社會組織參與鄉村治理的現狀、困境與路徑

■朱海斌，何玲玲

（南寧師范大學民族地區新型城鎮化中心，廣西 南寧 530299）

一、社會組織與鄉村治理

（一）社會組織參與鄉村治理的概念界定

黨的十八大以來，社會組織得到了空前的發展，其治理地位也得到了進一步的提高，逐漸成為了社會和鄉村治理事務中的參與主體。我國近幾年一直在鄉村振興的大背景之下積極探索鄉村治理模式的各種可能，也越來越意識到要真正實現對鄉村公共需求滿足的多元化，憑借傳統鄉村治理中以政府作為唯一主體的治理模式是行不通的。因此，弱化政府在鄉村治理過程中的絕對主體地位的同時，積極吸納社會組織在治理事務中的參與力量，以此實現政府與社會組織共同治理的效益最大化，是在當今視野下實現鄉村治理振興的一條全新道路。

1.關于社會組織

當今社會的公共關系，是由公眾、傳播以及社會組織三大要素構成的，其中社會組織是公共關系的主體，在構成要素中具有主導性質。社會組織產生的內核動力主要來源于社會功能群體的出現，以及社會在運作過程中群體正式化日益加大的傾向。在奧古斯特·孔德看來：社會組織是“共同的社會契合”，是人們在從事社會生產的過程中因對特定生產目標的追求與實現而建立起來的社會單位，其具有意識性和方向性，對于人類社會的協調和相關活動的構成具有著不容忽視的能動意義。社會組織的整體性、目的性和穩定性是其最本質的三大特征，其也構成了組織整合運作和協調統一的力量系統。

在現今意義上看，社會組織是同相關政府機關單位分離的，兩者相互獨立，不存在任何附屬關系。同時，社會組織在其運營的過程中能夠憑借其自身去承擔起對社會公共服務的獨立責任，可按實際情況和具體社會需求開展相應的公民機構以供社會服務之用，其本質上是在法律規范范圍之內開展具有非政府性和非營利性及公益性的社會服務組織。社會組織的類型就目前來看還沒有一個統一的分類標準，當前農村的基層社會組織主要是由民間公眾發起、由當地基層群眾自主參與的，根據不同的社會需求和目的，主要從事經濟、衛生、教育和文化等不同活動。從組織的職能和組織活動范圍上看，社會組織的具體指向有政治、鄉村經濟、社會服務以及問題公益四大方面，其在一定程度上涵蓋了目前鄉村治理與振興思路的主要方向。

2.關于鄉村治理

黨的第十八屆三中全會明確提到，轉變政府的部分職能以對國家的治理體系和治理現代化建設的推進是當前的一個重要任務。而對于國家全局上的治理體系而言，對鄉村的治理是其重要領域之一。隨著改革開放的深入推進，鄉村原有的生活方式和生產理念也發生了翻天覆地的變化，居民在享受著經濟社會發展所帶來的部分紅利的同時，也不得不去面對當今鄉村社會在發展中所帶來的社會問題。

“治理”一詞常常被用在公共事務管理的領域當中，其擁有著過程性、協調性、民眾性和互動性四大特征，它的概念不在規則和活動范疇之內，在治理過程中所用到的方法論也與“控制”二字相離甚遠。其概念上反映的實質上是一種征服開放部分合法權利、允許社會部分單位和機構對社會的秩序和經濟參與調節的觀念。對于政府的非必要職能和其職能之外的領域和公共事務，社會組織都有承擔的義務和必要，在此意義上，社會組織對于鄉村社會的基層治理，實質上是對政府管理的配置優化和職能補充，也是促進政府機構精簡、提高治理有效性的雙全之法。

鄉村在我國現今的社會治理體系中處在社會的底層位置，其簡單的構成體系使其成為了對社會需求感知最為靈敏的地方，是當今社會普遍矛盾聚集的源頭所在。鄉村秩序的進一步構建離不開治理觀念和治理理論的支持，而當前鄉村公共事務的處理與公共服務的配置也離不開具體的實踐，鄉村治理在理念上便很好地將這兩者有機統一了起來。我國一直以來都沒有停止過對于鄉村治理的探索，其在歷史上大致經歷了鄉紳自制、政社合并、政社分開以及三治結合這四個轉型演變階段。我國近代對于鄉村治理的探索總的來說離不開基層自治和政府調控兩個方面，我們在對這兩者的迂回探索中已經基本摸清了對當下鄉村的治理內核，對如何更加有效地實現鄉村社會的有序發展，我們也有了更加成熟的思路。

