淺談加強風景區綜合行政執法的規范化建設

摘 要：風景區綜合執法改革，使執法體制進一步理順，執法力量進一步加強，執法重心落實到基層，執法效率得到提高。風景區綜合行政執法如何適應旅游市場新發展和新要求，不斷加強行政執法規范化建設，是擺在各地風景區行政執法機構面前永恒的課題。在黨的十九屆四中全會上，提出要堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。特別是“專業化、規范化、信息化”的建設原則，對加強風景區綜合行政執法規范化建設提出了更高的要求。

關鍵詞：風景區;綜合行政執法;規范化

我國風景名勝數不勝數，尤其在當前堅持綠色發展的大背景下，各地都在創建全域旅游示范區。因此，加強風景區綜合行政執法規范化建設顯得尤為重要。2006年《風景名勝區條例》頒布實施后，在國務院和建設部的指導下，地方政府加強對各類破壞風景名勝資源的違法違規事件的行政執法力度，推進綜合整治，在改善生態環境、保護風景區的真實性與完整性方面發揮了重要的作用，基本形成風景區的行政執法體系。但是我國風景名勝區事業還處于發展階段，進入到新世紀我國旅游經濟飛速發展，城鎮居民在旅游上的花銷越來越多。與之而來的是風景名勝區在執法工作上也面臨著一系列的新情況還有新問題。在當前全國各地都在創建全域旅游示范區的大背景下，我國風景名勝區對照示范區目標在法制體系還有待完善，法治基礎還十分薄弱，在法治建設的過程中還有許多亟待探討和解決的問題。

為此，通過對風景區綜合行政執法的基本概念、必要性的論述，提出加強風景區綜合行政執法規范化的措施，希望可以改善全國風景名勝區綜合行政執法的狀況，規范風景名勝區的管理行為。

一、風景區綜合行政執法的基本概念

1.風景區綜合行政執法規范化的內涵

行政執法規范化建設是全面建設社會主義法治國家的基礎性工程，同時也是依法行政、依法治國的重要組成部分和基本要求。綜合行政執法的概念包容了相對集中行政處罰權的概念，但是當下的綜合行政執法基本歸屬于相對集中行政處罰權領域。

2.風景區綜合行政執法的特征

綜合行政執法具有臨時性、短暫性，既是落實行政法規范的活動，也是機構改革和行政體制改革的基本路徑和公共服務型政府建設的實施方式。總的來說，有以下三個方面的特征：

（1）行政執法主體的特殊性。根據國務院2006年公布的《風景名勝區條例》的規定，各地方綜合行政執法主體就是由當地政府設立的風景區管理機構。后來《風景名勝區條例》在2016年2月6日進行了重新修訂。風景區管理機構跟其他行政執法單位一樣也具備獨立的行政主體身份，但是它不同于政府職能部門，和城管、市監等行政機關又相區別。

（2）行政執法的合法性。風景區管理機構綜合行政執法權的授予應當嚴格遵循相關的法律。根據城市管理綜合行政執法改革的一般經驗，國務院及國務院授權的省級政府批準是其必要條件，在《行政處罰法》第十六條中規定：“國務院或經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”等等相應的法律法規。

（3）行政執法的獨立性。風景區綜合行政執法機構具有完整的一套行政職能，以自己的名義實施行政執法，并承擔法律后果。主要表現在風景區管理機構作為綜合行政執法部門有多大的權力就要承擔多大的責任。按照“權責對等”的原則，綜合行政執法組織承擔與其行使的行政職權相應的行政責任。

二、風景區綜合行政執法規范化的必要性

1.依法行政的客觀需要

黨的十八屆四中全會提出要全面依法治國。在今年的十九屆四中全會上，黨中央提出加強制度建設。如今，我國已經進入了新時代。這就要求我們現在要用制度來管人管事，同時也要求各級風景區管理部門不僅要依法行政，而且要求規范各種執法行為，真正做到嚴格執法、文明執法，真正把創新和完善綜合執法與科學管理風景區相結合，把綜合行政執法工作作為提高和規范風景區管理水平的重要內容。

