論《計量法》的科技法屬性與國家計量機構的立法定位

于連超

（中國計量科學研究院戰略研究中心，北京 100029）

1 問題的提出

計量是測量及其應用的科學，這決定了計量活動的科學本質。同時，計量單位及量值傳遞體系需要得到國家權威的正式確認，以表達國家意志。在古代中國，秦始皇以頒布詔書的法律形式統一全國度量衡，如今世界上有40 多個國家和地區在憲法中明確規定了統一計量單位的相關要求。特定用途的計量器具使用、商品包裝量等市場交易中的計量活動需要政府監管，防止公共利益受到侵害，因此，計量活動具有了鮮明的國家性和法定性特征。世界各國普遍制定了計量法，為計量活動的科學建制和政府監管提供法制保障。世界各國的計量法以國家計量機構為中心展開計量活動的科技建制，著重體現了計量法的科技法屬性。在我國，《計量法》及其科技法屬性是法學和科技政策理論研究的薄弱領域，相關研究文獻屈指可數——有的僅從法制計量角度討論《計量法》的修訂問題，鮮有較為深入的法理分析和國外法律制度比較［1］；有的則側重從技術層面討論計量科技工程建設問題，并未涉及計量科技政策和法律制度［2］。本文擬在梳理分析國外立法框架基礎上，立足《計量法》的科技法屬性及其承載的科技建制價值，聚焦國家計量機構法律制度建設，以期對新形勢下我國《計量法》的修改工作有所貢獻。

2 計量法基本定位：科技建制與政府監管

世界不同國家的計量法體例各具特色，但關于計量法框架內容具有基本的國際共識，即計量活動的科學建制和計量活動的政府監管構成計量法的主體內容。

2.1 國際示范法關于計量法基本定位的認識

近些年來，國際法制計量組織（OIML）一直致力于促進世界各國計量法律制度建設。為指導世界各國計量立法，促進全球計量法制的協調與統一，OIML 在2004 年以技術文件的形式發布了《計量法要素》（Elements for a Law on Metrology）。OIML在2012 年又對該文件進行了重大修訂，并更名為《關于計量法的若干考慮》（Considerations for a law on Metrology）。在法律屬性上，《關于計量法的若干考慮》是一部指導世界各國計量立法的國際示范法，《關于計量法的若干考慮》提出了較為具體的“計量法結構建議”，供世界各國計量立法參考。該建議認為，一個國家的計量法不僅要對法定計量單位、計量器具、包裝商品等法制計量要求，對計量活動的政府監督、違法行為的法律責任等內容進行規定，還要對國家計量戰略與政策、國家最高計量標準、國家計量機構、國家計量咨詢委員會、校準和檢測實驗室等國家計量科技基礎設施進行規定?！蛾P于計量法的若干考慮》強調了計量法的全面性和系統性，即計量法要為國家對計量活動的科技建制和政府對計量活動實施市場監管提供法律保障。

聯合國工業發展組織（UNIDO）在2018 年發布的《質量政策——技術指南》認為計量領域應包括兩類立法，一是“計量法”（Metrology Act），二是“法制計量法”（Legal Metrology Act）［3］。“計量法”的任務是“規定國際單位制（SI），并規定國家最高計量標準的建立和維護，以及國家計量機構的設立、治理、職責、活動和財務”，“法制計量法”的任務是“規定貿易、衛生服務、環境控制和執法等方面計量器具的法制要求，包括對消費品的預包裝要求，以及設立法制計量部門及其治理、職責、活動和財務”。UNIDO 的這一認識是對OIML《關于計量法的若干考慮》的歸納總結，“計量法”旨在為國家對計量活動的科技建制提供法律保障，“法制計量法”旨在為政府對計量活動實施市場監管提供法律保障?！坝嬃糠ā本哂小翱萍挤ā睂傩?，“法制計量法”則具有“監管法”屬性，二者共同致力于保障計量活動的國家性和法定性。

