論地方農(nóng)業(yè)立法效果評估主體制度的完善

姜飛燕

(唐山學(xué)院 文法系，河北 唐山 063000)

農(nóng)業(yè)立法工作是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治國家的重要內(nèi)容。改革開放以來，我國基本建立了以《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》為農(nóng)業(yè)基本法的涵蓋農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)和農(nóng)村糾紛解決等方面的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)體系。黨的十九大以來，全面依法治國新理念與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深度融合，農(nóng)業(yè)立法緊跟時(shí)代步伐，與時(shí)俱進(jìn)，為促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略夯實(shí)了法治基礎(chǔ)。但由于農(nóng)業(yè)立法相較工業(yè)立法總體上呈現(xiàn)出“晚、少、粗、無”的特點(diǎn)，其中占比較大的地方農(nóng)業(yè)立法出現(xiàn)了諸如不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要而凸顯出了內(nèi)容上的滯后性，有些法規(guī)和規(guī)章因存在前法與后法、上位法與下位法之間的銜接沖突而凸顯出了技術(shù)性問題，以及因受客觀條件限制而出現(xiàn)規(guī)定過于抽象、操作性不強(qiáng)的實(shí)效性問題。因此有必要進(jìn)行地方農(nóng)業(yè)立法后的效果評估，為地方立法機(jī)關(guān)作出“存、改、廢”的決策提供科學(xué)依據(jù)，加速地方農(nóng)業(yè)立法向“科學(xué)立法、民主立法、質(zhì)量立法”轉(zhuǎn)型，更好地讓立法為我國地方農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)。在立法效果評估中，評估主體的不同，在很大程度上影響著評估方法的選擇和評估結(jié)論的可信度[1]。故而構(gòu)建科學(xué)合理的地方農(nóng)業(yè)立法效果評估主體制度對保障立法效果評估結(jié)果的客觀公正有著重要的意義。

一、地方農(nóng)業(yè)立法效果評估主體的概念和分類

(一)地方農(nóng)業(yè)立法效果評估主體的概念

立法效果評估也被稱為“法律回頭看”，指運(yùn)用多種方式，在地方性法規(guī)和規(guī)章制定出來并實(shí)施3-5年后對其效果進(jìn)行分析評價(jià)，針對法律法規(guī)自身的缺陷及時(shí)加以矯正及修繕[2]。地方農(nóng)業(yè)立法效果評估則主要圍繞法制統(tǒng)一性、可操作性、地方特色和社會(huì)效應(yīng)等，對正在實(shí)施中的地方農(nóng)業(yè)立法的總體質(zhì)量、實(shí)施效果和存在的問題進(jìn)行評估，其目的在于更好地實(shí)施、修改、完善被評估的地方農(nóng)業(yè)立法。地方農(nóng)業(yè)立法效果評估主體包括組織、實(shí)施和參與立法效果評估活動(dòng)的個(gè)人、團(tuán)體或組織，它是立法評估體系中具有決定性作用的一環(huán)。可以說，整個(gè)評估工作的對象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式、回應(yīng)等所有的價(jià)值取向都是由評估主體決定的[3]。不同的評估主體決定了最終出爐的地方農(nóng)業(yè)立法效果評估結(jié)果的科學(xué)性、全面性和有效性。因此如何科學(xué)合理地確定評估主體，盡量避免不同類型評估主體的負(fù)面影響成為各地實(shí)施農(nóng)業(yè)立法效果評估中的難點(diǎn)問題。

