保障公民閱讀權利的圖書館制度建設研究*

劉 鑫 張 鑫 徐 婕

（1.蘇州圖書館 江蘇蘇州 215002）

（2.上海大學圖書情報檔案系 上海 200444）

（3.江蘇科技大學圖書館 江蘇張家港 215600）

2006年，全民閱讀理念第一次被寫入《政府工作報告》；2013年，《全民閱讀促進條例》列入國務院立法工作計劃；2014年至2019年，全民閱讀已經被6次寫進《政府工作報告》。隨著《中華人民共和國公共文化服務保障法》《全民閱讀“十三五”時期發展規劃》和《中華人民共和國公共圖書館法》等國家層面有關全民閱讀法律法規的頒布與實施，深圳、上海、江蘇、遼寧等地方性關于保障公民閱讀權益的法規也相繼出臺與實施，昭示著全民閱讀將成為一項國家文化發展戰略。因此，保障公民的閱讀權利成為現階段公共圖書館的首要任務與核心工作。

1 閱讀權利與圖書館制度

1.1 閱讀權利

閱讀權利是公民最基本的文化權利。閱讀是一個復雜的過程，是個人通過文字符號進行的一種特殊交際方式，閱讀的過程是閱讀者以文字材料作為交互媒介，通過閱讀者自身的各項能力銜接、融合和重構的社會現象。“權利”一詞，在中國古代典籍中亦曾有所體現。但現代意義上的“權利”概念源于清末在華傳教士丁韙良等人的譯著《萬國公法》。20世紀以后，革命風潮興起，“權利”一詞遂與“民權”“人權”等概念一起成為思想界的“流行詞”[1]。

在我國政策法規中，《憲法》專設第二章“公民的基本權利和義務”，即以“公民”作為基本權利的一般主體。對閱讀權利有明確界定的，是在《深圳經濟特區全民閱讀促進條例》（征求意見稿）的第三條中提到：閱讀權利是指市民使用公共閱讀設施、資源和設備的權利；市民組織、參與公共閱讀活動的權利；市民從事閱讀研究、創作的權利；市民的閱讀成果依法受到保護的權利[2]。筆者認為，公民的閱讀權利是指閱讀主體以信息資源作為交互媒介，通過閱讀主體的感知、理解等各項能力銜接、融合與重構中所包含的所有權利，如：公共圖書館使用權、讀者安全權、信息獲取權、受教育權、隱私權、知情權等。

1.2 圖書館制度

著名經濟學家諾斯認為：“制度是一種游戲規則，更規范地說，它是為決定人們之間的相互關系而人為設定的一些契約。”[3]所以，一個社會的“正常運行”有賴于體系化、規范化的規則存在，而社會中最為重要的規則體系就是制度[4]。自160多年前，英國曼徹斯特公共圖書館建立之日起，公共圖書館就成為保障公民自由平等獲取閱讀權利所采用的制度安排，成為保障社會閱讀的文化綠洲。因此，圖書館其實就是民主社會的產物，具有民主政治的保障作用。圖書館制度分為正式制度與非正式制度，蔣永福教授從層級角度將圖書館制度劃分為國家及各級政府的宏觀制度、行業層面的中觀制度和機構層面的微觀制度[5]。

1.3 我國公民閱讀情況現狀

2019年4月16日，中國新聞出版研究院發布第十六次全國國民閱讀調查報告。調查顯示，2018年我國成年國民人均圖書閱讀量基本保持平穩，報刊閱讀量持續下滑。從成年國民對各類出版物閱讀量的考察看，2018年我國成年國民人均紙質圖書閱讀量為4.67本，與2017年的4.66本基本持平。人均電子書閱讀量為3.32本，較2017年增加了0.20本。紙質報紙的人均閱讀量為26.38期（份），低于2017年的33.62期（份）。紙質期刊的人均閱讀量為2.61期（份），低于2017年的3.81期（份）。盡管2018年我國成年國民包括書報刊和數字出版物在內的各種媒介的綜合閱讀率為80.8%，較2017年有所提升，數字化閱讀方式（網絡在線閱讀、手機閱讀、電子閱讀器閱讀、Pad閱讀等）的接觸率為76.2%，較2017年上升了3.2個百分點[6]，但與發達國家如日本、韓國、美國、法國等人均閱讀量相比，我們還存在不小的差距。這些國家開展全民閱讀活動歷史悠久，國民文化素養普遍較高。我國人均閱讀量增長緩慢也暗示我們，培養閱讀習慣不是一蹴而就，需要長久的堅持與努力，保障公民的閱讀權利勢在必行。