亞太法制計量論壇（APLMF）、亞太計量規劃組織（APMP）和德國聯邦物理技術研究院（PTB）聯合發布的《國家計量基礎設施——聯合指南1》認為，計量法應當包括“溯源性”和“控制性”兩個基本方面?！八菰葱浴狈矫姘ǚǘㄓ嬃繂挝弧易罡哂嬃繕藴?、參考實驗室、有證標準物質以及校準和檢測實驗室等科技制度體系?！翱刂菩浴狈矫姘ㄓ嬃科骶吖芾?、型式批準、檢定和市場監督等政府監管制度體系。這一認識綜合了OIML 和UNIDO 的不同態度，鮮明地指出了計量法具有的“溯源性”和“控制性”，但同時又認為計量法的這兩個屬性應當體現在一部立法里面?？梢哉f，“溯源性”是對計量法之科技法屬性的描述，“控制性”則是對計量法之監管法屬性的回應。

2.2 科技建制與政府監管“統一立法”和“分別立法”之別

世界各國計量法的立法體例與法律稱謂有很大差異，如英國和日本的《計量法》、德國的《測量與檢定法》和《單位與時間法》、俄羅斯的《關于保障測量一致性的法律》、韓國的《國家標準框架法》、泰國的《國家計量體系發展法》以及印度、新加坡的《法制計量法》，等等。上述不同國家關于計量立法的差異，主要源于國家政治體制、經濟發展水平、歷史文化與法律傳統等因素的不同。總的來看，主要有“統一立法”與“分別立法”兩種體例形態。

俄羅斯《關于測量一致性的法律》是“統一立法”體例的典型代表。主要體現在以下三個方面：一是立法宗旨。俄羅斯《關于測量一致性的法律》并沒有使用“計量”一詞，而是全篇圍繞“測量”進行制度設計，既強調了計量活動的科學性本質，也表明了這部法具有廣泛的適用性?！蛾P于測量一致性的法律》開宗明義第一條就表明了立法目的，包括建立確保俄羅斯全國測量統一性的法律框架，通過確?？陀^、可靠和可比較的測量結果，保護國家、社會和公民合法權益免受不良影響以及促進俄羅斯經濟發展和科技進步。二是科技建制。《關于測量一致性的法律》專設一章明確了確保全國測量統一的科技機構體系，規定了國家計量機構、區域計量中心、專項計量服務機構以及經認可的其他機構的職責、權限和要求。此外，《關于測量一致性的法律》還建立了聯邦信息庫制度，信息庫主要匯集計量法律法規信息和計量科學數據。三是政府監管?！蛾P于測量一致性的法律》對政府監管的范圍和方式、違法行為及其法律責任等內容專設一章進行明確規定?？梢哉f，俄羅斯《關于測量一致性的法律》的制度設計全面體現了計量法的科技法和監管法雙重屬性。

德國、泰國關于計量活動的立法是“分別立法”體例。德國的計量法主要是《單位和時間法》和《測量和檢定法》兩部法律?！秵挝缓蜁r間法》主要規定了德國的法定時間、計量單位以及德國國家計量機構的機構屬性和基本職責。《測量和檢定法》主要規定了涉及公平貿易、醫療保障、環境保護等公共利益測量器具的監督管理，并規定由德國各州地方政府機構通過檢定方式對計量器具實施監管。泰國關于計量活動的立法體例與UNIDO 的認識高度一致。其中的“計量法”表現為《國家計量體系發展法》，“法制計量法”表現為《度量衡法》?！秶矣嬃矿w系發展法》對國家計量體系、國家計量戰略、國家計量委員會以及國家計量機構的基本職責和治理機制等科技建制內容進行了規定。《度量衡法》則對計量活動的監管機構及其權力、計量器具的監管范圍和監管方式、包裝商品的計量要求、行政處罰的復議程序和具體的法律責任等政府監管內容進行了規定。此外，根據《國家計量體系發展法》規定，國家計量體系發展事務由科學技術部負責，具體由國家計量機構承擔。根據《度量衡法》規定，計量活動的政府監管工作由商務部負責，具體由商務部下設的“中央計量局”承擔?？偟膩砜?，德國《單位與時間法》和泰國《國家計量體系發展法》擔負著計量法之科技法屬性的重托，德國《測量與檢定法》和泰國《度量衡法》則主要負責回應計量法之監管法屬性。盡管德國和泰國采取的是一種“分別立法”體例，但這些關于計量活動的不同立法也是一個有機體系，共同構成完整的國家計量法律制度體系。