(二)地方農(nóng)業(yè)立法效果評估主體的分類

1.內(nèi)部評估主體和外部評估主體

內(nèi)部評估主體與外部評估主體是依據(jù)地方農(nóng)業(yè)立法效果評估主體的地位不同而進(jìn)行的分類。內(nèi)部評估主體是指享有立法、執(zhí)法等權(quán)力的國家機(jī)關(guān)及其內(nèi)部組成機(jī)構(gòu)(即系統(tǒng)內(nèi)部)[4]。地方農(nóng)業(yè)立法效果內(nèi)部評估主體主要包括享有地方立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)和享有地方立法權(quán)的地方人民政府、農(nóng)林漁牧業(yè)執(zhí)法機(jī)關(guān)、上級國家機(jī)關(guān)、同級權(quán)力機(jī)關(guān)等。在具體的地方農(nóng)業(yè)立法效果評估實(shí)踐中，往往由享有地方立法權(quán)的人大及其常委會(huì)和地方人民政府實(shí)施，或者由其組織農(nóng)林漁牧業(yè)等執(zhí)法機(jī)關(guān)共同實(shí)施。內(nèi)部評估主體能夠直接掌握地方農(nóng)業(yè)立法的規(guī)定和執(zhí)行的具體情況，而且由于其地位和影響力更大，因此由內(nèi)部評估主體所實(shí)施的評估活動(dòng)能夠獲得更多的支持和重視。但同時(shí)內(nèi)部評估主體或多或少存在“自己評估自己”之嫌，因此其評估結(jié)論的公正性會(huì)受到質(zhì)疑。

外部評估主體是指國家機(jī)關(guān)之外的其他個(gè)人或者組織，它可以是營利性的也可以是非營利性的。地方農(nóng)業(yè)立法效果外部評估主體一般包括高等院校、學(xué)術(shù)團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)等非政府組織和專家學(xué)者、農(nóng)民及其他社會(huì)公眾等。外部評估主體相較內(nèi)部評估主體而言更具多樣性和靈活性，而且其身份具有中立性，由此而得出的地方立法效果評估結(jié)論更客觀、更公正，但也因其影響力較內(nèi)部評估主體低，評估結(jié)論的權(quán)威性和受重視程度相對較弱。

2.評估決策主體、評估實(shí)施主體和評估參與主體

根據(jù)在地方農(nóng)業(yè)立法效果評估活動(dòng)中發(fā)揮的作用不同可以將評估主體劃分為評估決策主體、評估實(shí)施主體和評估參與主體。這一分類方式需建立在多元評估主體框架基礎(chǔ)之上。評估決策主體也稱為評估組織主體，是指依法承擔(dān)評估職責(zé)同時(shí)又具備評估職權(quán)的主體，即各項(xiàng)農(nóng)業(yè)地方性法規(guī)或者農(nóng)業(yè)地方政府規(guī)章的制定主體。它在評估活動(dòng)中主要承擔(dān)啟動(dòng)評估活動(dòng)以及確定評估目標(biāo)、原則和內(nèi)容等職能。評估實(shí)施主體是指接受評估決策主體的委托，承擔(dān)地方農(nóng)業(yè)立法評估具體事項(xiàng)的單位或組織，其目的是避免評估主體過分集中在地方農(nóng)業(yè)立法的制定機(jī)關(guān)，以保證評估的全面、客觀、有效和公正。評估實(shí)施主體可以是各級人大常委會(huì)和政府法制機(jī)構(gòu)，也可以是農(nóng)林漁牧業(yè)等具體的執(zhí)法機(jī)關(guān)，還可以是專門成立的評估機(jī)構(gòu)評估小組或者社會(huì)中介組織。實(shí)施主體在評估活動(dòng)中承擔(dān)著制定評估實(shí)施方案、確定評估程序和具體的工作安排等職責(zé)，并運(yùn)用科學(xué)的評估方法，對收集到的各類評估意見和建議進(jìn)行分類總結(jié)，將形成的地方農(nóng)業(yè)立法效果評估報(bào)告提交給評估決策主體。評估參與主體是指參與到地方農(nóng)業(yè)立法效果評估活動(dòng)中的個(gè)人或組織，主要包括利益相關(guān)者、社會(huì)公眾、社會(huì)團(tuán)體、高等院校、科研機(jī)構(gòu)、相關(guān)領(lǐng)域的專家等。評估參與主體的參與行為能夠?qū)υu估結(jié)論產(chǎn)生積極的影響，保證評估結(jié)論更加全面和客觀。

