政府會計制度對高校財務管理的影響及對策

葉 蓉

（南京師范大學泰州學院，江蘇 泰州 225300）

2014年，國務院批轉了財政部制定的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》。為進一步貫徹落實文件要求，規范政府會計核算，財政部2017年10月印發了《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》（以下簡稱《政府會計制度》），明確了新的行政事業單位會計處理標準。后期相繼發布了《關于高等學校執行〈政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表〉的補充規定》和《關于高等學校執行〈政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表〉的銜接規定》，對高校執行《政府會計制度》進行了規范和指導。

1 政府會計制度的特點

相較于傳統會計制度而言，政府會計制度主要有以下變化：

一是有機整合了原有會計制度。《政府會計制度》基于原有行政單位、事業單位及行業事業單位會計制度的內容進行了有效整合，科目設置及報表項目不再區分行政、事業和行業事業單位，出臺了相關行業執行政府會計制度的補充規定和銜接規定，會計核算要求統一執行政府會計核算標準。

二是構建了新的會計核算模式[1]。在政府會計制度中，采用財務會計與預算會計適度分離并相互銜接的核算模式。適度分離是指基于同一會計核算系統，既能完成財務會計又能完成預算會計功能，也就是實現“雙功能”；財務會計與預算會計實施基礎分別為權責發生制和收付實現制，即“雙基礎”；分別通過財務會計核算和預算會計核算形成財務報告和決算報告，即“雙報告”。彼此間實現有效銜接，體現在對納入部門預算管理的現金收支進行“平行記賬”，財務報表與預算會計報表之間存在勾稽關系。

三是著力強化財務會計功能。在原有收付實現制的基礎上，全面引入了權責發生制，增加了收入與費用的核算內容，對固定資產、無形資產、公共基礎設施等需計提折舊或攤銷，引入了壞賬準備等概念。在會計科目設置和賬務處理中，強化了財務會計的功能，切實反映政府會計主體的財務狀況、運行情況和現金流量等。

四是擴大了政府資產、負債的核算范圍。通過增設制度內容來完善對資產的核算，增加公共基礎設施、受托代理資產、保障性住房及政府儲備物資等核算內容；同時基于負債增設預計負債和受托代理負債等內容，從而能夠實現所控資產及承擔現時義務的全面反饋。

五是優化預算會計科目及核算內容。預算會計僅需進行預算收入、支出與結余的核算。核算過程中除基于《預算法》規定的權責發生制事項外，均采用收付實現制核算。納入部門預算管理的現金收支，進行預算會計核算，增設科目債務預算收入、債務還本支出、投資支出等科目。

六是完善了報表體系和結構。行政事業單位根據預算管理形成預算收支表、結轉結余變動表、財政撥款預算收支表。根據財務會計核算形成會計報表附注以及收入費用表、資產負債表和凈資產變動表，基于實際工作要求選擇編制現金流量表。

此外，新政府會計制度對基建業務不再單獨建賬，納入單位“大賬”統一進行會計核算，以此簡化核算工作，提高信息準確性。

2 政府會計制度對高校財務管理的影響

2.1 促進高校轉變財務管理模式和思維

在傳統會計管理模式下，高校利用收付實現制對財務工作進行構建，沒有進行規范的成本核算，無法準確評價資金使用的經濟效益和社會效益。政府會計制度的實施不僅重構了高校會計核算模式，建立了財務會計與預算會計適度分離又相互銜接的體系，使得收付實現制與權責發生制存在于同一財務體系之中，相互補充，也使高校財務管理的思維發生了較大的轉變，改變了過去宏觀、粗放的管理模式，逐步實現精細、標準、規范化管理[2]。如對不納入財政管理的應收賬款和其他應收款等計提壞賬準備，新增“費用”會計要素來區分支出與成本的概念，對固定資產計提累計折舊和對無形資產計提累計攤銷，通過規范化的核算和管理全面地反映高校的辦學成本，提高資金的使用效益。

2.2 有利于高校進一步提升績效管理水平

以往，高校會計制度以收付實現制為主，收入和支出的核算不能體現投入與產出之間的因果關系和時間上的匹配，難以準確反映教育服務成本，使得績效管理效果大打折扣。新的政府會計制度全面反映高校的資產、負債、凈資產、收入和費用等要素，為全面預算績效管理提供了高質量的會計信息，是進一步提升高校績效管理水平的有力保障。政府會計制度要求按照完工進度確認收入，使得高校教育事業收入及科研事業收入的確認更為規范合理。在“業務活動費用”科目下設置“教育費用”和“科研費用”的明細科目，“教育費用”用于核算高校培養學生發生的費用，屬于教育成本，“科研費用”是學校用于發展科學研究產生的費用，一般不納入教育成本，有效地將收入與費用合理匹配，能夠準確地核算高校的辦學成本和科研投入，從而有力推進了成本費用核算和財務績效管理水平的提高[3]。再如，以前執行高校會計制度更多地重視預算經費的使用和執行情況，政府會計制度實施后按照權責發生制核算各項成本費用，使得高校績效評價從注重資金使用完成率向注重資金使用效益轉變，將績效管理納入到預算活動的每個環節中，以提高資金配置的經濟性和效益性，從而為主管部門科學、合理配置資源提供有效信息，也為高校自身財務管理和決策提供重要依據。

