野生動(dòng)物保護(hù)法律制度現(xiàn)狀及思考建議

劉學(xué)蕊，陳 琳，張代寶

（1.杭州動(dòng)物園，浙江 杭州310008；2.河南省野生動(dòng)物救護(hù)中心）

近年來，由于環(huán)境破壞、亂捕濫獵，使得部分野生動(dòng)物處于瀕危甚至滅絕的邊緣，野生動(dòng)物保護(hù)現(xiàn)狀不容樂觀，而新冠肺炎的爆發(fā)更是將野生動(dòng)物保護(hù)推向了風(fēng)口浪尖。法律作為保護(hù)野生動(dòng)物最直接、最有效的手段，在很多問題和細(xì)節(jié)上還需進(jìn)一步健全完善。筆者結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)，梳理了當(dāng)前野生動(dòng)物保護(hù)法律制度現(xiàn)狀，探討了當(dāng)前存在的保護(hù)對(duì)象范圍界定難、法律基本制度不完善、處罰力度不夠、刑罰罪名范圍窄、執(zhí)法地位不明確等問題，同時(shí)提出了健全法律法規(guī)、嚴(yán)厲打擊違法行為、強(qiáng)化兩法銜接、加強(qiáng)宣傳教育等一些對(duì)策建議，以期為健全野生動(dòng)物保護(hù)法律體系提供參考和思路。

野生動(dòng)物是自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要的組成部分，也是人類賴以生存和發(fā)展的重要自然資源，具有科學(xué)價(jià)值、藥用價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、游樂觀賞價(jià)值、文化美學(xué)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。然而由于環(huán)境的惡化、人類的亂捕濫獵、歇息地喪失等因素，使得野生動(dòng)物生存環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，野生動(dòng)物生存受到嚴(yán)重威脅，野生動(dòng)物保護(hù)工作刻不容緩。習(xí)近平總書記高度重視野生動(dòng)物保護(hù)工作，在中央全面依法治國委員會(huì)第三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出，“要加大對(duì)危害疫情防控行為執(zhí)法司法力度，嚴(yán)格執(zhí)行傳染病防治法及其實(shí)施條例、野生動(dòng)物保護(hù)法、動(dòng)物防疫法等法律法規(guī)”。強(qiáng)調(diào)必須嚴(yán)格執(zhí)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》，并重新檢視、不斷完善這一法律，為國家生態(tài)安全和人民身體健康提供切實(shí)有效的法律保障和支持。因此，建立健全完備的野生動(dòng)物保護(hù)法律制度，為野生動(dòng)物保護(hù)構(gòu)筑一道堅(jiān)實(shí)的法治屏障，是當(dāng)前野生動(dòng)物保護(hù)工作的重中之重。我國已經(jīng)初步建立起野生動(dòng)物保護(hù)的法律法規(guī)和制度體系，發(fā)揮了積極作用。但是，現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法律制度還存在諸多法條多而不精、繁而不細(xì)等問題，弊端逐漸顯露、局限性不斷凸顯，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前野生動(dòng)物保護(hù)現(xiàn)狀和社會(huì)發(fā)展需求。筆者結(jié)合近年來的工作經(jīng)驗(yàn)，探討分析了當(dāng)前野生動(dòng)物保護(hù)法律制度現(xiàn)狀及存在的主要問題，并提出一些對(duì)策建議以供參考借鑒。

1 野生動(dòng)物保護(hù)法律制度現(xiàn)狀

我國幅員遼闊，地貌復(fù)雜，湖泊眾多，氣候多樣，豐富的自然地理環(huán)境孕育了無數(shù)的珍稀野生動(dòng)物，使我國成為世界上野生動(dòng)物種類最為豐富的國家之一。自1950年我國頒發(fā)了《關(guān)于稀有動(dòng)物保護(hù)辦法》起，至今已經(jīng)陸續(xù)制定了一系列法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方法規(guī)等，為我國野生動(dòng)物保護(hù)提供了法律支撐。

1.1 行政法

我國野生動(dòng)物保護(hù)行政法，目前已經(jīng)建立起了以《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》為主，《中華人民共和國水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《中華人民共和國陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》等為輔，地方法規(guī)為補(bǔ)充的野生動(dòng)物行政立法保護(hù)體系。主要涉及野生動(dòng)物資源所有權(quán)、等級(jí)管理、歇息地保護(hù)、馴養(yǎng)繁殖、運(yùn)輸獵捕、致害補(bǔ)償?shù)缺Ｗo(hù)制度。《野生動(dòng)物保護(hù)法》系統(tǒng)地從野生動(dòng)物及其歇息地保護(hù)、野生動(dòng)物管理、法律責(zé)任等方面對(duì)野生動(dòng)物作出了規(guī)定，將擅自從事破壞野生動(dòng)物歇息地的行為確立為違法。《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》與《“三有動(dòng)物”保護(hù)名錄》分別列舉了法律重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物具體門類、品種，為法律實(shí)踐活動(dòng)提供了依據(jù)。《國家級(jí)森林公園管理辦法》與《濕地保護(hù)管理規(guī)定》在一定程度上為保護(hù)野生動(dòng)物的生存環(huán)境提供了必要保障。