二、我國現(xiàn)行地方農(nóng)業(yè)立法效果評估主體制度存在的問題

隨著地方農(nóng)業(yè)立法數(shù)量的不斷增多，立法效果評估需求越來越大，立法評估工作逐步朝著規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展。廣州、南京、蘭州等各市人大常委會(huì)出臺了專門的立法后評估辦法；各地也紛紛開展了針對農(nóng)業(yè)立法效果的評估實(shí)踐，如廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)、黑龍江省法制辦和山西省人大常委會(huì)均對當(dāng)?shù)氐纳孓r(nóng)法規(guī)的法制統(tǒng)一性、科學(xué)性、可操作性和實(shí)效性組織過立法效果評估。而地方農(nóng)業(yè)立法效果評估規(guī)模最大的莫過于北京市人大常委會(huì)在2018年組織實(shí)施的評估工作，對當(dāng)時(shí)正在實(shí)施的24部涉農(nóng)法規(guī)進(jìn)行了全面立法后評估。評估結(jié)果發(fā)現(xiàn)，北京市涉農(nóng)法規(guī)存在內(nèi)容比較陳舊、跟進(jìn)修改不及時(shí)、法規(guī)條款互相沖突、制度操作性不強(qiáng)和立法技術(shù)需要完善等問題。為此，北京市農(nóng)村工作委員會(huì)下屬的農(nóng)村建設(shè)辦公室會(huì)同法制辦公室和市司法局，運(yùn)用涉農(nóng)法規(guī)評估成果，組織市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市水務(wù)局、市園林綠化局、市氣象局對其中11部涉農(nóng)法規(guī)進(jìn)行了簡易調(diào)整。2019年5月，北京市十五屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過了《北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈北京市農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)條例〉等11部地方性法規(guī)的決定(草案)》，對11部涉農(nóng)地方性法規(guī)進(jìn)行打包修改。這些地方農(nóng)業(yè)立法效果評估活動(dòng)以及評估成果的運(yùn)用，大大提升了地方農(nóng)業(yè)立法的整體質(zhì)量。雖然我國地方農(nóng)業(yè)立法效果評估在立法和實(shí)踐方面均取得了長足的進(jìn)步，但由于當(dāng)前地方農(nóng)業(yè)立法效果評估仍然以內(nèi)部評估為主，委托第三方評估為輔，因此評估主體制度的缺陷也顯而易見。

(一)評估主體的單一性影響評估結(jié)果的客觀性

從我國目前各地出臺的立法后評估辦法和評估實(shí)踐來看，地方農(nóng)業(yè)立法效果評估的主體一般為該地方性法規(guī)、政府規(guī)章的制定者或者其下設(shè)的法制工作委員會(huì)或者其他職能部門。其評估過程是先由地方農(nóng)業(yè)立法的制定機(jī)關(guān)作出評估決策，再由地方人大常委會(huì)法工委或政府法制辦制定評估指標(biāo)、評估標(biāo)準(zhǔn)等開展評估實(shí)施工作，其他工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)等相關(guān)單位按照各自的工作職責(zé)分工對立法后評估工作給予協(xié)助和配合。這種評估主體模式雖然具有高效快捷、針對性強(qiáng)、節(jié)省資源等優(yōu)點(diǎn)，但評估主體的單一性帶來的缺點(diǎn)也不少。由于是自己立法自己評估，評估主體既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，難免做出有悖于公平正義的評估行為。現(xiàn)在越來越多的地方農(nóng)業(yè)立法效果評估開始委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行，第三方評估機(jī)構(gòu)包括有將評估任務(wù)作為研究課題的課題小組，有由律師團(tuán)隊(duì)組成的臨時(shí)評估機(jī)構(gòu)，也有高校內(nèi)設(shè)立的研究機(jī)構(gòu)。將評估工作交由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行，第三方機(jī)構(gòu)就作為立法評估活動(dòng)的主導(dǎo)方存在，負(fù)責(zé)發(fā)起、規(guī)劃、數(shù)據(jù)整合、撰寫報(bào)告等工作[5]。第三方機(jī)構(gòu)評估雖體現(xiàn)出相對的獨(dú)立性，但目前由于我國缺乏對第三方機(jī)構(gòu)的有效考察篩選機(jī)制，難以避免委托方及利益相關(guān)方的干擾，也有可能出現(xiàn)評估“走過場”的現(xiàn)象，評估結(jié)果的客觀性仍然得不到有效保障。

(二)評估主體之間缺乏有效的內(nèi)部溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制影響評估結(jié)果的可信度