2.保護資源的內在需要

風景名勝資源是國家的公共資源，具有脆弱性和不可再生性，國家建立風景名勝區就是為了保護珍稀的風景名勝資源，使之傳承歷史、服務當代。但是目前社會存在著兩種嚴重影響資源保護的傾向，一是在認識上的誤區，相當一部分人認為，風景名勝資源是公共物品，人人都能享受，忽視了公共資源更需要公眾共同保護;二是將風景名勝資源作為開發建設的經濟資源，進行掠奪式開發，“人工化、城市化、市場化”等問題給風景區發展帶來了諸多問題，這種只顧眼前利益不顧長遠發展的開發是危害甚大的。這兩種傾向已經嚴重制約了風景區的科學發展，綠水青山就是金山銀山。沒有良好的法制環境和集中、規范的執法，必然會影響到風景名勝資源的嚴格保護與合理利用。因此，綜合行政執法是保護我國自然與文化遺產資源的重要武器，對處理當前風景區存在的各種矛盾具有十分重要的意義。

3.集中統一管理的現實需要

《風景名勝區條例》中明確：“風景名勝區所在地縣以上地方人民政府設置的風景名勝區管理機構，負責風景名勝區的保護、利用和統一管理工作”。從我國風景區長期的管理實踐來看，風景區的管理和執法工作之間的關系是密不可分的，風景區的統一管理是綜合執法的必要前提，綜合執法則是風景區管理工作的重要組成部分，也是風景區統一管理的必要手段和有力保障。因為風景區是國家為保護資源劃定的一個特殊區域，不僅覆蓋的領域廣，而且管理的內容多，所以風景區常常受到多頭管理、職能交叉的困擾。在這一領域實現區域性的集中統一管理，已成為風景名勝區同行的共識。集中統一管理既有體制層面上的要求，又有法制層面上的要求，體制層面的要求是解決多頭管理、職能交叉等問題，法制層面的要求是解決多頭執法、執法擾民的問題。很多風景區的執法主體不明確，法律手段少、職權不統一，急需要通過綜合行政執法予以解決。通過綜合行政執法，相對集中行政處罰權，可以進一步強化風景區的執法工作的統一性和規范性，避免了重復執法和執法擾民等現象，使我國風景區在良好的法制條件下穩定、健康的發展。

三、風景區執法工作在實踐中存在的問題

1.執法觀念滯后，群眾參與不到位

隨著現代社會經濟的發展和法治社會的進步，政府行政活動的重心正在從傳統的社會秩序維護向社會公共服務轉變，以與政府職能轉變相適應;相應的，行政機關和社會公眾也從傳統相互對立的局面轉向相互溝通、合作、服務，以更好地履行政府職能。同樣，傳統全能執“罰”、消極執法、“權力執法”的行政執法模式已不能滿足社會新形勢發展的需求，有限執法、積極服務、“權利”執法的新行政執法模式成為行政執法規范化建設的必然，從而推進政府依法行政的進程。

2.相關立法的不完善

迄今為止我國法律層面僅有一部調整風景區行政管理關系的行政法規——《風景名勝區條例》。立法體系的結構單一、立法內容的原始粗略已經遠遠不適應風景區資源開發和執法保護的綜合治理訴求。

例如，在實際執法工作的過程當中，遇到的河道洗衣、裸泳、帶客逃票等行為在地方法規中又找不到充分的依據，由此可見，風景區綜合行政執法的當務之急就是要完善相關立法。

3.執法保障方面存在不足、執行難

一些風景區公安局存在著人手不足、任務繁重的問題，暴力抗法事件突發性強，在協調配合上也存在困難。由于沒有對有關證件的審驗、扣分、吊銷等后續強制性制約手段，風景區內一些黑車倒客、亂停車輛、導游人員違規等行為的查處存在執行難的問題，影響了工作效果。另外，在違法建設的強制執行方面，申請法院強制存在著時間長、費用高、執行率低等諸多問題。雖然執法機關運用行政強制手段在一定程度上可以遏制違法建設的勢頭，但行政強制存在保障難、風險大和后續工作難處理等問題。