此外，公民對閱讀權利的認識還不到位，一些弱勢群體受身體條件、環境條件、經濟條件等主客觀因素影響，對自己應享有的基本閱讀權利意識比較淡漠，缺乏維護自身權利的了解，久而久之，圖書館很容易忽視這一部分人群的閱讀權利。而且幾乎所有的讀者都是被動接受圖書館中的規章制度，而這些所謂的規章制度也僅僅是順應圖書館管理單方面制定的，在明確讀者義務的同時并未清晰地表述讀者應該在圖書館享有哪些基本的文化權利，又應如何享有這些權利。

1.4 公民閱讀權利與圖書館制度的內在聯系

保障公民閱讀權利與圖書館制度建設之間存在著相互促進、相互提升的內在聯系。一方面，圖書館制度可以保障公民自由、平等地獲取閱讀權利，而公民閱讀權利的提升又可以進一步完善圖書館制度；另一方面，圖書館制度為公民實現其閱讀權利提供了必要的閱讀環境、閱讀資源、閱讀導引人才等條件，在實現對公民閱讀權利保障的同時，還提升了公民的閱讀意識和文化素質，為圖書館制度建設創造了良好的社會閱讀氛圍，提供了必要的輿論支持。

2 圖書館保障公民閱讀權利的意義

2.1 倡導全民閱讀，推進學習型社會建設

公共圖書館是實現和保障公民基本文化權益、提供平等公共文化服務的一種制度安排；以傳承人類文明、傳播先進文化、開展社會繼續教育和終身教育為使命，是公共文化服務體系的重要組成部分。《圖書館服務宣言》指出，“現代圖書館秉承對全社會開放的理念，承擔實現和保障公民文化權利、縮小社會信息鴻溝的使命；圖書館努力促進全民閱讀，為公民終身學習提供保障”[7]。2018年3月19日，國際圖書館協會聯合會發布的《全球愿景報告》第二條提到，“堅定地致力于支持掃盲、學習和閱讀——支持學習、掃盲和閱讀是完成圖書館使命的核心”[8]。公共圖書館通過開放公共閱讀空間，開展各類讀書活動，推廣全民閱讀，為我國公共文化服務體系和學習型社會建設作出重大貢獻。

2.2 發揮圖書館優勢，發展社會主義先進文化

《圖書館服務宣言》提到，“圖書館以公益性服務為基本原則，以實現和保障公民基本閱讀權利為天職，以讀者需求為一切工作的出發點”[7]。公共圖書館作為收集、整理、保存文獻信息資源的公共文化設施，面向社會大眾提供文獻信息組織、查詢、借閱等相關服務，利用圖書館員這支專業人才隊伍，充分為社會公眾提供各類信息咨詢、公益性講座、培訓、展覽、閱讀推廣等讀書活動。公共圖書館作為保障公民自由、平等獲取閱讀權利的制度安排，其優勢是其他機構無法取代的，這也是公共圖書館的核心競爭力。公共圖書館作為精神文化產品的傳播者，應當堅持社會主義先進文化前進方向，堅持以人民為中心，堅持以社會主義核心價值觀為引領，傳承發展中華優秀傳統文化，繼承革命文化，傳播正能量，發展社會主義先進文化[9]。

3 圖書館保障公民閱讀權利的優勢

3.1 圖書館遵循的理念優勢

3.1.1 知識自由的服務理念

馬克思一生所追求的人生目標是尋求人的“自由而全面的發展”。馬克思指出，“每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件”[10]。2018年3月19日，國際圖書館協會聯合會發布的《全球愿景報告》第一條提到，“致力于提供平等和自由的信息和知識——圖書館領域，沒有什么比提供平等、自由的信息和知識更有價值”[8]。在法律允許的范圍之內，每個社會成員都是自由和自主的。知識自由是在社會公眾不受或少受外力限制的前提下而進行一切信息活動的服務理念，是公共圖書館保障公民基本文化權利的核心價值體現，所以公共圖書館作為社會的制度必須以知識自由的基本理念為依據。