近些年來，我國地方農(nóng)業(yè)立法效果評估多采用由地方立法的制定主體牽頭、多部門協(xié)調(diào)合作的模式。在這種情況下，多個(gè)部門之間的溝通和協(xié)調(diào)對評估活動(dòng)的順利開展有著重要的作用。雖然各地農(nóng)業(yè)立法效果評估工作取得長足的進(jìn)步，但仍然存在個(gè)別部門對評估的價(jià)值和意義認(rèn)識不足的問題，而且各部門利益追求不同，導(dǎo)致其在評估過程中存在敷衍了事心態(tài)，或者由于各部門職責(zé)分割而產(chǎn)生相互推諉、相互扯皮的情形，由此出現(xiàn)“部門梗阻”的情況，不能形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體。而產(chǎn)生這一問題的最主要原因在于效果評估中缺乏有效的內(nèi)部溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，欠缺部門間協(xié)調(diào)的監(jiān)督和追責(zé)機(jī)制，各部門在評估的各個(gè)階段承擔(dān)的職責(zé)不明確。在評估活動(dòng)中，各個(gè)主體各自掌握與自身職能相關(guān)的一些資源和信息，因?yàn)槿鄙儆行У臏贤C(jī)制，導(dǎo)致資源得不到有效分享，評估信息傳達(dá)不夠及時(shí)，加之信息反饋存在失真等情形，使得地方農(nóng)業(yè)立法效果評估主體的辦事效率和可信度受到一定程度的影響。

(三)評估參與主體難以發(fā)揮作用影響評估結(jié)果的全面性

地方農(nóng)業(yè)立法效果評估決策主體和評估實(shí)施主體大多數(shù)為內(nèi)部評估主體，或者與內(nèi)部評估主體有密切聯(lián)系，導(dǎo)致評估結(jié)果的客觀公正性降低。因此需要利益相關(guān)者(主要是廣大農(nóng)民)、社會(huì)公眾和社會(huì)中介組織廣泛參與，以保證地方農(nóng)業(yè)立法效果評估結(jié)論的客觀公正。在我國各地的農(nóng)業(yè)立法效果評估實(shí)踐中，大多將向社會(huì)公眾征求意見作為評估程序中的一個(gè)環(huán)節(jié)，而沒有將其設(shè)計(jì)為評估主體。同時(shí)由于缺乏對地方農(nóng)業(yè)立法效果評估決策主體與實(shí)施主體行為的制約以及回應(yīng)機(jī)制，公眾在評估程序中的參與大多流于形式[6]。尤其是作為利益相關(guān)者的廣大農(nóng)民，他們直接受到地方農(nóng)業(yè)立法的影響，對農(nóng)業(yè)立法的效果有著最直觀的感受，但由于農(nóng)民參與評估的制度不規(guī)范、不健全，缺少對農(nóng)民參與程序、參與渠道的具體規(guī)定，致使農(nóng)民參與具有較大的隨意性和盲目性，農(nóng)民或者很難參與到地方農(nóng)業(yè)立法效果的評估中，或者即使參與了評估的座談或聽證，但利益訴求難以體現(xiàn)在地方農(nóng)業(yè)立法效果評估報(bào)告中。而正是由于缺乏利益相關(guān)者尤其是廣大農(nóng)民群眾的聲音，地方農(nóng)業(yè)立法效果評估結(jié)果的全面性才大大降低。