四、風景區綜合行政執法的完善對策

1.深化執法服務理念

隨著市場經濟的不斷發展和行政體制改革的深入推進，以服務行政為特征的行政民主化時代到來。風景區行政執法的目的就是為廣大社會公眾提供原生態的視覺享受和旅游休閑服務，因此，風景區綜合行政執法更應當要重視服務理念。

首先，樹立“以人為本、執法即服務”的理念。可以針對廣大游客實施“首犯不處罰”、“輕微違法批評教育”等制度，盡可能地削減行政執法權力的強制性，讓民主、服務等現代法治理念深深融入到風景區管理與執法的實踐當中，最大程度地保障社會公眾的權利和自由，這也是風景區綜合行政執法的根本目的。

其次，盡量采用行政指導、行政獎勵等強制性較弱的行政執法方式。當然對于那些嚴重破壞風景名勝資源和旅游秩序的違法行為，應當嚴格按照法律的規定公正執法。此時也得盡可能地聽取當事人的陳述和申辯，向當事人說明據以處罰的法律依據并耐心地予以教育規勸，切實增強行政處罰的透明度和可接受性。

2.推進綜合行政執法責任制建設

風景區綜合行政執法是權力體系重構的復雜過程，事關公民權利保障大計，其綜合行政執法權的行使應首先在內部受到法治的監控。因此，風景區綜合行政執法責任制建設，應當滲透到體制構建和權力運行的各個方面。具言之，應包含以下幾個方面：

（1）科學建設風景區綜合行政執法責任制體系。該體系既包括實體規則，也包括程序規則;既包括內部管理，也包括外部執法行為。尤其是注重該體系與綜合行政執法責任制考核體系的并重和銜接，統一納入到風景區綜合行政執法的績效考評體系中。

（2）暢通風景區綜合執法的外部法律責任追究機制。除了內部監督，還要加強外部行政執法監督體系，包括加強人大監督、行政監督、社會監督和審計監督。其中行政監督在明確通過行政復議渠道、加強行政層級監督的同時，也應注重風景區綜合行政執法機關與相關職能部門之間的執法監督。只有實現風景區綜合行政執法機關及其執法人員外部法律責任追究與內部問責的互通銜接，才能確保綜合行政執法權力運行的法治化。

（3）合理編制行政執法自由裁量權基準和實施細則。進行行政執法的自由裁量也要根據各地方制定的法規、規章為主。一方面，下級行政執法機關要根據上級行政機關實行裁量基準制度文件的要求來制定本級的自由裁量權實施細則。另外一方面，根據本級實際需求來制定細則，但很可能和上級實施細則相沖突。因此，建議由國務院有關部門制定本系統的行政裁量權基準制度的基本原則、指導意見，同時充分考慮到地方實際和吸收地方意見，制定切實可行的裁量權基準實施辦法。

3.完善執法機構，提升隊伍執法能力

由于風景區管理涉及面廣、法規規章數量大、執法門類多的特點，所以要建設一具有較高政治品德、專業素質的執法隊伍，做到秉公執法和清正廉潔。從而讓風景區行政綜合執法工作能夠做到從嚴要求，堅持有法必依、執法必嚴。

首先，完善執法機構，充實執法隊伍。第一是要充分運用當前綜合執法改革的有利時機，完善執法機構。明確各職能部門的執法依據、執法范圍、執法程序等，形成各部門分工協作、齊抓共管的良好格局。二是要按照“三定”方案，科學設定內部崗位，壯大執法人員隊伍，明確職能職責，完善考核激勵機制，培養一批業務骨干。

其次，加強教育培訓，不斷提高隊伍整體素質。為適應風景區執法工作需要，要有針對性地對執法人員進行業務培訓，重點突出風景區保護、規劃、建設、管理及旅游等相關法律法規的學習。公安、工商、林業等執法部門要嚴格按照執法要求，提高隊伍執法水平，定期或不定期地組織執法人員參加各類業務知識培訓。通過各種形式的學習，進一步提高執法人員的綜合素質，做到執法工作正規化、程序化、合理化。

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作者簡介：

鄭毅（1992--）男，漢族，江蘇如皋人，中共如皋市委黨校助理講師，研究方向為政治理論教學與研究。