3.1.2 社會公正的服務理念

社會公平正義是現代社會制度設計與制度安排的基本依據。制度是一個社會最為重要的規則體系。就制度設計與制度安排而言，需要有基本的價值理念作為其理論依據。在現代社會，制度設計與制度安排的基本價值理念依據就是社會公平正義。所以，現代社會中的制度設計與制度安排，必須以社會的公平正義為基本的理念依據。誠如羅爾斯所說，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”[11]。公共圖書館是保障公民自由平等獲取知識權利的制度安排，其基本的理念依據就是社會公正，即基于社會公正理念而進行的制度安排和政策制定。

3.1.3 共享包容的服務理念

日益深化的全球化進程給圖書館領域帶來新的挑戰，圖書館界需要包容性和全球性的愿景實現。共享包容意味著民主與寬容，意味著平等、免費的全納理念。公共圖書館面向所有社會公眾免費開放，任何人都可以免費進入到公共圖書館，免費享受公共圖書館所提供的各類閱讀服務。共享包容的理念強調對弱勢群體人權和基本自由的尊重、注重培養其自尊自重的精神，進而縮小信息差距。共享包容的理念應成為弱勢群體相關立法與政策的指導思想。公共圖書館作為公共文化設施的重要組成部分，應承擔縮小信息鴻溝的重任，以共享包容的理念服務社會大眾。

3.2 圖書館享有的政策優勢

公益性和包容性是公共圖書館區別于其他社會機構的重要特征，也是圖書館存在和發展的政治基礎。自2004年公共文化服務體系被提出以來，黨和政府就高度重視人民群眾的基本文化權利。2007年6月16日，中共中央政治局召開會議，專門研究加強公共文化服務體系建設，強調要“切實保障人民群眾看電視、聽廣播、讀書看報，進行文化鑒賞、參加大眾文化活動等基本文化權益”，并且指出建設框架應“以政府為主導、以公益性文化單位為骨干、鼓勵全社會積極參與”[12]。隨后《政府工作報告》、黨的十七大報告、《關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》、黨的十八大報告以及黨的十九大報告都表達了同樣的政策規劃。2017年3月1日正式實施的《中華人民共和國公共文化服務保障法》第二十七條指出，“各級人民政府應當充分利用公共文化設施，促進優秀公共文化產品的提供和傳播，支持開展全民閱讀、全民普法、全民健身、全民科普和藝術普及、優秀傳統文化傳承活動”。2018年1月1日開始正式實行的《中華人民共和國公共圖書館法》第一條指出，“公共圖書館保障公民基本文化權益，提高公民科學文化素質和社會文明程度，傳承人類文明，堅定文化自信”[9]。這些政策法規促進全民閱讀，是保障全民文化權益的重要組成部分，符合公共文化服務體系建設目的，也表明黨和政府高度重視公共圖書館作為公益性機構的重要作用，從國家政策法規的高度展現了公共圖書館保障公民閱讀權利的實際行為。

3.3 圖書館擁有的資源優勢

公共圖書館肩負著保存知識信息的使命，可以保證閱讀的可持續性。公共圖書館擁有數量豐富、內容全面的館藏資源，通過文獻積累得到的館藏資源具有不可復制性，這也充分體現了公共圖書館的獨特優勢，通過資源共享，可利用的文獻數量會更多。而且累積的館藏資源具有可回溯性，為學習與研究提供了充足的資料，確保閱讀的持續性和連續性。

與此同時，公共圖書館擁有的專業素質較高、經驗豐富的人才隊伍，也是圖書館不可或缺的資源。在圖書館參與的多種閱讀規劃項目中，專業的圖書館員都是閱讀活動積極的組織者和參與者。他們擁有豐富的開展講座、展覽、導讀、親子等活動經驗，專業的導讀活動有助于提升讀者的閱讀水平，溫馨的服務、禮貌的態度會給到館讀者帶來親切感。隨著《中國圖書館員職業道德準則》的推行，全民閱讀理念深入人心，圖書館員的素質還將進一步提升。