三、完善我國地方農(nóng)業(yè)立法效果評估主體制度的建議

(一)確立我國地方農(nóng)業(yè)立法效果評估主體制度的原則

第一，協(xié)調(diào)合作原則。在我國地方農(nóng)業(yè)立法效果評估實(shí)踐中，評估決策主體和評估實(shí)施主體要有明確的職責(zé)范圍，應(yīng)秉承溝通和協(xié)調(diào)合作的原則。評估決策主體在決定實(shí)施立法效果評估后，應(yīng)根據(jù)需要確定評估對象、目標(biāo)、范圍、工作期限、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、質(zhì)量要求等；而評估實(shí)施主體在接到評估任務(wù)后則應(yīng)制定評估工作方案，明確評估內(nèi)容、指標(biāo)體系、評估方法和程序等，將評估方案交由評估決策主體并與之進(jìn)行有效溝通和協(xié)商后再具體實(shí)施立法效果評估工作；在評估實(shí)施過程中，評估實(shí)施主體也應(yīng)與評估決策主體定期進(jìn)行溝通，及時(shí)反饋評估中出現(xiàn)的問題。第二，中立性原則。地方農(nóng)業(yè)立法是一個(gè)涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及農(nóng)民利益的動(dòng)態(tài)過程，立法效果評估是其中一個(gè)重要組成部分，它是整合各方評價(jià)并對立法做整體評估的活動(dòng)。而由于評估主體均受立法效力拘束，其判斷往往受到自身利益左右，具有一定的局限性和主觀性[7]，因此地方農(nóng)業(yè)立法效果評估在主體的選擇和制度設(shè)計(jì)方面應(yīng)充分考量評估主體的中立性，防止地方農(nóng)業(yè)立法效果評估活動(dòng)流于形式，達(dá)不到預(yù)期的目的。第三，廣泛代表性原則。地方農(nóng)業(yè)立法關(guān)系到廣大農(nóng)民的利益，關(guān)系到我國農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，也關(guān)乎整個(gè)社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定，這就要求地方農(nóng)業(yè)立法效果評估主體的構(gòu)成應(yīng)具有廣泛的代表性，既要包括地方農(nóng)業(yè)立法機(jī)關(guān)和農(nóng)林漁牧業(yè)等執(zhí)法機(jī)關(guān)，又應(yīng)讓社會(huì)公眾尤其是廣大農(nóng)民參與到評估中來。農(nóng)業(yè)立法效果還會(huì)涉及一些專業(yè)問題，為了提高評估的專業(yè)化和科學(xué)化程度，在必要的時(shí)候還需要吸收有關(guān)方面的專家學(xué)者進(jìn)行論證，提供專業(yè)意見。

(二)構(gòu)建地方農(nóng)業(yè)立法效果多元評估主體模式

地方農(nóng)業(yè)立法和其他立法一樣是體現(xiàn)多元利益的制度安排，其在評估過程中會(huì)對社會(huì)多元利益主體產(chǎn)生不同的影響。因此我國地方農(nóng)業(yè)立法效果評估也應(yīng)一改以往單一的內(nèi)部評估主體模式，充分吸納包括廣大農(nóng)民、專家學(xué)者、社會(huì)組織等在內(nèi)的外部評估主體，構(gòu)建地方農(nóng)業(yè)立法效果多元評估主體模式。多元評估主體模式要求保障包括評估決策主體、評估實(shí)施主體和評估參與主體等每個(gè)主體有效發(fā)揮其功能，從而實(shí)現(xiàn)評估的客觀、全面、公正，為提高地方農(nóng)業(yè)立法的質(zhì)量起到有力的促進(jìn)作用。

第一，厘清地方農(nóng)業(yè)立法效果內(nèi)部評估主體的關(guān)系。地方農(nóng)業(yè)立法效果評估的主要目的是為了分析其在實(shí)施中的各種利弊，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)而為農(nóng)業(yè)立法的“存、改、廢”提供參考依據(jù)，使其更好地為農(nóng)民服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。在我國各地法治建設(shè)水平參差不齊、農(nóng)業(yè)立法水平也各不相同的情況下，地方農(nóng)業(yè)立法評估效果雖采用多元評估主體模式，但不能忽視內(nèi)部評估主體的主導(dǎo)地位。地方農(nóng)業(yè)立法效果評估活動(dòng)的效率和結(jié)果的客觀公正性需建立在內(nèi)部評估主體即評估決策主體和評估實(shí)施主體職責(zé)明確的基礎(chǔ)上，因此需要更好地界定二者的關(guān)系。享有地方農(nóng)業(yè)立法權(quán)的機(jī)關(guān)在立法實(shí)施一段時(shí)間后，認(rèn)為有必要對其進(jìn)行檢驗(yàn)，有權(quán)作出對該農(nóng)業(yè)立法進(jìn)行評估的決策。為了防止立法主體怠于啟動(dòng)農(nóng)業(yè)立法效果評估程序的情形出現(xiàn)，應(yīng)在立法主體內(nèi)部設(shè)置一個(gè)獨(dú)立于地方農(nóng)業(yè)立法起草單位的立法效果評估機(jī)構(gòu)，由其定期對地方農(nóng)業(yè)立法進(jìn)行監(jiān)督，在符合條件時(shí)積極作出啟動(dòng)評估活動(dòng)的決策。而由于地方農(nóng)業(yè)立法主要由農(nóng)林漁牧業(yè)等政府職能部門實(shí)施，因此筆者認(rèn)為地方農(nóng)業(yè)立法效果評估的實(shí)施主體確定為各地政府辦公室下屬的法制機(jī)構(gòu)較為合適，由其來具體制定地方農(nóng)業(yè)立法評估的方案，確定評估程序和具體的工作安排。因?yàn)槠浼饶苈?lián)結(jié)地方立法機(jī)關(guān)，又能更好地協(xié)調(diào)政府各職能部門之間的關(guān)系，使地方農(nóng)業(yè)立法效果的評估活動(dòng)能夠更加順暢地進(jìn)行，提高評估的效率。可以通過厘清地方農(nóng)業(yè)立法效果內(nèi)部評估主體的關(guān)系，進(jìn)一步明確各自的職權(quán)范圍，使地方農(nóng)業(yè)立法效果評估制度實(shí)現(xiàn)常態(tài)化和規(guī)范化。