3.社會組織參與鄉村治理的理論意義

在傳統的治理模式中，政府往往是鄉村社區服務和資源調配的單一主體，在面臨鄉村治理逐漸背離多元化發展的同時，還要處理和應對大量的基層問題，使得政府在職能的配置上日趨繁冗，在無法精準和達標處理各項問題的同時還面臨著同精簡機構建設導向相悖的困境。因而在當今環境下的鄉村治理，急需吸納由政府之外的社會公益服務型組織對鄉村治理基層事務的參與，承擔部分政府在實施鄉村治理過程中所要承擔的非必要職能。

（二）社會組織參與鄉村治理的運作模式與治理狀況

1.治理模式

傳統的鄉村治理模式在多年實際的操作和發展中，結合各地不同的具體情況發展出了不同的指向，其中最為常見的是強政府而弱社會的治理模式。在這種模式下發展起來的鄉村治理，雖然在形式上具有了多元化的表現，但是社會組織在具體治理的參與實際中，普遍存在著因部分權力的制約而導致的參與程度較淺、參與范圍較窄以及參與效果不達標等現象。其中社會組織的參與地位和主動性并不能夠很好地展現出來，民眾與基層的社會組織之間隔著政府這座大山，其基本訴求也難以實現通過相對平等的話語地位同基層政府進行溝通。在這種治理模式之中，大部分農民的基本社會權利無法得到很好的尊重和保護，造成了鄉村社會資源獲取和農民社會權利之間重視天平的不平衡。

基于當下鄉村治理存在的普遍問題，習近平總書記在黨的十九大報告中提出了鄉村振興戰略的國家規劃，解決農業農民問題以及鄉村治理問題開始成為了全黨的工作重點。從基本的治理格局上看，會議的精神給農民在鄉村治理中的主體地位提供了充分的制度保障，農村的基層組織的工作也因此得到了一定程度的加強。借助處在鄉村基層的社會組織的能動性在鄉村社會中實現自下而上的治理格局，同以往農民個體化、社會組織松散化的治理困境公開叫板，越來越成為了實現鄉村有效治理的時代選擇。

2.社會組織參與治理的現狀

在政府和基層的雙向努力之下，社會組織對基層事務的參與模式在各地的鄉村治理實踐中已經得到了不同程度的完善，其內部的管理運營也日趨成熟。隨著社會組織在群眾中的公信力的增強及其治理成效的日趨可觀，越來越多的志愿民眾和專業服務人員參與到了組織的治理工作中，在提高了社會組織的工作效率的同時，也使其對事務處理的專業能力得到了質的提升。出自于基層的社會組織在天然上就擁有著比政府更為貼近民眾的特性，也更加懂得民眾在日常生活和生產活動中的真實需求，從而做到更快、更準確地對民眾的反映作出即時的應答。

社會組織在鄉村治理中的客觀作用得到了不斷的提升，在治理實踐中，其功能性和協調性也得到了很好的展現。鄉村是融合了自然、社會與經濟三大方面的地域綜合體，既具有著社會發展的最原始形態，還擁有著生產理念的現代特征，因而我國處在社會主義初級階段的存在形態在很大程度上同農村的當下形態直接掛鉤，這也決定了當今社會的主要矛盾在農村的表現是最為突出的。而社會組織對鄉村矛盾的調解有著不可忽視的能動作用，在一定意義上很好地承擔起了政府對于鄉村社會穩定維護的職能。社會組織在實際治理運作中，能夠最大限度地去感知基層民眾的基本需求和矛盾根源，并為其適配對應的公共服務和文體服務，并同科教文衛團體相合作，通過自發組織的文體活動和娛樂項目，同居民進行面對面、心連心式的溝通，將民眾矛盾直接在基層中化解，在潛移默化中促進對鄉村精神文明的建設。

二、社會組織參與鄉村治理困境分析

（一）制度供給不足的困境

制度的完善成熟是鄉村社會組織得以充分發揮治理能動性和實現健康長遠發展的基石。當今我國的鄉村治理已經走了很長的一條發展道路，治理模式的演變也日趨成熟，盡管社會組織在鄉村治理的參與中取得了一定的成就，但現今仍因為相關制度供給的不足而產生了發展的瓶頸。就目前的治理實際來看，我國鄉村的制度供給不足集中表現在以下幾個方面。

