啟飛地經濟發展新模式，并以“建設成為特色鮮明、優勢突出的高科技產業園區”為總目標，充分發揮兩地互補優勢，推進平臺載體建設，強化科技創新驅動，加快戰略產業培育，打造成為長三角更高質量一體化發展的先行區。

1.海寧飛地經濟的實踐。管理模式上實行政企分開，上海漕河涇新興技術開發區和海寧屬地政府成立股份公司，通過公司化運作，其中上海總公司與海寧屬地公司以55%和45%進行持股，區內設立園區服務中心、企業服務中心，引進餐飲、咖啡吧、便利超市等商務配套，以上海管理標準管理園區。開發理念上采取產城融合，用經營城市的理念開發經營開發區，打造宜居宜業“康湖芯城”;構筑“3·X”產業體系，培育新興產業，引導提升傳統產業;按照國際標準規范園區運作模式，將園區建設成為一個集研發制造、商務辦公、物業服務為一體的現代化園區。建設方式上實施品牌戰略，導入上海漕河涇開發區“科技綠洲”品牌，集“生產、研發、辦公、展示”等功能于一體，是浙江省首個花園式產業園區;建立“漕河涇科創”孵化平臺，借助上海漕河涇開發區作為首個“亞洲最佳孵化器”的豐富資源，海寧分區打通滬浙創業資源，大力推進新型雙創平臺建設;打造泛半導體產業園，依托上海漕河涇總部產業優勢，將泛半導體產業引入海寧，在分區內建設海寧泛半導體產業園。

2. 海寧飛地經濟的成效。“上海基因”實現海寧經營管理科學化，漕河涇海寧分區的成立給海寧帶來了上海乃至國際上先進、規范且人性化的經營和管理理念。集聚尖端的高新技術產業，花園式辦公環境等理念在海寧各鎮、街道發展產業園時都得到了貫徹落實。“3·X”產業體系實現海寧產業布局明晰化，漕河涇海寧分區內泛半導體產業園發展態勢良好，已通過高新技術認證的企業達55家，分區所在的經濟開發區（海昌街道）已由傳統產業為主轉型為以時尚產業、裝備制造、電子信息產業為核心的產業新格局，并輻射著整個海寧縣域經濟體。“漕河涇品牌”實現海寧招商工作國際化，漕河涇海寧分區所在的經濟開發區（海昌街道）產業平臺已集聚世界500強投資企業4家，主板上市企業3家，全球行業龍頭企業5家，除招引國內欣奕華、合眾思壯北斗導航芯片、哈工現代等優質企業項目外，還招引了日本鐵三角、德國貝綸絲線、德國艾森曼、日本JFE等一批在國際市場上具有較強競爭力的行業龍頭項目。海寧國際化的招商工作氛圍已經形成，加快了海寧招商走向國際舞臺的步伐，為海寧經濟發展不斷注入新鮮血液。

（三）海寧飛地經濟發展的困境

漕河涇海寧分區這一飛地經濟經過多年實踐，取得了不錯的發展成效，但如何進一步發展，并更好融入長三角區域一體化當中，還存在不少制約因素。

1.平臺能級低，招商選資引力不足。漕河涇在上海是著名開發區品牌，但獨立運營的分區公司坐落于海寧經濟開發區這一省級經濟技術開發區內，級別上只達到省級經濟技術開發區，對外招商，尤其是開展國際化招商時，對優質企業的吸引力不足。

2.土地指標少，建設用地空間有限。在漕河涇海寧分區屬地內，一方面增量用地空間有限，規劃2020-2025年新增110公頃，2025-2035年新增3.2公頃，年均新增僅36公頃。另一方面，現有存量用地中政策類用地占比較大，現有存量用地259.44公頃中政策類用地占37.2%，批而未供、供而未用達到90.36公頃，用地空間有限，要素保障不足的情況下，導致區域內生產空間過多，生活空間有限。

3.同質競爭強，產業項目引進受限。一方面分區公司與其他“兄弟”分區存在直接競爭，如漕河涇開發區松江新興產業園、南橋園區、鹽城分區等，能否優先從上海獲取優質的科創資源存在較大的不確定性。另一方面分區公司與上海周邊縣市、嘉興各縣市等地存在間接競爭，這些地方相比海寧，同樣具有一定的比較優勢，當上海一些優質企業和項目因發展空間受限需梯度轉移時，這些地區與海寧形成一定程度競爭。

