責令改正的法律性質探討

河北經貿大學 李潔

1 選題的背景和意義

1.1 選題背景

在關于執法方面的多部法律中都提到“責令改正”這一行政行為，實際生活中行政主體也對此使用頻繁，但其性質一直存在多種界定，理論和實踐界觀點多不一致。由于法作為行為規范最重要的特性就在于其確定性和可預測性，因此界定其性質迫在眉睫。

1.2 選題意義

1.2.1 理論意義

我國很多法律中都涉及責令改正的具體規定，以下列舉幾個：《環境行政處罰辦法》第11 條規定，環境保護主管部門實施行政處罰時，應當及時作出責令當事人改正或者限期改正違法行為的行政命令；《中華人民共和國藥品管理法》第78 條規定藥品的生產企業、經營企業、藥物非臨床安全性評價研究機構、藥物臨床試驗機構未按照規定實施《藥品生產質量管理規范》《藥品經營質量管理規范》《藥物非臨床研究質量管理規范》《藥物臨床試驗質量管理規范》的，給予警告，責令限期改正；逾期不改正的，責令停產、停業整頓，并處五千元以上二萬元以下的罰款。

從以上規定可以看出在我國行政主體運用“責令改正”的方式有兩種，第一種與行政處罰一并適用，第二種是作為行政處罰的前置條件適用。

但隨著時代的發展，對行政機關規范執法的要求也越來越高，于是便顯現出我國在立法層面具體規定的很多不足。本次的選題，旨在通過研究環境保護執法中責令改正的法律性質，借鑒相關制度，期待完善“責令改正”這一行為在理論和實踐領域的運用，以便更好地保障每位行政相對人的權益。

1.2.2 實踐意義

由于“責令改正”法律性質沒有定性，存在不同的觀點與理念，導致在執法實踐中常引發行政訴訟、行政復議等爭議。《環境行政處罰辦法》于2010 年頒布，其中規定了“責令停產整頓”、“責令停產、停業、關閉”等屬于環境行政處罰，也規定了“責令改正”行政命令的其他八種表現形式，但并未對其性質進行認定，而在眾多企業中，有時“責令改正”的后果與“停產、停業”相當，甚至更嚴重。“責令改正”這一行政行為復雜的內容和多種的述形式使任何一種法律性質都無法概括所有“責令改正”的類型，因此有必要對其進行分析，規范立法表述，精確模糊的“責令改正”行為語言表述，健全救濟程序，保障行政相對人應有的合法權益。

1.3 國內研究現狀

目前，關于責令改正的法律性質我國存在兩種觀點。

第一種觀點認為，“責令改正”屬于行政處罰性質。其理由主要有兩點，第一：行政處罰有很強的懲罰性質，行政機關對當事人規定了額外的義務。就是說，其除了承擔彌補性的稍許后果之外，也對其給予一些特殊方面的限制。而有些行政處罰則有很強的補償性質，行政處罰未規定當事人一定的義務，而是使其在能履行義務時繼續履行原來應履行的義務或者通過一些其他方式達到與履行義務相同的結果。第二：若干行政法律法規中規定了責令改正的行政處罰，這種情況在一些涉及資源管理以及民事權益保護方面的法律法規中較為常見。因此，其認為責令改正屬于行政處罰。在行政處罰法的試擬稿中，也曾經將“責令改正”作為行政處罰的一個種類加以規定。

第二種觀點則認為，“責令改正”屬于行政強制措施性質。其理由有三點，第一：責令改正沒有行政處罰的懲罰性，本質上只不過是行政機關對違法行為構成民事侵權時，依法作出的行政裁決或者說行政強制。第二：在很多情況下，責令改正行為具有教育性，要求行政相對人有錯必糾。第三：責令改正也具有一些救濟性的特征，屬于救濟性處罰。