1.法律制度

對于當今的農村村民來說，由于對農村社會組織在農村發展深入的合法性問題并沒有得到其在內容和形式上的完善和統一，因而早期法案對村民賦予的自由結社的權利并未能真正地實現。法律制度現今在對鄉村管理的具體措施上仍存在著嚴重的滯后和缺位的問題，其最為突出的一個方面表現在具體的管理措施上。造成大多數管理現狀出現措施上的混亂的源頭，都在相關法律法規性質定位模糊，內容和形式不明確上，這使得在對鄉村的管理過程中缺乏對財務、運作和監督的評判標準和評價體系。體制缺乏對社會組織的準入標準，不僅會使得參與治理的社會組織魚龍混雜，致使其在總體上缺乏社會的信任資本，還會使得其中的優秀組織無法獲得真正的政策優惠，對其后續的運作和發展極為不利。

2.監管體制

以往對基層社會組織的監管都是由登記部門和相關業務的主管機構夾逼進行的，這種雙重監管模式不僅會增加社會組織申請成立的業務成本，因其雙向審核的相互獨立還會進一步增加組織獲得注冊許可的難度。很多組織的牽頭人在組織成立之初都難免會在高門檻和條件過硬之上“栽跟頭”，甚至望而卻步，嚴重打擊了基層社會組織涌現并參與治理的積極性。這種制度困境往往是由盲目追求城市與鄉村之間的制度平等造成的，其在根本上忽視了城市與農村之間在構成和體系上的差異。這給我們帶來的啟示是：在對當前的城市和農村的管理之中，片面淡化兩者之間的各方面差異、并采取“一刀切”的方式追求兩者的監管平等是不可取的。尊重差異，并在此前提之下開展對城鄉監管結構的二元化構建，是使得鄉村基層社會組織合法化成本降低、使其以一種更為積極的主人翁姿態參與到鄉村治理之中的關鍵。

（二）組織自身資源儲備與調用的困境

1.資金困境

資金是社會組織得以生存和實現后續發展的基本要素，其也是基層社會組織在當下的運作中所面臨的最大難題。一方面，我國是發展中國家的國際地位仍沒有發生改變，當今現存的社會組織基數龐大，從總體上看政府為社會組織所撥冗的經費只有很少的一部分，在很多情況下僅僅只夠抵消組織的基本運作成本。另一方面，對于中西部地區的農村而言，其大部分仍在貧困的紅線上苦心經營，參與基層社會的群眾大多面臨著經濟困難的問題，因而對組織的資金捐獻沒有實際操作的可能性。農村社會組織的資金問題是其正常統籌和運行路上的一大絆腳石，單一的資金來源和對社會捐贈的過度依賴會使得組織在公益服務中不可避免地出現盈利化的傾向，導致其對鄉村治理的任務變色變質。

2.人才缺乏困境

對專業人才的缺乏是目前基層組織在深入發展中所避不開的一大難題。人力資源的充足與否是對組織的統籌管理體系化和管理秩序創新辦法造成影響的最直接的因素。因為當今的基層組織往往是由農民構成并參與運營的，遠遠達不到組織壯大對專業文化水平和法律知識儲備的要求。這在組織實際參與治理的過程中，經常出現理性和專業偏差，使治理問題得不到最優解，徒增治理的各項成本。除此以外，由于組織和管理成員普遍文化水平較低，其對于眼前既得利益和長久持續利益之間的評價態度往往不夠理性和客觀，其在經濟意識上的缺失也會使其在高薪高素質人才和低薪低水平人才之間舉棋不定，使得在短時間內無法完成對組織血液的更新，阻礙組織從“量”到“質”的發展。

3.組織與調用能力不足

組織在鄉村治理中所展現的獨立性和自主性是衡量一個組織治理水平的標準，在自組織能力不足和人員調用能力疲乏的情況下，組織的運行效率與運作健康往往難以得到保證。當前的社會組織普遍上都面臨著組織管理混亂的問題，在具體實踐中往往缺乏相應的運行秩序，使得對人員和資源的管理和組織日趨粗放，缺乏科學性。除此之外，其民主決策的機制和組織內部的監管都缺乏成體系的制度保障，使得各個部門與機構之間職權難分，相互之間的牽制力不足。另外在治理實踐中，社會組織還存在對政府依附性過度的現象，自身參與治理的獨立性缺乏內部支撐，這種現象使得社會組織在參與事務處理時容易出現行政化的傾向。官方的過度增強，往往會導致社會組織在參與治理的過程中同群眾相脫離，無法準確抓住民眾的基本需求以相應地進行調用，因此在這個過程中組織后續發展的創造性也會越來越差。

