社區照料與發展社區養老之思考

河北大學政法學院 王光興

2000 年左右我國步入老齡社會。當前我國人口老齡化程度持續加深，高齡和失能老年人數量增加，怎樣積極應對人口老齡化，實現健康養老對于中國社會是一個重大課題。筆者認為發展社區養老服務具有重要意義。發展社區養老有利于形成敬老養老的社會風氣，可促使家庭重塑與增強敬老養老的氛圍；發展社區養老服務，其示范效應還可促進更多社會力量參與養老服務。

1 我國的養老形勢

在我國的學術研究和人口統計方面，老年人的標準是指一個人的年齡為60 周歲或60 周歲以上。關于老齡化，有社會老齡化（人口老齡化）與老齡社會這兩種表達方式；前者從動態層面說明一種發展趨勢，而老齡社會則傾向于靜態層面的特征。人口老齡化指一個國家或地區，老年人口在社會總人口的比例逐漸增大的過程。國際上普遍認為一個國家或地區60 歲及以上人口占總人口的10%以上，即進入老齡社會，我國亦采用此標準。

據2000 年中國人口普查資料顯示，60 歲及以上人口約占全國總人口的10.45%，超過總人口的10%，中國社會正式邁入人口老齡化，而且老齡化的速度不斷加快。2010 年第六次全國人口普查主要數據公報顯示，全國60 歲及以上人口有1.7 億多人，占總人口13.26%。2010 年我國人口老年撫養比為19.02%。老年撫養比指60 歲及以上的老年人口與15～59 歲勞動年齡人口的百分比，也就是說在2010 年每100 個勞動年齡人口需要撫養19個老年人。據國家統計局統計公報顯示，2018 年末全國老年人口有24949 萬，占總人口的比例達到17.9%，可見我國面臨巨大的養老壓力。

2 社區照料與社區養老

2.1 社區的概念

德國社會學家滕尼斯（Tonnies）在其著作《共同體與社會》中認為社區是一種生活共同體，社區由血緣、地緣等自然因素形成，這區別于職業分工形成的法理型社會。美國芝加哥學派的羅伯特·帕克（Robert Park）認為城市是植根在它的居民的風俗習慣之中。這使城市社區既有其物質的組織形式，又有其道德的組織形式，這兩種形式以其特有的方式互相作用，互相調節[1]。我國社會學家鄭杭生認為社區是進行一定的社會活動，具有某種互動關系和共同文化維系力的人類群體及其活動區域[2]。筆者在本文中采用鄭杭生的說法。社區有以下幾方面的特征：社區要占有一定的地域，如村落、城鎮；社區的存在離不開一定的人群；社區中的人們由于某些共同的需要而結合起來進行各種活動[3]。同時，筆者認為社區不僅是生活中實在層面的聯結、物質方面的聯系，更重要的是情感的聯系和共同的價值取向。

2.2 社區養老的內涵

2.2.1 社區照料

社區養老服務由社區照料發展而來，社區照料也稱社區照顧。作為一種養老理念和方式，社區照料最早是英國于20 世紀60 年代左右提出，即Community Care。當時的英國針對養老機構費用高昂、機構管理存在問題，主張通過社區照料來使老年人安度晚年。隨著時代發展，現在社區養老服務已不再只等同于社區照料，而是以社區照料為基礎，包含多種養老服務內容。社區照料是社區養老服務的核心與基礎，社區照料主要有在生活中為老年人做具體事情的生活照料，還有情感關懷。生活照料具體有為老年人做飯、燒水、洗衣服、洗腳等；情感關懷有與老人聊天、拉家常，多與老人互動交流使老人精神愉悅等。

2.2.2 社區養老

社區養老服務是在政府的主導和政策支持下，依托社區為滿足老年人不同層次的需求，由政府、社區組織、家庭、志愿者提供的適合我國國情的養老服務方式。社區養老服務的內容包括生活照料、醫療保健、心理疏導、社區參與、文化休閑等方面。從養老服務場所來看，社區養老服務主要有兩大類型，一類是老人居住在自己的家里，社區服務人員上門提供服務，這種方式也被稱為社區居家養老，社區居家養老應成為社區養老服務發展的重點；另一類是老人生活在社區開辦的老年服務中心，老年服務中心提供老年健康護理、老年日托等各種服務。

社區養老服務既屬于公共服務事業的范疇，也是一項重要的社區服務。社區養老服務具有以下社區公共服務的基本特征，即社區服務的對象是全體社區居民，滿足共同的生活需求，其服務由政府、社區組織來提供；社區的服務設施是對居民無償提供的；社區服務的形式多種多樣，既要有物質層面的供給也應包括精神層面的服務；社區的護理服務應該是免費的或費用很低，能使普通老年人承擔的起。

3 發展社區養老的必要性

按養老服務的主要提供者劃分，當今有三種常見的養老方式：（1）老年人居住在家庭，由家庭成員照料，即傳統的居家養老方式；（2）前文闡述的社區養老方式；（3）老年人住在養老機構，由機構內的專業人士、工作人員提供服務，即機構養老方式。總的來看，三種養老方式各有優點與局限，在當前社會環境下，發展社區養老更為緊迫、更顯必要。

3.1居家養老的困境與機構養老的不足

現代社會的工業化、家庭結構變遷等因素的影響使居家養老很難達到過去的理想程度。兒女忙于工作，老人常需要面對各種生活瑣事、看病難、缺少照料等現實難題。這些使居家養老面臨一定的困境。

