改革開放以來汕頭市營商環(huán)境優(yōu)化歷程

■朱文燕

（汕頭職業(yè)技術學院，廣東 汕頭 515041）

近年來，我國高度重視營商環(huán)境的優(yōu)化工作，一流的營商環(huán)境也是實現(xiàn)人民群眾對美好生活向往的承諾。2020年1月1號實施的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》指出“營商環(huán)境是指企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”[1]。計劃經(jīng)濟時代，政府對市場資源的直接配置，政府對市場活動的直接干預，市場主體單一，并無營商環(huán)境優(yōu)化的需求。改革開放40多年來，汕頭市作為經(jīng)濟特區(qū)應運而生，成為市場經(jīng)濟體制改革的先行者，推動國內(nèi)招商引資的起步，拉開了優(yōu)化營商環(huán)境的序幕。其中，汕頭市的營商環(huán)境優(yōu)化歷程尤為曲折與別致。

一、汕頭市營商環(huán)境具有深厚的歷史底蘊

汕頭市的營商環(huán)境在新中國成立前就備受海內(nèi)外矚目。吳南生同志也曾說：“汕頭是我家鄉(xiāng)，是一個開放比較早的城市，五口通商的時候就已經(jīng)開始了”[2]。汕頭市的營商環(huán)境在19世紀已經(jīng)聞名海外。在還沒成為正式通商口岸之時，非官方的貿(mào)易已經(jīng)十分繁盛，美國駐華公使列衛(wèi)廉在1858年的報告中就提到：“那里進行著大量的鴉片貿(mào)易和苦力貿(mào)易，它似乎得到每一個參與這種貿(mào)易的人的默許；香港的報紙定期刊登汕頭的船期表”[3]，活躍的民間商業(yè)貿(mào)易，使未到過中國的恩格斯都關注到了汕頭。1858年11月在《俄國在遠東的成功》文中他指出：“在南京條約訂立以前，世界各國已經(jīng)設法弄到茶葉和絲，而這個條約訂立以后，由于開放五個通商口岸，使廣州的一部分貿(mào)易轉移到了上海。其他的口岸差不多都沒有什么貿(mào)易。而汕頭這個唯一有一點商業(yè)意義的口岸，又不屬于那五個開放的口岸”[4]。汕頭市的營商優(yōu)勢得益于地域資源稟賦，不僅有優(yōu)良的天然港口，還有稠密的人口。“同治三年（一八六四年）設潮海關，外商紛來經(jīng)營，厥后洋船往來繁密，外中互市，商業(yè)日盛，而汕頭之名亦日著，鼎革以還，仍沿用舊名，所不同者僅為易埠稱市耳”[5]38。當時汕頭是廣東第二大都市，有超二十萬的人口，人煙稠密，居民五方雜處。汕頭市的營商優(yōu)勢還在于悠久的營商傳統(tǒng)，民眾不僅有強烈的營商意識還有積極的營商行動。潮海關的英國人辛盛曾這樣描繪：“汕頭的重要性，首先在于商業(yè)。居民基本上都是商人”[6]。抗日戰(zhàn)爭結束后，飽受蹂躪的汕頭，也因良好的營商基礎而恢復迅速，“復員三載以來，市面已日漸恢復舊觀，此蓋因汕市工商薈萃，民物滋豐，且因內(nèi)地農(nóng)村破產(chǎn)，治安不靖，故各地資金僑匯多集中于此，投資工商業(yè)，建設積極，規(guī)模卓具”[5]39。當時汕頭的營商氛圍濃郁，商業(yè)成就顯著，其中，20世紀30年代到新中國成立前是汕頭營商成就最鼎盛時期。那時“汕頭港大部分時間在往來外洋進出口船舶艘次及噸位上僅次于上海港及廣州港”[5]39。對此，要辯證看到，新中國成立前汕頭的營商成就，是建立在國家四分五裂與積貧積弱的背景下的。就全國范圍看，當時汕頭營商競爭面對的國內(nèi)壓力較小，因為全國開放口岸的城市不多，國內(nèi)外市場主體能選擇的通商城市也有限。同時汕頭市還具有得天獨厚的港口條件，具有對外營商的先天地理優(yōu)勢。當時汕頭的營商大多數(shù)成果最終被掠奪。《六十年來之嶺東紀略》對汕頭自1864年設立海關以來的六十年海關數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，總結到：“細觀上記六表，可知汕頭港貿(mào)易之趨勢，輸出之額，遠不如輸入之多，比例以觀，幾有相差一半之勢”[5]39。因為海關并非國人在管控，“此港之貿(mào)易輸入額，殆以鴉片為最大宗”[7]。最終使得貿(mào)易呈現(xiàn)的是逆差的狀態(tài)，這種逆差的彌補方法，只得靠潮汕先民輾轉海外謀生填補，“千辛萬苦所積之血汗，輾轉兌歸，以稍彌其隙”[7]。總之，新中國成立前汕頭商業(yè)貿(mào)易繁榮背后是潮汕地區(qū)被掠奪的加劇，成千上萬賣身華工背井離鄉(xiāng)、流落東南亞殖民地的現(xiàn)實。