（三）來自外部環境的制約

社會基層組織的運作模式和治理理念在很大程度上會受到當地文化和民俗觀念的影響。社會組織作為一個新生的概念，大多數民眾對其的接受度和重視度不高。除此之外，由于社會組織的地位是處在政府和民眾之間的，其既承擔著政府的一部分職能，同時也扎根在民眾之中，這樣的格局很容易致使民眾對社會組織和政府之間的職權概念混淆不清，導致民眾產生對社會組織的不信任和抵觸的消極心理。

三、治理路徑的辯證分析

（一）解決鄉村的資金困境，促進本地核心產業的發展

1.解決融資問題，借助社會組織力量

融資問題是本地中小企業發展限制的重要原因。中小微企業和大企業相比有著天然的劣勢，“嫌貧愛富”的資金自然難以走進中小微企業，不單要依靠國家政策的扶持，社會組織也在此顯示優勢。近年來，國家為精準扶貧在鄉村發展上提出許多補貼政策，例如土地優惠、財政補貼、貸款優惠、稅收優惠等。但是這并不能完全緩解融資壓力，日漸興起的社會融資力量例如網貸、支付寶推出的借唄、網商銀行等從一定程度上緩解中小企業的融資壓力，為企業發展提供金融支持。

2.促進大企業組織對鄉村企業發展和投資，分擔城市用地資源問題

近幾年來，珠三角企業紛紛向相鄰城市擴張規模，而鄉村地區有廉價勞動力和廣袤的用地，相比中心城市而言更有優勢。代加工、制造成為現今大企業爭取更大市場競爭力的核心方向，同時也是中小企業存活的有利因素。因此，國家政策鼓勵大企業向鄉村地區的加工轉移，對于大企業自身發展和鄉村經濟發展都具有重大意義，同時這也是企業組織參與鄉村治理規劃的一種方式。而有充足的客戶資源，鄉村資金問題自然也能迎刃而解。

（二）加強教育培訓投入，著重發展軟實力

1.提高鄉村教育水平，運用高校組織人才力量

鄉村治理的困境之一是教育人才稀缺，教育水平落后。鄉村教師的稀缺、學校配置落后使得寒門子弟在教育上與城市孩子相差甚大，這在一定程度上加劇了鄉村人員流向大城市的趨向。只有發展鄉村教育，提高教育水平，才能留住人員，減緩城市人口和鄉村人口比例失調狀況。僅僅將輸送教育人才寄望于國家政策無疑是杯水車薪，而近幾年來出現很多高校自發組織的支教活動，在一定程度上緩解了鄉村教育人才稀缺問題。幾個月的支教活動，不僅為貧困山區孩子帶來了新視野，同時因為體驗支教活動后主動留守大山的鄉村老師更令人敬佩。

2.加大鼓勵人才回流，助力經濟轉型

鄉村教育水平落后、發展落后導致農村本身人才稀缺且難以留住人才，這也使得當地企業在發展上難有創新性，導致本地企業市場競爭力微弱，缺乏核心技術，因此中小微企業以一些輕工業的加工制造為主。在這種情況下社會組織更應該鼓勵人才主動下放到鄉村地區，企業中主動調動、發展、傳授經驗給鄉村企業，在經驗、人才分享中助力鄉村經濟轉型。建設鄉村不僅要依靠政府號召，更要從社會組織層面加大呼吁，才能減緩人員流失問題，添加鄉村人才儲備。

（三）加大對居民的政策優惠力度

1.加大鄉村居民補貼力度，吸引人員回流

教育落后、交通閉塞、工作崗位稀缺等問題使得鄉村居住人口流失越發嚴重，因此加大居民的政策補貼力度在一定程度上能夠減緩流失力度，同時還要從社會組織層面補貼居民，例如中小企業加大公積金、社保的投入。