1.2 刑法

根據(jù)《中華人民共和國刑法》等有關(guān)法律規(guī)定，涉及野生動(dòng)物違法犯罪行為主要有以下幾類：非法狩獵罪，非法捕撈水產(chǎn)品罪行為，非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪，非法收購、運(yùn)輸、出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物、珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪，非法經(jīng)營罪，走私珍貴動(dòng)物、珍貴動(dòng)物制品罪等罪行，刑罰主要有處罰金、沒收財(cái)產(chǎn)、無期徒刑、有期徒刑、死刑等罪行。

2 法律制度存在的主要問題

2.1 保護(hù)對(duì)象范圍界定問題

野生動(dòng)物法律定義不同，將會(huì)導(dǎo)致不同的野生動(dòng)物保護(hù)范圍。目前，我國《野生動(dòng)物保護(hù)法》對(duì)野生動(dòng)物的定義，主要是總則第二條關(guān)于保護(hù)的野生動(dòng)物范圍即“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物”，由此可見，野生動(dòng)物保護(hù)種類并不全面。全國人大常委會(huì)在2月24日審議通過《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，明確提出嚴(yán)厲打擊非法野生動(dòng)物交易、全面禁止食用野生動(dòng)物的制度。《決定》無疑是禁食野生動(dòng)物立法的重大突破，但是對(duì)于有效界定野生動(dòng)物的范圍、如何認(rèn)定野生動(dòng)物的物種就成為后續(xù)司法實(shí)踐工作以及相關(guān)法律、配套制度修訂中的兩個(gè)關(guān)鍵問題。

2.2 法律基本制度不完善

主要體現(xiàn)在歇息地保護(hù)制度、野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度、野生動(dòng)物救助制度、公眾參與制度、野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖管理等制度不健全。野生動(dòng)物歇息地制度問題主要體現(xiàn)在歇息地保護(hù)形式單一，法律程序制度單一。野生動(dòng)物損害補(bǔ)償制度主要問題包括補(bǔ)償數(shù)額未明確規(guī)定、補(bǔ)償條件未明確和補(bǔ)償責(zé)任主體不明確。公眾參與制度不健全主要是公民的知情權(quán)一直沒有得到保障，野生動(dòng)物資源信息不夠公開透明，野生動(dòng)物領(lǐng)域缺乏公益訴訟，使得一些虐待和傷害動(dòng)物的行為因?yàn)橹黧w因素而不能進(jìn)入司法訴訟程序。野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖管理方面存在野生動(dòng)物管理缺乏執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)管、監(jiān)管漏洞大，一些地方?jīng)]有設(shè)立野生動(dòng)物救護(hù)站或?qū)⒕茸o(hù)機(jī)構(gòu)與野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖地合二為一，致使一些應(yīng)該得到救護(hù)后放歸大自然的野生動(dòng)物得不到救護(hù)和放歸。也缺少動(dòng)物福利的立法，對(duì)傷害、虐待野生動(dòng)物的行為，我國目前法律還沒有相應(yīng)的處罰規(guī)定。

2.3 處罰力度不夠

加大對(duì)野生動(dòng)物違法行為的打擊力度、提高違法成本，能夠有效遏制違法行為，震懾違法分子。實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》等有關(guān)法規(guī)處罰力度不足，難以起到震懾作用。如2016 年修訂的《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》第三十五條對(duì)違法者設(shè)定了1 000元以下的處罰標(biāo)準(zhǔn)，處罰標(biāo)準(zhǔn)過低。

2.4 刑罰罪名范圍窄

現(xiàn)行刑法規(guī)定的主要有非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪，非法收購、運(yùn)輸、出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物、珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪，非法狩獵罪等少數(shù)幾個(gè)與野生動(dòng)物相關(guān)的罪名，保護(hù)的對(duì)象與《野生動(dòng)物保護(hù)法》相似，但追究的犯罪行為局限于非法獵捕、殺害、非法收購、運(yùn)輸、出售等行為，未涉及制作加工、食用等行為，以食用為目的制作、加工野生動(dòng)物行為，也是造成野生動(dòng)物被濫捕濫殺的重要原因，未將其納入刑法范圍，起不到對(duì)違法分子的震懾作用。