二、汕頭市營商環(huán)境初級創(chuàng)新的起步階段

改革開放之初，汕頭市因被賦予經(jīng)濟發(fā)展方面的“先行先試”權，而在構建營商環(huán)境方面起到了示范性作用。一方面，汕頭市營商環(huán)境建設曾進行過“引領性探索創(chuàng)新”。1980年8月26日，五屆全國人大常委會第十五次會議上，汕頭因其區(qū)位優(yōu)勢和華僑優(yōu)勢被批準設置特區(qū)經(jīng)濟區(qū)，實行一系列不同于國內(nèi)其他地區(qū)的特殊政策和管理體制，即實行以市場經(jīng)濟為主，在對外經(jīng)濟活動中更加開放的政策。吳南生同志還指出，汕頭除了營商的歷史優(yōu)勢，還擁有全國最多的海外華僑，以及區(qū)位偏于一隅，能保證經(jīng)濟特區(qū)的負面影響不了大局。實際上，最關鍵的是汕頭市具有扎實的營商歷史成就，贏得了中央信任。1981年12月，面對其他省市向中央提出要試辦經(jīng)濟特區(qū)的要求，陳云明確指出：“現(xiàn)在只能有這幾個，不能增多”[8]。他尤為注意特區(qū)帶來的負面影響，不同意其他地區(qū)跟風辦特區(qū)，尤其是禁止歷史上投機活動有名的地區(qū)辦特區(qū)。在市場經(jīng)濟體制探索的起步階段，汕頭取得了矚目的成就。呈現(xiàn)出市場主體增多，“1980-2000年，汕頭累計批準成立外商投資企業(yè)5255家”[9]332，區(qū)域市場活躍，1992年，汕頭經(jīng)濟特區(qū)被評為“中國城市綜合實力50強”和“投資硬環(huán)境40優(yōu)”[9]333。汕頭經(jīng)濟特區(qū)在2000年國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)比1981年增長15.2倍，達到477.9億元；另一方面，汕頭市營商環(huán)境建設也進行過“試錯性探索創(chuàng)新”。由于缺乏原創(chuàng)性基礎和規(guī)范性引導，汕頭并沒及時選擇產(chǎn)業(yè)和技術科學發(fā)展的最優(yōu)路線，而是走了一條看似最為經(jīng)濟快捷的發(fā)展路徑。這條路不長久，最終爆發(fā)了騙取出口退稅等負面的事件和現(xiàn)象，這使汕頭總體的社會信用面臨著嚴重的危機。汕頭經(jīng)濟特區(qū)的GDP從近20%的增長率跌落到2001年的負增長，這對剛營造出的市場環(huán)境是沉重的打擊。雖然汕頭經(jīng)濟特區(qū)出現(xiàn)的不少企業(yè)組織或個人，靠偽造、仿冒、盜版等非法手段以極低的成本快速形成自身的市場地位，但要辯證地看到，向社會主義市場經(jīng)濟轉軌時段短，品牌的建立和被認同所需時間長，這些違法犯罪現(xiàn)象集中出現(xiàn)有一定的無奈性，但要取締遏制，重建良好的競爭規(guī)則，保證創(chuàng)新的持續(xù)動力。這些獲得技術和市場的不當方式是突破計劃經(jīng)濟藩籬探索，沒有現(xiàn)成的路可走，是初級的創(chuàng)新，需要政府扶持和引導，把抄襲、侵權等試錯路徑引入塑造品牌自主創(chuàng)新的正軌。