2.完善民生建設，建設美麗鄉村

完善民生建設、改善鄉村環境對居民居住有著重要意義。農村在大多數人記憶中的固定印象就是臟、亂、差，因此近年來建設美麗鄉村才能掀起一陣狂潮。建設美麗鄉村對于居民居住環境是跨越式進步，加大投資水利、公路等方面建設不僅有利于發展鄉村旅游業，對于人員回流也有一定的吸引力

（四）以創新的視角放眼全局，尋找治理新出路

1.組織維護鄉村綠色環境，與時代潮流接軌，擴大社會組織影響力

近些年來，對于綠色、健康、環保等概念的宣傳使得更多人愿意親近大自然，這也給鄉村農產品發展帶來極大的契機。在城市周圍，鄉村可以主打原生態概念，建設生態園等游玩景點。拓寬農產品銷售渠道，參考現今新型帶貨方式——直播帶貨。這是一個當下火熱的銷售方式，而且照目前來看對于鄉村農產品銷售有十分樂觀的前景。淘寶、抖音、快手等直播企業的蓬勃發展，使得農產品出售另辟新徑。直播帶貨不僅讓顧客能夠直觀地了解農產品質量，還可能使因為各種天災人禍問題而滯銷的農產品得到援助解決。新冠肺炎疫情緩解后，央視主持人為武漢農產品帶貨直播就受到了全國關注，由此可見此種方式對于鄉村經濟發展是一個新的轉折點。

2.社會組織力量應該協助政府監管維護鄉村生態問題

既要發展鄉村，又不能破壞鄉村生態。近些年來，許多加工業工廠轉移到鄉村，給鄉村帶來極大的環境破壞，而鄉村環保監控較弱，讓不法分子有機可乘。因此在鄉村治理發展中，我們更應該著重于綠色、環保發展方式，要求規范鄉村企業的發展，做到符合環保、消防等標準，加大力度整治違法行為，切忌不能本末倒置。社會組織力量在此具有明顯的優勢，例如近些年來河長制的提出，河小青志愿者自發巡河，使得河流生態問題得到民眾層面的監控，及時將問題反映上級，維護治理成果。

3.著重改善鄉鎮一級職能轉變與村級自治存在脫節問題，開放群眾自治權利

鄉村治理是國家發展的最后“一公里”，必須要加大力度力保鄉村治理得到改善。政策層層下達，到了村鎮這一關卡，很多基層政府因為不能很好地理解服務內涵而導致行為出現偏差，縣級政府和村鎮出現政務脫軌。而且基層政務因為管理思維的限制而導致不能接手最貼近群眾的行政審批和便民事項，因此大大增加了群眾辦事成本，也使得許多簡單問題變得繁瑣復雜。為了打破此困境更應該狠抓基層治理問題，建好基層黨組織平臺，領導治理核心，打破層級和部門壁壘，為增加群眾參與熱情，真正做到縣鄉直達惠民生。

4.挖掘治理人才，活躍社會組織力量

一個好的領導人對于一片地區的發展起著引領作用，每個地區因為歷史和地域問題，治理方案都不相同。需要領導人因地制宜制定方案，并且在原有發展上進行創新改革，激活當地發展潛力，活躍民眾，經濟效益才能提高。一味地固步自封，遵守前人改革路線，鄉村治理不可能得到發展。體制性吸納和行政性支持必定是有一定限度的，而整個社會力量的成熟和理性化離不開群眾自我管理、自我服務能力的現代化。因此，一個優秀的治理人才能激活群眾內部力量，共同做到治理鄉村。

四、總結與未來展望

為了滿足鄉村多元化發展需求，以政府為唯一主體的治理模式已經不能滿足鄉村振興戰略，而社會組織參與鄉村治理符合當今民生需求的運行模式，通過政府和社會組織兩者相協調才能達到效益最大化。單單依靠政府治理鄉村問題必定會使鄉村陷入舊模式的惡性循環中，而且這樣的模式之下鄉村治理結果十分脆弱，由前幾年的治理成果可見端倪。如今由于精準扶貧、建設美麗鄉村等政策的推出，國內城市用地緊張等問題，企業家將發展目光投向了鄉村，這也造就了越來越多社會組織參與到鄉村治理程序中。未來國家新興的農村治理戰略，必定是政府和社會組織共同參與其中。這樣建設的新型鄉村才能穩固前進，最大程度上激活群眾的參與熱情，讓鄉村治理不僅僅局限于政府層面，而是共同建設美麗家園。