試論習近平精準扶貧思想的形成發展與基本內涵

韓英

摘 要：習總書記心懷深厚的扶貧情結，從陜北的梁家河到河北的正定，從福建的寧德、福州到主政中南海，從一個生產大隊的黨支部書記，到一個泱泱大國的最高領導人，40多年來，他始終牽掛著貧困群眾，關心和思考著扶貧工作。黨的十八大以來，我國扶貧開發步入攻堅拔寨重要時期，貧困問題的復雜性、艱巨性前所未有，扶貧理論創新迫切。習近平總書記的精準扶貧思想與理論便應運而生。本文從三個方面較為系統地論述了習近平總書記精準扶貧思想理論的形成、發展與豐富內涵。

關鍵詞：精準扶貧思想;形成與發展;豐富內涵

貧困人口脫貧，貧困群眾的生活，是習近平同志最牽掛的大事。從太行腳下到大別山區，從隴中定西到呂梁深處，習近平同志既掛帥又出征，走遍全國14個集中連片特困地區，多次召開跨省區脫貧攻堅座談會，以非凡的意志和智慧指揮、推動這場反貧困大決戰。從強調“小康不小康，關鍵看老鄉”，到提出精準扶貧、精準脫貧基本方略，從加大東西部扶貧協作和對口支援力度，到謀劃攻克深度貧困堡壘，習近平同志身體力行，進行戰略謀劃，注入實踐動力，為打好脫貧攻堅戰提供了思想和行動指南，匯聚起全黨全社會的強大合力。

一、習近平精準扶貧思想形成的時代背景

1.共產黨執政初心和全面建成小康社會的底線目標

中國共產黨自成立以來，在領導中國人民進行新民主主義革命、建設社會主義新中國、實行改革開放進程中，始終堅持著緊密聯系群眾、全心全意為人民服務、實事求是、與時俱進的“初心”。習近平同志指出，堅持不忘初心、繼續前進，就要統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，全力推進全面建成小康社會進程，不斷把實現“兩個一百年”奮斗目標推向前進。他強調，“沒有全民小康，就沒有全面小康”。全面建成小康社會，是沒有人掉隊的小康。我們到時候不能一邊宣布全面建成了小康社會，另一邊還有幾千萬人口的生活水平處在扶貧標準線以下，這既影響人民群眾對全面建成小康社會的滿意度，也影響國際社會對我國全面建成小康社會的認可度。他指出，沒有貧困地區的小康，沒有貧困人口的脫貧，就沒有全面建成小康社會。“十三五”時期經濟社會發展，關鍵在于補齊“短板”，其中必須補好扶貧開發這塊“短板”。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧開發工作，把扶貧開發擺到治國理政的重要位置，上升到事關全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的新高度。堅決打贏脫貧攻堅戰，讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。

2.經濟發展帶動減貧效果弱化

長期以來，我國實施的是政府主導、市場和社會共同參與的扶貧開發模式。其中以市場主體為牽引的經濟增長為農村持續大規模減貧提供了強勁動力，成為重要推動力量。從減貧過程看，1978-1985年農村經濟的快速發展，使得上億貧困人口解決了溫飽問題，擺脫了貧困。之后，隨著市場經濟發展和大規模農村勞動力向城鎮非農就業轉移，貧困農戶非農收入快速增加，保持了農村大規模減貧的持續進程。與此同時，社會轉型步入各類利益沖突、社會矛盾多發期。經濟增長變緩，弱化了經濟發展對社會結構性矛盾的正向作用，凸顯了社會矛盾和風險，社會負能量在增加。提升農村扶貧效益，有效解決貧困地區、貧困人口突出問題，是促進共同發展、彰顯執政為民理念、營造共謀共富社會氛圍，將社會負能量轉化為社會治理建設性力量的有效路徑。

3.貧困治理困境與貧困固化趨勢增強

一般來說，在政府、社會、市場多元貧困治理格局中，某一方力量的變化都會改變貧困治理格局，帶來治理困境問題。當經濟增長帶動減貧強勁時，政府貧困治理中存在的減貧效益不高以及一些問題，并不會對減貧大局產生較大影響。但當經濟帶動減貧弱化后，如果公共力量特別是政府貧困治理能力問題仍未得到根本性解決，就會影響到減貧進程及效果乃至格局，比如導致貧困結構化問題等。其中相當一部分剩余貧困人口貧困程度深、致貧原因復雜、自我發展能力弱、返貧現象突出。這些貧困人口較難通過經濟增長帶動實現脫貧，政府傳統扶貧治理方式效果已經十分有限，而這些貧困人口問題能否有效解決脫貧問題，將會影響到全面建成小康社會目標的如期實現，甚至是通過貧困代際傳遞造成貧困固化。