2.3 促使高校加強財務管理信息化體系建設

政府會計制度創新主要體現在“平行記賬”的核算方法，在同一會計信息系統實現財務會計和預算會計核算，改革力度大，實施難度高。如何提高財務核算效率、提升財務管理水平，有效分擔因“雙基礎、雙功能、雙報告”所帶來的會計人員工作強度的增加，實現兩種核算模式下項目余額的有效控制，以及檢查雙基礎下對應科目之間的平衡關系等，這些多維度的管理要求只有借助于強大的現代信息化技術，進行科學的數據統計分析才能實現。因此，高校需要在財務管理軟件方面做出調整，完善軟件功能，實現財務信息與預算信息在系統中的有效生成，有助于促進高校經濟業務與財務管理的深度融合發展[4]。

2.4 促進高校提升財務管理人員素質

財務管理人員是推動財務管理實踐創新，構建會計制度的關鍵性角色。政府會計制度的實施和信息系統的更新給高校財務人員帶來了巨大的挑戰，需要花費較多的時間和精力去學習和理解新制度的文件精神，熟悉新的核算方法，發現和解決新舊系統銜接中出現的問題，掌握平行記賬的賬務處理，提高職業判斷能力，從而盡快勝任“雙基礎”下的財務核算工作。另外，政府會計制度的新變化、新要求對財務管理人員職業素質提出了更高的要求，傳統圍繞會計核算構建的職業能力不能完全適應新制度下的職業需要，高校應結合財務會計工作轉型的要求，強調管理會計的重要性[5]，將財務人員的工作價值從會計核算拓展到戰略規劃、決策、控制與評價等環節，提升財務管理人員的職業地位，以支持新的財務管理體制建設。

3 政府會計制度下高校財務管理發展的相關對策

3.1 加強管理體系建設，推動政府會計制度落實

高校在政府會計制度要求下，應提高對財務管理工作的重視，加強組織管理，推動新的制度規范的有序落實。首先，應根據新制度和新準則的要求，結合高校自身財務管理特點和政府會計制度實施過程中發現的一些具體問題，及時對傳統會計體系中的各項規章制度逐步進行修訂、調整或補充，不斷完善和規范財務制度體系。其次，優化預算績效管理，做到科學合理地平衡高校各項收支業務。在預算編制環節，高校管理人員應加強《預算法》學習，明確發展規劃，堅持穩健原則，借鑒以往績效考核的結果，制定出科學、合理的預算方案和績效目標；在預算執行環節，應提高監管力度，根據新制度的要求加強對預算執行過程中成本的分析，適時衡量預算支出和預算執行進度的合理性，通過調整完善流程，提升預算執行效率和質量，實現有效的績效跟蹤；預算評價中，充分利用政府會計制度下的“雙報告”，以及對財務指標和非財務指標多維度的分析，形成科學的預算績效評價結果，從而推動預算管理體系的優化發展。再次，加強財務控制，合理配置學校資源。資金管理是現代財務工作的重要環節，高校在新制度的推動下，應利用預算績效管理的結果，針對資金和資產使用效率低下等問題進行分析與挖掘，不斷優化資源配置結構，建立健全資金使用和績效評價制度，確保資金的安全使用，提高財政資金使用的社會效益。最后，完善內部控制制度，推動經濟責任制的建立與落實，嚴格防范財務管理中的違規、違法操作，提高制度化、規范化管理水平。

3.2 注重信息體系建設，促進財務信息化轉型

目前高校已經初步建立了信息化財務管理體系，財務核算、預算管理等能夠通過系統實現規范化處理。但是，隨著政府會計制度的具體實施，以及當前信息化財務發展的現實需要，高校需要在財務信息化建設方面進一步探索，以形成更加契合新會計制度運行需要的信息系統。首先，高校應組織對當前財務管理情況進行調研，明確財務信息化建設的重點，加強科學規劃，從宏觀上指導財務信息化體系的建設。其次，在新制度的影響下，高校需要根據“統一編碼、統一平臺和統一實施”的要求，對財務核算、預算管理各項工作做出調整，形成規范化財務信息，并利用信息平臺進行交流、分享，提升信息使用效率。再次，加強數據整合，提高財務數據分析效果。利用財務信息大數據構建精細化的財務管理方案。最后，加強安全體系建設，引入加密技術，加固防火墻，同時加強對財務管理人員的安全意識培養，構建安全、可靠的財務管理信息系統。

3.3 加強財務人才培養，提高財務管理水平

在新政府會計制度的影響下，高校財務管理人員面臨著巨大的轉型壓力，即從傳統的核算會計向管理會計的轉型。針對財務管理人員的轉型需要，高校應完善人力資源管理體系，做好職業培訓，優化內部人員結構，強化人員績效考核，檢測其適應新制度的職業能力，進而推動政府會計制度的有效落實。根據管理會計的職業素養要求，高校應從以下幾個方面對財務管理人員進行培養：一是通過組織學習財經法律、法規，增強財務管理人員的法律意識，提升其職業德道素養；二是推動繼續教育，根據政府會計制度的要求對財務人員的理論素養與實操技能進行培訓，促使財務人員突破轉型中的工作阻礙；三是加強信息化能力培養，培養財務人員分析、利用、挖掘大數據的能力，規范操作智能化財務軟件，提高財務信息質量；四是加強對財務人員管理能力的培養，圍繞財務工作構建管理體系，為高校內部管理提供財務信息依據，展現管理會計的價值。

4 結語

政府會計制度的實施帶來了高校財務管理工作的諸多變化，在制度的規范下也面臨著財務管理變革的嚴峻考驗。高校應抓住財務管理的關鍵點，深入分析新制度帶來的影響，并結合財務管理要求推動制度實施環節的調整與完善，進而深化高校財務管理改革，提高財務管理效率，促進高校內部有效運行。