第二，積極發(fā)揮非政府組織等第三方機(jī)構(gòu)在地方農(nóng)業(yè)立法效果評估中的作用。隨著我國法治建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，非政府組織等第三方機(jī)構(gòu)在行政管理和社會(huì)生活中應(yīng)發(fā)揮越來越重要的作用。但目前我國第三方機(jī)構(gòu)在立法評估領(lǐng)域的作用還沒有充分發(fā)揮出來。第三方機(jī)構(gòu)因?yàn)楠?dú)立于地方農(nóng)業(yè)立法機(jī)關(guān)，也獨(dú)立于農(nóng)林漁牧業(yè)等政府職能部門，所得出的評估結(jié)果應(yīng)更客觀、更公正。而且由其實(shí)施立法評估活動(dòng)，也更容易得到社會(huì)大眾的支持和配合，這會(huì)使得評估結(jié)論更具有可接受性。因此可以說第三方機(jī)構(gòu)是地方農(nóng)業(yè)立法主體與以廣大農(nóng)民為主的社會(huì)公眾之間的溝通橋梁。故而需要積極創(chuàng)造條件，不斷發(fā)展壯大第三方機(jī)構(gòu)，使其能夠具備地方農(nóng)業(yè)立法效果評估實(shí)施主體的能力，在地方立法效果評估中發(fā)揮更大作用。

第三，多措并舉保證以廣大農(nóng)民為主的社會(huì)公眾有效參與到地方農(nóng)業(yè)立法效果評估中。地方農(nóng)業(yè)立法對廣大農(nóng)民的利益影響是最大的，因而農(nóng)民對農(nóng)業(yè)立法效果最有發(fā)言權(quán)。為了保證地方農(nóng)業(yè)立法效果評估的科學(xué)性和真實(shí)性，必須讓廣大農(nóng)民參與其中，認(rèn)真聽取其對立法的意見和建議。隨著我國公民參與意識和參與能力的不斷提高，這就要求地方農(nóng)業(yè)立法效果評估中公眾參與的制度建設(shè)必須及時(shí)跟上時(shí)代的步伐。公眾有效參與評估的前提是能夠獲得評估信息，因此建立和完善地方農(nóng)業(yè)立法效果評估信息公開制度實(shí)屬必要。為了便于公眾參與評估活動(dòng)，參與路徑和渠道應(yīng)多樣化，同時(shí)為了提升包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的公眾參與評估的積極性和熱情，還應(yīng)完善評估信息反饋制度，讓公眾在評估活動(dòng)中提出的意見和建議得到及時(shí)反饋。完善的制度安排，不僅使社會(huì)公眾的利益訴求得到有效體現(xiàn)，而且確保地方農(nóng)業(yè)立法效果評估活動(dòng)中所獲得的信息是全面的、真實(shí)的，作出的評估結(jié)論是客觀的、完整的，從而增強(qiáng)評估結(jié)果的適用性。