4.高端人才缺，潛在虹吸效應風險。雖然海寧區位優勢顯著，但當前人才“引不進，留不下”已成為海寧各個產業平臺發展中普遍存在的難題，漕河涇海寧分區也不例外。此外，在接軌上海、杭州“一小時交通圈”建設下，海寧潛在的虹吸效應風險也不斷增大。如何與上海、杭州競爭人才，實現人才“引得進、留得下”成為分區公司和海寧發展中亟需破解的難題。

三、長三角一體化背景下發展飛地經濟的對策建議

長三角一體化背景下，在地區不平衡依然存在時，飛地經濟的發展空間非常大。基于漕河涇海寧分區的實踐經驗和不足，就如何發展好飛地經濟，筆者認為應當在提升平臺能級、解決土地指標、化解同質競爭、吸引高端人才上做好文章。

（一）發揮政府職能，提升平臺能級

平臺能級越高，吸引資金和市場主體的能力越強，因此提升平臺能級是地方政府努力的關鍵點。在解決漕河涇海寧分區的能級上，地方政府應當積極向上海市和浙江省委、省政府爭取支持上海漕河涇開發區擴區工作，力爭上海市和浙江省政府聯合發文申報漕河涇海寧分區納入上海漕河涇開發區國家級范圍，在政策和待遇上與國家級開發區同等對待。積極發揮漕河涇海寧分區的先行優勢，爭取國家相關部委、上海市、浙江省有關政策的支持，將探索性的政策在漕河涇海寧分區內先行先試，建設成為長三角更高質量一體化發展的樣板園區，為長三角乃至全國跨省際共建園區提供成功經驗和示范樣本。

（二）創新合作機制，解決土地指標

探索建立海寧分區外、海寧市域內飛地，以現有的漕河涇海寧分區為核心區域，同時將有條件建設長三角產業高地和科創標桿的海寧其他區域納入合作范圍，拓展合作的區域享受與核心區域同等的政策待遇，促進市域內不同平臺主體科創資源要素的互聯互通，如嘗試在鵑湖國際科技城、海寧長安鎮（高新區）實施新的共建項目等;探索與下一梯度地區的合作，借助山海協作、對口幫扶等機制，創新合作模式，以逆向飛地方式解決土地指標問題;創新土地要素供給方式，提高商業服務業用地和公共管理與公共服務設施用地比例，探索用地混合開發模式，新產業工業用地兼容一定比例的生產服務、生活服務用地，科教用地兼容研發、科技服務等，在有限的可用規劃土地面積上提高土地使用實效。

（三）加強統籌協調，化解同質競爭

協同長三角區域一體化發展國家戰略，長三角各地區堅持一盤棋發展理念，依據長三角一體化發展規劃綱要，強化分工合作，實行錯位發展，創建地區特色和品牌，減少乃至避免長三角地區的同質化惡性競爭;飛出地主體同時存在多處合作園區時，要統籌規劃好飛入地產業的發展，如漕河涇開發區針對松江新興產業園、南橋園區、鹽城分區、海寧分區等飛入地，應當分產業分層次轉移項目，避免重復建設與自我競爭;地方政府對轄區內各園區做好統籌協調，錯位發展園區產業，引導每個產業園區形成自己的特色，統一管理招商人才隊伍，從源頭化解轄區內的同質化競爭。

（四）健全引才機制，吸引高端人才

探索“人才飛地”的合作模式，積極與上海、杭州等中心城市的高校、科研院所展開交流與合作，由高校、科研院所提供高端人才支撐;健全完善高層人才引進和激勵機制，出臺人才配套扶持政策，同時注重人才的培養，以機制激勵人才，以情感感召人才，以環境凝聚人才，充分保護好高層人才的創造性和積極性，實現引進人、培育人、留住人的良好局面;根據飛地經濟發展過程中產業結構調整、新興服務業興起和先進制造業打造的需要，引進海外高層次人才，以支撐經濟創新驅動和轉型發展;地方政府要圍繞轉型升級和戰略性新興產業發展需要，實施海外高層次人才引進“千人計劃”，為飛地經濟發展提供強大的人才支撐。

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作者單位：中共海寧市委黨校