機構養老存在許多不足。首先在可行性方面，養老機構需要巨大的資金支持來維持照顧的專業水準，若政府包攬，則會背上財政負擔，久之還可能出現形式主義作風，難以提供高質量服務。若政府對養老不聞不問，全由私人養老機構運營，則養老服務市場必然問題頻出。實際上在養老領域，政府必然參與，只是需要采取恰當的方法。筆者認為，第一，對于機構養老，政府應實行政策調控，在政策上支持民辦養老機構發展，制定養老服務市場準入機制，細化服務質量標準，加強監督管理。第二，養老機構照顧缺少個性化服務，往往根據工作程序公事公辦，這種態度會讓老年人感到冷漠，缺少人情味。筆者曾走訪過一個小城鎮的養老院，感到該養老機構冷清，老年人居住于此十分不自在，感受不到真誠的關心。可見在一些中低檔次的養老院，老年人過得并不比過去幸福，老人離開他們熟悉的環境，更使他們產生孤獨感。第三，特別好的養老機構，入住費用和照顧收費較高，老年人很難承擔起；部分中較低檔的養老機構照顧質量難有保證。

3.2 社區養老的優勢

社會學家齊美爾（Simmel）認為城市社區的環境因素與社區老年居民的心理經驗有互動的關系，老人對社區存在依賴感。因此，讓老年人在自己長期生活的社區中養老，熟悉的環境能使他們保持原來的生活習慣，親朋好友、熟人也能讓老年人精神愉悅，這是社區養老最大的優點。社區養老中的社區居家養老是社區養老與居家養老的有機結合，吸收二者長處。馬斯洛需求層次理論認為，人的需求由低到高分為五個層次，分別是生存需要、安全需求、歸屬感、得到尊重、自我實現。發展社區養老服務可滿足老年人多層次的需求。社區照料注重人文關懷，更便于讓普通居民參與社區照顧，讓志愿者和社會工作者參與進來，這有助于社區形成敬老的氛圍。社區養老在實踐中服務方式可以靈活多樣，如為老人送餐、醫養結合、提供老年日托、午托服務等。更重要的是它通過促進老年人追求“正常化”的生活狀態，在與熟人交往的人際環境中滿足老年人的生活需求。社區養老較之當前一些服務質量不高的養老機構更注重對老年人情感上的關心，使老年人過上正常化的生活，提高老年人生活質量。

居家養老方式是以最基礎的行動單元——家庭為養老的提供者；機構養老是在社會大環境下，以廣闊的服務市場作為養老服務的載體；社區則介于微觀與宏觀，是家庭與社會之間的中層組織，是連接二者的橋梁。筆者認為，發展社區養老就像抓住了一個“啞鈴”中間的關鍵部分，將社區養老作為重點突破的方向，對養老事業整體發展具有推動作用。

4 對發展社區養老的思考

4.1 社區養老遇到的問題

4.1.1 資金投入仍顯不足

發展社區養老服務必須有充足的經費為保障，但是當前社區的服務資金仍顯不足。一些社區開展養老服務的經費主要來自基層政府的補助。沒有充足的資金，一切發展都是空談。使用養老經費的權責應該落實到做實事的具體執行者。哪個部門可以使用經費、怎么使用，其權限和責任是什么，都要有具體的制度來規定，并且進行監督。

4.1.2 缺少社區養老服務專業人才

社區養老服務的專業技術人才仍然缺乏。一些社區養老服務工作者專業技能不高，養老服務者多為下崗再就業人員，他們雖然接受過一些技能培訓，但專業化程度不高。我國目前還需要培養大量的老年社會工作人才進入社區。

4.1.3 基礎設施不完善

社區中為老年人服務的基礎設施不完善。一些老舊小區，由于條件有限，老年活動室狹小、簡陋。有的小區老年服務設施不齊全、疏于維修。這都會影響社區養老服務活動的開展。

4.1.4 地區差異較大

東部經濟發達地區的社區養老服務的發展比較快；中西部地區的社區養老服務供給1MPa 不足。在經濟欠發達的地區，地方政府急于在經濟建設上出成績，忽視了社會養老需求。在農村，各類養老服務項目的知曉率明顯低于需求率，需求沒有得到有效滿足的情況非常普遍[4]。

4.2 發展社區養老的對策

4.2.1 增加養老資金的投入

借鑒國外經驗，結合我國實際情況，筆者認為在初始階段，養老服務資金的籌措應以政府財政撥款為主，民間資金為輔。財政撥款要專款專用，并接受監督。政府可以提供相應政策支持民間資金參與社區養老。倘若地方政府資金不足，可采用一定的稅收優惠政策促進民間資本參與，但一定要符合法律規范。

4.2.2 加快培養社區養老服務人才

繼續支持社會工作專業的發展，尤其是培養老年社會工作專業人才。完善社區醫生培養制度，推行社區養老服務人才資格認證制度。推行資格認證制度，可以使一批掌握專業知識和技能的社區工作者進入社區為老人提供專業服務[5]。

4.2.3 完善基礎設施

因地制宜地完善基礎設施建設，拓寬老年活動場所。充分利用好已有的服務資源，如衛生所、圖書室，來完善老年護理站、老年文化活動室等設施。

4.2.4 科學、合理決策

決策者應科學評估，合理決策，做好長期規劃，多投資公眾需求高的養老服務項目。社區養老服務的供給應盡量縮小地區差異、城鄉差異，在目前狀況下，政策要適當對中、西部地區與鄉村傾斜。