二、習近平精準扶貧思想的形成與發展

1.習近平精準扶貧思想的提出

20世紀80年代末期，習近平同志在福建寧德工作期間提出了“弱鳥先飛”“滴水穿石”“四下基層”等許多發展理念、觀點和方法。其中不乏精準扶貧的理念，如因地制宜發展經濟是“弱鳥”先飛且飛得快和高的重要途徑等等。2012年底，習近平同志在河北省阜平縣考察扶貧開發工作時指出，推進扶貧開發、推動經濟社會發展，首先要有一個好思路、好路子。要堅持從實際出發，因地制宜，理清思路、完善規劃、找準突破口。要做到宜農則農、宜林則林、宜牧則牧，宜開發生態旅游，則搞生態旅游，真正把自身比較優勢發揮好，使貧困地區發展扎實建立在自身有利條件的基礎之上。理清發展思路，因地制宜找準發展思路的論述，表明這一階段習近平精準扶貧思想已處于萌芽時期。

2013年11月，習近平同志在湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”概念，他指出，扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。2014年10月的首個“扶貧日”，習近平同志作出重要批示，各級黨委、政府和領導干部對貧困地區和貧困群眾要格外關注、格外關愛，加大扶持力度，善于因地制宜，注重精準發力，充分發揮貧困地區廣大干部群眾能動作用，扎扎實實做好新形勢下扶貧開發工作，推動貧困地區和貧困群眾加快脫貧致富步伐。2014年11月初，在福建調研時習近平同志指出，當年蘇區老區人民為了革命和新中國的成立不惜流血犧牲，今天這些地區有的還比較困難，要通過領導聯系、山海協作、對口幫扶，加快科學扶貧和精準扶貧。這表明習近平同志將精準扶貧視為扶貧開發方式的新要求。

在習近平精準扶貧思想指引下，我國精準扶貧實踐不斷深入推進。2013年底中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，提出以建立精準扶貧工作機制為核心的六項機制創新和十項重點工作。圍繞該文件相關部委出臺了《關于改進貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績考核工作的意見》《建立精準扶貧工作機制實施方案》（以下簡稱《通知》）《扶貧開發建檔立卡工作方案》（以下簡稱《方案》）等政策配套政策文件。特別是《通知》和《方案》的出臺，將精準扶貧要求落實到行動與實施層面。

2.習近平精準扶貧思想的發展完善

2015、2016年，習近平精準扶貧思想逐步上升為國家扶貧開發戰略，并不斷豐富和完善。2015年2月，習近平同志主持召開陜甘寧革命老區脫貧致富座談會，向參會市縣委書記提出“如何打好扶貧攻堅戰、加快改善老區老百姓生活”等四個問題，并指出，各級黨委和政府要增強使命感，貫徹精準扶貧要求，做到目標明確、任務明確、責任明確、舉措明確，把錢真正用到刀刃上，真正發揮拔窮根的作用。2015年6月，習近平同志在貴州召開部分省區市黨委主要負責同志座談會上進一步指出，扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。各地都要在扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準上想辦法，出實招、見真效。

2015年11月27-28日，習近平同志在中央扶貧開發工作會議上發表長篇重要講話，系統闡述精準扶貧精準脫貧方略，標志著習近平精準扶貧思想的形成。會后發布《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《決定》），要求各級黨委和政府要把扶貧開發工作作為重大政治任務來抓，實施全黨全社會共同參與的脫貧攻堅戰。2016年12月，國務院印發《“十三五”脫貧攻堅規劃》（以下簡稱《規劃》），提出要按照黨中央、國務院決策部署，堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略，堅持精準幫扶與區域整體開發有機結合，大力推進實施一批脫貧攻堅工程。《規劃》系統闡述了“十三五”時期脫貧攻堅工作的指導思想、目標，以及產業發展脫貧等多項貧困人口和貧困地區脫貧的具體路徑和方法。為貫徹落實《決定》，中央及有關部門先后出臺了100多項政策文件，表明我國以習近平精準扶貧思想為指導的脫貧攻堅頂層設計的“四梁八柱”基本完成。

三、習近平精準扶貧思想的豐富內涵

習近平精準扶貧的核心是從實際出發，找準扶貧對象，摸清致貧原因，因地制宜，分類施策，開展針對性幫扶，實現精準扶貧、精準脫貧。從扶貧工作開發的內容看，習近平精準扶貧思想的內容集中體現在習近平對“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”“如何退”四個核心問題的闡述上。