(三)積極發(fā)揮社會(huì)公眾對地方農(nóng)業(yè)立法效果評估主體的監(jiān)督作用

2015年《立法法》和2018年《憲法》修改之后，擁有地方立法權(quán)的主體擴(kuò)大到了所有地級市，這意味著地方立法的數(shù)量將大幅增長，相關(guān)農(nóng)業(yè)立法也會(huì)增多。與此同時(shí)針對地方農(nóng)業(yè)立法的效果評估也會(huì)逐漸制度化和規(guī)范化。地方農(nóng)業(yè)立法效果評估無論是采用地方農(nóng)業(yè)立法機(jī)關(guān)實(shí)施的自主評估方式還是通過委托、招標(biāo)等方式交由高等院校、科研機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)或者行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方機(jī)構(gòu)評估方式，評估主體均可能存在不認(rèn)真履職或者權(quán)力濫用等行為，因此有必要對評估主體進(jìn)行有效監(jiān)督，保障評估主體能夠按照評估方案以科學(xué)的方法履行評估職能，實(shí)現(xiàn)評估結(jié)果的客觀、公正、全面。鑒于地方農(nóng)業(yè)立法效果評估決策主體的特殊性，加之立法效果評估行為不具備可訴性，所以筆者認(rèn)為對地方農(nóng)業(yè)立法效果評估主體的監(jiān)督權(quán)力應(yīng)交由社會(huì)公眾行使。社會(huì)公眾對評估主體進(jìn)行監(jiān)督的前提是其監(jiān)督意識的提升以及評估信息的公開和信息傳遞路徑的順暢，因此，需要通過引導(dǎo)和宣傳教育不斷提高社會(huì)公眾參與監(jiān)督的意識和能力，通過傳統(tǒng)媒體和新媒體等手段將地方農(nóng)業(yè)立法效果評估信息向社會(huì)公眾及時(shí)全面公開，尤其需要向地方農(nóng)業(yè)立法的最大利益相關(guān)者農(nóng)民群體公開，讓其能夠有效監(jiān)督評估主體的評估行為。

法律的生命在于它的適用性，立法質(zhì)量的高低關(guān)鍵是看其能否在實(shí)踐中發(fā)揮作用，是否經(jīng)得住實(shí)踐的考驗(yàn)，達(dá)到立法預(yù)期。立法效果評估制度不僅是檢驗(yàn)政府管制措施合法性、最佳性的核心手段，而且對于提高立法質(zhì)量、回應(yīng)社會(huì)治理需求具有其他相鄰制度所不可替代的特殊作用，完全應(yīng)該上升為一項(xiàng)基本的立法制度[8]。隨著我國地方農(nóng)業(yè)立法數(shù)量的不斷增加，作為檢驗(yàn)農(nóng)業(yè)立法實(shí)施效果的評估制度已逐步呈現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化趨勢，各地也都在積極探索地方農(nóng)業(yè)立法效果評估主體制度的完善路徑。在我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)立法信息主要由享有地方立法權(quán)的機(jī)關(guān)掌握和控制、廣大農(nóng)民參與監(jiān)督意識和能力較低的前提下，需要堅(jiān)持地方農(nóng)業(yè)立法機(jī)關(guān)和農(nóng)林漁牧業(yè)等執(zhí)法部門為主，輔以高等院校、科研機(jī)構(gòu)、非政府組織等第三方機(jī)構(gòu)以及以廣大農(nóng)民為主的社會(huì)公眾參與的多元評估主體模式，兼顧內(nèi)部評估主體和外部評估主體的優(yōu)勢，來保證地方農(nóng)業(yè)立法效果評估的全面性、實(shí)效性、科學(xué)性和權(quán)威性。通過評估確認(rèn)地方農(nóng)業(yè)立法在實(shí)施中遇到的問題，分析問題產(chǎn)生的原因，總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，為農(nóng)業(yè)立法的“存、改、廢”提供依據(jù)，進(jìn)一步增強(qiáng)地方農(nóng)業(yè)立法的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“科學(xué)立法、民主立法、質(zhì)量立法”，為我國農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展奠定良好的法治基礎(chǔ)。