三、汕頭市營商環(huán)境補齊短板的探索階段

20世紀90年代末，汕頭市營商失范帶來了極大的負面影響，經(jīng)濟發(fā)展一度一蹶不振。汕頭市重新調(diào)整發(fā)展思路，樹立了優(yōu)秀榜樣的目標，以重建市場制度和規(guī)范市場行為，開展了追趕并超越競爭對手的過程。一方面，在明確榜樣對象的問題上，歷經(jīng)了對標廣泛性先進城市到聚焦具體城市的認識過程。早在2011年汕頭市就確定了“善于向先進城市學習，以特區(qū)的標準要求自己”[10]，明確提出了汕頭市要學習的榜樣是先進城市。改革開放以來，傳統(tǒng)五大經(jīng)濟特區(qū)相繼建立，經(jīng)濟特區(qū)從無到有，再到如綜合配套改革試驗區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、保稅區(qū)、自由工業(yè)區(qū)、邊境貿(mào)易區(qū)、出口加工區(qū)等的各類經(jīng)濟特區(qū)層出不窮。汕頭市作為一個綜合性的經(jīng)濟特區(qū)，在優(yōu)化營商環(huán)境方面，應向其他優(yōu)秀綜合性經(jīng)濟特區(qū)看齊，并且學習的時候要以我為主，認真鑒別、合理吸收、兼容并蓄。只是先進城市有不少，要學習的對象很多，目標感不強。因此，2018年汕頭市政府提出“實施打造國際化法治化便利化營商環(huán)境對標廈門行動計劃”[11]，明確了具體的先進城市，汕頭市要以廈門市為榜樣，看齊并超越。廈門和汕頭在設立為特區(qū)經(jīng)濟區(qū)之初的定位是相同的，1981年6月2日在北京召開的廣東、福建兩省和經(jīng)濟特區(qū)工作會議上，對兩市進行了有別于深圳和珠海的發(fā)展定位，提出廈門和汕頭應建成以加工出口為主的、同時發(fā)展旅游等行業(yè)的特區(qū)。1998年之后，作為排頭兵的汕頭在招商引資方面的先天優(yōu)勢逐漸消逝，經(jīng)濟增長也受到影響，甚至跌落至廣東省21市中下游位置。而廈門在原有優(yōu)勢的基礎上，緊扣國家需求選取區(qū)域進行發(fā)展性實驗，與時俱進地既為國家探路，又爭取新的政策支持，形成優(yōu)勢疊加的現(xiàn)狀。營商環(huán)境建設與優(yōu)化方面不僅反超汕頭，現(xiàn)一直走在汕頭前列，走在全國前列。另一方面，在明確補哪些短板的問題，歷經(jīng)了補傳統(tǒng)短板到聚焦于科研創(chuàng)新短板的認識過程。一直以來，汕頭市都有在努力強弱項，而且非常清楚是要“補齊軟硬基礎短板”。對標廈門市后，汕頭市認識到“對標先進城市仍有較大差距”，更明確突出補齊交通、生態(tài)、服務效率、民生事業(yè)等重點短板，提出要加快補齊科技創(chuàng)新能力、城市化進程、城市軟實力“三大短板”。2018年民營企業(yè)座談會，表明了黨中央毫不動搖鼓勵、支持、引導民營經(jīng)濟發(fā)展的堅定決心和鮮明態(tài)度。2018年汕頭市成為廣東省4個試點城市之一，充分發(fā)揮華僑華人優(yōu)勢、百載商埠歷史優(yōu)勢、大港口優(yōu)勢、功能平臺優(yōu)勢，營商環(huán)境的綜合改革成效顯著。企業(yè)開辦辦理事項時限壓縮一半以上，“辦理速度全部達到全省前三”[11]，并且成為國家發(fā)改委列入的全國營商環(huán)境試評價城市。經(jīng)過努力，汕頭市“2018年營商環(huán)境”前沿距離“分數(shù)排名相當于全球190個經(jīng)濟體中第62位，分數(shù)較2017年評估結果提升了23位”[12]，營商環(huán)境優(yōu)化取得明顯進步。2019年汕頭市更意識到“基礎研究短板突出”[11]，提出要著力提升自身原始創(chuàng)新能力，探索建立本土特色的科技創(chuàng)新模式。在提升科技創(chuàng)新能力的行動中，汕頭市利用區(qū)位特點，在對接粵港澳大灣區(qū)、爭取港澳科研資源方面先行先試。2019年5月汕頭市政府印發(fā)《關于加強基礎與應用基礎研究的若干措施》，計劃未來三年投入10億元，支持汕頭市基礎與應用基礎研究其他關鍵環(huán)節(jié)、重大領域，其中重點支持化學與精細化工廣東省實驗室的建設。