1.“扶持誰”問題

習近平同志指出，要堅持精準扶貧、精準脫貧。要解決好“扶持誰”的問題，確保把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策。解決“扶持誰”的問題，要求實現“扶持對象精準”，具體工作內容為精準識別和精準管理。2013年底，中辦、國辦印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》提出由國家統一制定識別辦法，并按照縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理的原則，開展貧困人口識別、建檔立卡和建立全國扶貧信息網絡系統等工作。2014年5月，國務院扶貧辦等中央部門聯合印發關于建檔立卡、建立精準扶貧工作機制等文件，對貧困戶和貧困村建檔立卡的目標、方法和步驟、工作要求等作出部署。2014年4-10月，全國組織80萬人深入農村開展貧困識別和建檔立卡工作，共識別12.8萬個貧困村、8962萬貧困人口，建立起全國扶貧開發信息系統。2015年8月至2016年6月，全國動員近200萬人開展建檔立卡“回頭看”，補錄貧困人口807萬，剔除識別不準人口929萬。較好地解決了“扶持誰”的問題。

2.解決“誰來扶”問題

習近平同志指出，要解決好“誰來扶”的問題，加快形成中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的扶貧開發工作機制，做到分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位。近年來，我國建立起脫貧攻堅責任體系。中央出臺《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，脫貧攻堅任務重的省份的黨政主要負責人向中央簽署脫貧責任書，層層簽訂脫貧責任書、立下軍令狀，形成省市縣鄉村五級書記抓扶貧工作格局。要求普遍建立干部駐村幫扶制度，期間全國共選派77.5萬名干部駐村幫扶、19.5萬名優秀干部到貧困村和基層組織薄弱渙散村擔任第一書記，解決扶貧“最后一公里”難題。東西扶貧協作深化，結對關系調整完善。東部267個經濟較強縣（市、區）結對幫扶西部406個貧困縣，中央層面共有310個單位定點幫扶592個貧困縣，實施“百縣萬村”行動、“萬企幫萬村”等社會扶貧。

3.解決“怎么扶”問題

習近平同志指出，要解決好“怎么扶”的問題，按照貧困地區和貧困人口的具體情況，實施“五個一批”工程。要提高扶貧措施有效性，核心是因地制宜、因人因戶因村施策，突出產業扶貧，提高組織化程度，培育帶動貧困人口脫貧的經濟實體。推進精準幫扶工作是解決“怎么扶”問題的重點，實現“項目安排精準、資金使用精準、因村派人精準”。瞄準建檔立卡貧困對象，建立需求導向的扶貧行動機制，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶計劃，專項扶貧措施與精準識別結果和貧困人口發展需求相銜接。2015年11月，中央印發《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》進一步闡明精準扶貧、精準扶貧方略，中辦、國辦出臺11個《決定》配套文件。2016年12月，國務院印發《“十三五”脫貧攻堅規劃》。自實施精準扶貧以來，中央和國家機關各部門共出臺100多個政策文件或實施方案，各地方相繼出臺和完善“1+N”的脫貧攻堅系列文件。需求導向、導員參與、有效對接的扶貧脫貧幫扶體系業已形成。

4.解決“如何退”問題

習近平同志指出，精準扶貧是為了精準脫貧。要設定時間表，實現有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁癥。要留出緩沖期，在一定時間內實行摘帽不摘政策。要實行嚴格評估，按照摘帽標準驗收。要實行逐戶銷號，做到脫貧到人，脫沒脫貧要同群眾一起算賬，要群眾認賬。2016年4月，中辦、國辦印發《關于建立貧困退出機制的意見》對貧困戶、貧困村、貧困縣退出的標準、程序和相關要求作出細致規定，為貧困人口退出提供制度保障。嚴格實施考核評估制度，組織開展省級黨委和政府扶貧工作成效考核，就各地貧困人口識別和退出準確率、因村因戶幫扶工作群眾滿意度、“兩不愁三保障”實現情況等開展第三方評估;結合收集的情況和各省總結，按照定性定量相結合、第三方評估數據與部門數據相結合、年度考核與平時掌握情況相結合的原則，對各省（自治區、直轄市）脫貧攻堅成效開展綜合分析，形成考核意見;對綜合評價好的省份通報表揚，對綜合評價較差且發現突出問題的省份，約談黨政主要負責人，對綜合評價一般或發現某些方面問題突出的省份，約談分管負責人。將考核結果作為省級黨委、政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據。

參考文獻：

[1]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本.學習出版社、人民出版社，2016年版

[2]中共中央辦公廳、國務院辦公廳.關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見.2013年12月

[3]中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定.中發〔2015〕34號

[4]“十三五”脫貧攻堅規劃.國發〔2016〕64號