4 保障公民閱讀權利的圖書館制度建設

公共圖書館是保障公民基本文化權益而選擇的制度安排，是公共文化服務體系必要的組成部分，應發揮其自身的理念優勢、政策優勢以及資源優勢，通過制度建設保障公民的閱讀權利。盡管公共圖書館在保障公民閱讀權利方面取得一些成績，但依舊需要通過運行制度、服務制度、保障制度及監督評價制度來保障公民的閱讀權利。

4.1 提升圖書館的運行制度

為了有效彰顯圖書館的管理職能，提高社會服務的公益性、均等性和包容性，近年來國內很多地區的圖書館結合事業單位行政管理的體制改革，推行新型的圖書館治理方式，即法人治理結構并建立圖書館理事會機制。公共圖書館作為民主社會的制度安排，其本身順利運行也是需要一系列的制度安排做支撐，建立以理事會機制為核心的法人治理結構，實現治理結構的法治化和制度化，進而有利于保障公民自由平等地獲取知識和信息的權益，維護制度的合法性。正如李國新教授所說，“公共圖書館建立法人治理結構、實行理事會制度，從本質上說是管理體制和運行機制的變革，目標是通過體現現代治理理念的共同治理，更好地實現公共圖書館的目標宗旨，完成職能使命，實現公共圖書館服務的最佳秩序和最佳效能”[13]。

4.2 完善圖書館的服務制度

建立數字圖書館聯盟云服務平臺，云服務平臺的環境將改變傳統數字圖書館聯盟單一的資源建設和資源使用模式，可以有效地整合數字資源，極大地提高資源的共享空間和利用空間，進而提高資源的有效利用率，為用戶提供更便捷、更全面、更高效的服務。倡導新型多媒體閱讀方式，在“互聯網+”環境下利用掌上APP、移動閱讀等數字閱讀方式，提高用戶閱讀覆蓋面。建立健全圖書館閱讀推廣規范制度，將全民閱讀納入國家長期發展戰略規劃，進一步在國家層面加強制度的頂層設計；通過全民閱讀推廣部門制訂閱讀推廣規范制度的專門法和相關法，保障全民閱讀持久、高效、有序地健康發展。

4.3 加強圖書館的保障制度

首先，加強圖書館法治建設，建立健全公共圖書館立法保障體系。我國頒布《中華人民共和國公共圖書館法》時間不長，在具體實施的過程中依舊會存在執法不嚴、違法不糾等現象，所以需要繼續推出《中華人民共和國公共圖書館法》的相關法和專門法以及地方性圖書館立法的配套政策。公民閱讀權利保障是全面推進依法治國的應有要義，尤其立法中明確政府的主體責任和管理權限，這是保障公民閱讀權利落實的根本要求和保證。通過立法體系保障公民的閱讀權利，是實現全民閱讀的有效途徑，也是很多西方發達國家的共同做法。

其次，完善文化志愿者保障制度，加強圖書館與社會力量的合作機制。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，把社會力量參與提升到增強公共文化服務發展動力的高度。公共圖書館法在總結實踐經驗的基礎上，將一些行之有效、發展成熟的引導和鼓勵社會力量參與的政策措施上升為法律制度[14]。公共圖書館作為公共文化服務體系的重要組成部分，在新環境下要積極探索和引進社會力量參與建設與服務，以促進公共圖書館的可持續發展，形成社會力量支持圖書館發展的新常態[15]。

4.4 構建圖書館的監督評價制度

圖書館的監督評價制度是指通過科學的研究方法、標準及程序對圖書館知識收集、整理、組織等做出客觀、精準的評價，以保證圖書館制度的公平正義。保障公民的閱讀權利是動態延續的過程，閱讀權利的實現需要效果的評價機制，通過構建圖書館的監督評價制度，一方面可以依托圖書館服務標準化，設計圖書館評價內容指標體系，構建長效管理機制；另一方面可以通過改進圖書館服務質量評測，提升整體服務效能。評價制度體系可以包括：閱讀立法及相關法、地方性配套法的落實與實施，資源配置及有效利用情況，基礎設施的規劃、建設、管理及使用情況，讀者滿意度等。