2 責令改正概述

2.1 責令改正的界定

百度百科中責令改正的定義是：行政主體責令違法行為人停止和糾正違法行為，以恢復原狀，維持法定的秩序或者狀態，具有事后救濟性。

在我國各種規定中，責令改正因各種違法行為不同而表現為多種形式，概念抽象，難以完全概述。學術界將責令改正的內容表述為：指國家機關或法律、法規授權的組織，為了預防或制止可能發生或正在發生的違法行為、危險狀態以及不利后果，而作出的要求違法行為人履行法定義務、停止違法行為、消除不良后果或恢復原狀的具有強制性的行政行為。

2.2 責令改正的特征

處罰是責令改正的第一個特征，第二個特征則是教育。處罰與教育相結合的原則是責令改正最重要的特征。其中，處罰只是保證法律實施的一種手段，不是目的，責令改正側重于通過教育來維護社會秩序。

2.3 責令改正的法律性質辨析

2.3.1 不是行政處罰

第一，懲罰性是行政處罰區別于其他行為的重要標準，從理論、學說的角度來說，責令改正是“處罰與教育相結合原則”的重要體現，且更側重于教育原則。但行政處罰是懲罰性的，行政處罰意味著直接對行政相對人的權利義務產生重大影響，可能造成相對人權利的削減，也可能造成相對人義務的增加，責令改正不是如此。因此，責令改正不是行政處罰。

第二，一事不再罰原則是指對同一違法行為不能以同一事由處以兩次以上行政處罰。但在實踐中，行政機關檢查出某些企業經營不合法，便會責令改正其違法行為，如果企業拒不改正或改正不當，對其處以吊銷營業執照等的行政處罰。這種情況，就同時進行了責令改正和行政處罰，這樣一來是否涉及到違反了一事不再罰原則呢？按照大家對法條的正常字面理解，確實違反。所以貿然將責令改正的性質認定為行政處罰，二者一起適用時的沖突則需要進一步解決。

第三，《環境行政處罰辦法》第十二條是關于責令改正形式的敘述，其中明確寫明：“根據最高人民法院關于行政行為種類和規范行政案件案由的規定，行政命令不屬行政處罰。行政命令不適用行政處罰程序的規定。”這段規定也表明“責令改正”不屬于行政處罰。

2.3.2 不是行政強制措施

第一，根據《行政強制法》第2 條第2 款，行政強制措施是指“為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產實施暫時性控制的行為”。而責令改正并沒有將行政相對人的財產等進行控制；第二，一位著名學者認為，行政強制措施的根本特征在于其是“暫時性”的措施，如果實施行政強制措施所要求的目的已經達到或者條件滿足時，作出行為的行政機關則需解除強制措施。但責令改正行為不存在解除這一說法，是一種作出后不可逆的行政行為。照這樣看來責令改正并不完全符合行政強制措施的范疇。

2.3.3 是一種混合型且復雜的行政行為

（1）行政處罰和責令改正存在一定的相同之處，形式上看責令改正和行政處罰，都屬于職權行為，且針對違法行為。因此可以看出，行政處罰和責令改正具有契合性。其中具體體現在第一，責令改正的制裁性。第二，責令改正的目的先是使行為變為合法狀態，更深層次的要求是要給予行政相對人一種警示，要求他們未來合法作出行為。第三，責令改正具有責任性，不是義務性。

（2）責令改正與行政強制措施都是具有約束力的行政行為，“責令改正”行為亦是為控制危險進一步擴大而采取的措施，屬于一種“中間性”行為，是一種暫時性的限權行為，但二者亦存在以下三點顯著區別：第一，行為違法確定性不同；第二，行為獨立性不同；第三，義務的履行內容不同。

由此可看出，責令改正行為的性質比較復雜，各種分析都有合理之處，但其性質確與其他行政行為有些許差距。最重要的是，任何單一的法律性質認定都沒有辦法對責令行為的性質完整概括出來，理解到位。由此可見，責令改正是一種復雜的、混合型行政行為。