四、汕頭市營商環(huán)境定位引領的發(fā)展階段

盡管當前汕頭市和先進經(jīng)濟特區(qū)在營商環(huán)境方面還有一定的差距，但這種差距在汕頭“二次創(chuàng)業(yè)”的努力下或?qū)⒊蔀闅v史。在全面深化改革背景下，這種差距是汕頭市形成自主探索的優(yōu)勢，因不受原有的格局限制，不在舊模式下尋求發(fā)展契機，所以尋求突破和創(chuàng)新的阻力要小得多。這種優(yōu)勢需要不少主客觀條件并因勢利導，才能循序地釋放出來，成為汕頭市再創(chuàng)新輝煌的根本動力。首先，汕頭市發(fā)展新起點是省域副中心和重要發(fā)展極。營商環(huán)境優(yōu)化取得的聚企業(yè)聚人心顯著成效，不僅是再創(chuàng)新輝煌堅定的信心，而且中央和省對汕頭寄予厚望為再出發(fā)提供了根本遵循。2017年12月廣東省政府印發(fā)實施了《廣東省沿海經(jīng)濟帶綜合發(fā)展規(guī)劃（2017-2030年）》，賦予汕頭省域副中心城市的定位。習近平總書記2018年視察廣東發(fā)表重要講話，指出要加快汕頭經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展，把汕頭作為重要發(fā)展極，打造現(xiàn)代化沿海經(jīng)濟帶。2019年廣東省政府明確提出支持汕頭打造廣東經(jīng)濟新的增長極，建設好省域副中心城市，推動汕頭進一步煥發(fā)特區(qū)活力；其次，汕頭市發(fā)展新層次不再局限于傳統(tǒng)經(jīng)濟特區(qū)的模式。在日益成熟的社會主義市場經(jīng)濟體制下，汕頭傳統(tǒng)經(jīng)濟增長的特殊政策空間愈發(fā)狹小，汕頭需要開拓進取，既為國家迫切需要解決的發(fā)展模式探路，又要爭取新的經(jīng)濟發(fā)展政策支持。目前，華僑試驗區(qū)、國家高新區(qū)、江灣新區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)“四大平臺”建設正在加快推進，在全國首批電子商務示范城市的基礎上，2019年12月，國務院批復汕頭設立跨境電子商務綜合試驗區(qū)。總的來看，汕頭市的功能區(qū)劃分的深入推進，不僅引領了政策優(yōu)勢疊加發(fā)展的新局面，并且還引領了區(qū)域協(xié)調(diào)的新發(fā)展；最后，汕頭市發(fā)展新目標將不再局限于趕超先進城市的定位。習近平在慶祝改革開放40周年大會上的講話指出：“只要把握住歷史發(fā)展大勢，抓住歷史變革時機，奮發(fā)有為，銳意進取，人類社會就能更好前進”[13]。汕頭市在對接粵港澳大灣區(qū)建設的新機遇中，立足“一核一帶一區(qū)”發(fā)展新格局，更加清晰意識到要努力擦亮經(jīng)濟特區(qū)的金字招牌。汕頭經(jīng)濟特區(qū)要引領東翼沿海經(jīng)濟帶建設，成為廣東經(jīng)濟新的增長極；汕頭經(jīng)濟特區(qū)要引領帶動汕潮揭城市群，與珠三角沿海地區(qū)串珠成鏈；汕頭經(jīng)濟特區(qū)要成為內(nèi)秀外名的活力特區(qū)、和美僑鄉(xiāng)、粵東明珠，名副其實的省域副中心城市。

汕頭市的營商環(huán)境優(yōu)化已歷經(jīng)千山萬水，既有成就也有困頓。毛澤東同志說過：“劇是必須從序幕開始的，但序幕還不是高潮”[14]。進入新時代，汕頭市營商環(huán)境優(yōu)化之路仍需跋山涉水，在不斷創(chuàng)新創(chuàng)造中前進。