2.5 執(zhí)法地位不明確

在野生動(dòng)物執(zhí)法過程中，森林公安是保護(hù)野生動(dòng)物、打擊違法犯罪行為的一支主要力量，承擔(dān)著野生動(dòng)物執(zhí)法的主要任務(wù)。但是按照《野生動(dòng)物保護(hù)法》的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)草原、漁業(yè)主管部門分別主管本行政區(qū)域內(nèi)陸生、水生野生動(dòng)物保護(hù)工作。森林公安的執(zhí)法地位和執(zhí)法權(quán)限不明確，不利于充分發(fā)揮野生動(dòng)物違法犯罪行為的打擊作用。

3 思考建議

3.1 健全完善法律法規(guī)

加快野生動(dòng)物有關(guān)法律法規(guī)的制修訂工作，進(jìn)一步建立健全以《野生動(dòng)物保護(hù)法》法律為主、《中華人民共和國水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《中華人民共和國陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》等行政法規(guī)為輔，部門規(guī)章、地方法規(guī)等為補(bǔ)充的野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)體系。逐步完善歇息地保護(hù)制度、野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度、野生動(dòng)物救助制度、公眾參與制度、野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖管理等制度。盡快明確野生動(dòng)物范圍、種類和鑒定機(jī)構(gòu)，盡快出臺(tái)相關(guān)配套制度和標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)為野生動(dòng)物執(zhí)法工作提供法律保障和技術(shù)支撐，切實(shí)做到有法可依、有法必依，有據(jù)可循。

3.2 嚴(yán)厲打擊違法行為

加大監(jiān)督執(zhí)法力度，多渠道廣泛收集群眾舉報(bào)線索，針對(duì)群眾舉報(bào)的野生動(dòng)物違法線索，認(rèn)真梳理、嚴(yán)格排查，采取蹲點(diǎn)暗訪、突擊檢查等方式，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)場所、重點(diǎn)對(duì)象的檢查力度。集中時(shí)間、集中力量，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患突出的環(huán)節(jié)，定期或不定期組織開展集中治理行動(dòng)，及時(shí)消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。對(duì)于野生動(dòng)物違法行為堅(jiān)決做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。進(jìn)一步理順野生動(dòng)物執(zhí)法隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)建設(shè)，明確執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法主體，明確森林公安的執(zhí)法地位，理清與野生動(dòng)物保護(hù)主管部門的職能，強(qiáng)化機(jī)制銜接，加強(qiáng)工作配合，切實(shí)提升監(jiān)督執(zhí)法實(shí)效，加大對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法設(shè)備、交通工具等配備、加大經(jīng)費(fèi)投入，切實(shí)為野生動(dòng)物監(jiān)督執(zhí)法工作提供隊(duì)伍和經(jīng)費(fèi)保障。

3.3 強(qiáng)化兩法銜接

首先，針對(duì)野生動(dòng)物涉刑覆蓋范圍小的問題，建議增加相關(guān)罪名，以震懾野生動(dòng)物高風(fēng)險(xiǎn)違法行為。在非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪，非法收購、運(yùn)輸、出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物、珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪，非法狩獵罪基礎(chǔ)上，建議將制作、加工野生動(dòng)物及其制品用于食品的行為規(guī)定為犯罪，根據(jù)加工、制作的時(shí)間、次數(shù)、數(shù)量、動(dòng)物等級(jí)、銷售金額等情節(jié)確定刑罰輕重。將食用野生動(dòng)物行為規(guī)定為犯罪，對(duì)于明知是珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其制品而食用的，予以刑事追究。

其次是要進(jìn)一步加強(qiáng)兩法銜接，針對(duì)野生動(dòng)物違法行為，凡構(gòu)成刑事犯罪的，要堅(jiān)決移交森林公安追究刑事責(zé)任，嚴(yán)禁依法代刑、依法代法。要加強(qiáng)林業(yè)、公安、食藥監(jiān)等部門協(xié)調(diào)配合，定期召開形勢研判會(huì)，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)、共享信息數(shù)據(jù)，研討解決瓶頸問題，達(dá)成工作共識(shí)，從而更好地推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接，更有利于打擊野生動(dòng)物違法犯罪行為。

3.4 加強(qiáng)宣傳教育

通過手機(jī)、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、廣播等多種媒介，采取發(fā)放告知書、宣傳單、制發(fā)手冊、懸掛條幅、舉行公益活動(dòng)等新形式，廣泛宣傳野生動(dòng)物有關(guān)法律法規(guī)，政策方針，違法犯罪典型案例，堅(jiān)持以案說法、警示震懾，切實(shí)提升公眾保護(hù)野生動(dòng)物的主動(dòng)性和自覺性，增強(qiáng)公民法律意識(shí)和敬畏意識(shí)。積極發(fā)展野生動(dòng)物保護(hù)民間組織，充當(dāng)好政府工作的得力推動(dòng)者、幫助者和監(jiān)督者，切實(shí)成為保護(hù)野生動(dòng)物的一支生力軍。