綜上所述，計量法具有科技法和監管法的雙重屬性。作為科技法的計量法著力構建計量活動的科技建制，其主體是國家以及國家設立的國家計量機構。作為監管法的計量法旨在規范市場交易中涉及公共利益的計量活動，其主體是以政府為主的市場監管主體和市場活動主體。

3 國家計量機構：計量法之科技建制主體重新定義

國家計量機構（National Metrology Institute，簡稱NMI）是一個國際通用術語，是代表國家統一計量單位的最高計量技術機構。國家計量機構在計量法中具有極其重要的地位，世界各國普遍通過計量立法設立國家計量機構，并賦予其法定職責，使國家計量機構成為計量活動科技建制之國家責任的具體承擔者。

3.1 國家計量機構是統一計量單位的最高計量技術機構

現代計量體系是以7 個基本的國際計量單位為基礎的，通過導出單位和相應的量值傳遞系統，這些國際計量單位為全球一切科學研究和生產生活進行的計量活動提供量值定義，也就是說，計量單位和量值傳遞系統是計量體系的核心內容。因此，規定計量單位是計量法的首要內容，世界各國通過計量法將國際計量單位法定化為國家計量單位，國際計量單位進而也轉變為法定計量單位。在技術上，法定計量單位的復現和傳播是通過國家最高計量標準實現的，國家最高計量標準是量值傳遞的起始點。計量活動應當遵守法定計量單位，并與國家最高計量標準進行比對獲得確切的量值。

在我國，復現和傳播法定計量單位的國家最高計量標準被稱為“計量基準”。國家計量機構的重要職責是通過研究、建立、保存和維護國家最高計量標準來復現和傳播法定計量單位。猶如一個國家的最高司法機構，國家計量機構是一個國家的最高計量技術機構，這里的“最高”指的是國家計量機構是量值傳遞體系的起始點。Huntoon［4］認為，國家計量機構是國家測量體系的“關鍵功能要素”。秩序的建立和維持依賴于最高權威，在量值傳遞體系中，國家最高計量標準便是最高權威，在具體計量爭議中扮演著最終裁判者的角色。計量單位的憲法化和法定性，標志著國家最高計量標準和量值傳遞體系的權威性只能由政治國家來承擔，而這一重任交由國家計量機構具體負責。

3.2 國家計量機構是國家最高計量標準國際協調的國家代表

自從19 世紀“米制公約”的簽訂，世界各國就開始追求“實現世界范圍內的測量一致性”。全球化時代，國家計量體系不是孤立存在的，一個國家的計量體系必須與他國的計量體系進行協調，以確?？茖W研究、產業發展和國際貿易等領域測量數據的一致性和兼容性。這要求國家最高計量標準必須與國際等效，或者與國際標準協調一致，或者與他國更為先進的國家最高計量標準協調一致，具體由國家計量機構負責這項國際計量活動。因此，國家計量機構是國家最高計量標準國際協調一致的“國家代表”，是全球計量體系的重要締造者。

20 世紀末，國際計量委員會（CIPM）組織全球48 個國家計量機構簽署了“國際計量委員會互認協議”（CIPM—MRA），這標志著從法律上正式承認各國國家最高計量標準、校準與測量能力的相互等效性，為國際貿易便利化奠定了重要基礎。國際計量局（BIPM）、OIML、國際實驗室認可合作組織（ILAC）和國際標準化組織（ISO）在2011 年聯合發布的《BIPM、OIML、ILAC、ISO 對計量溯源性的聯合聲明》指出，為獲得值得全球信賴和具有國際可接受性的測量結果，應由簽署“國際計量委員會互認協議”且其國家最高計量標準、校準與測量能力獲得BIPM 認可的國家計量機構實施校準。這是對國家計量機構在全球計量體系中權威地位的確認。從上述國際法文件關于國家計量機構法律地位的認識來看，國家計量機構不僅在一個國家內具有特定的法律地位，而且還具有重要的國際法地位。

3.3 國家計量機構是國家科技創新體系的核心部分

計量是科學研究的基礎，“沒有測量，就沒有科學”，甚至“沒有測量學的學科，都沒有資格被稱為科學的學科”［5］?？梢哉f，沒有測量就沒有人類的科學文明和現代文明，以至于“人類未來的發現必須在小數點第六位以后尋找”，“文明的前程可能要押注在百萬分之一英寸上，或十億分之一秒上”［6］，所以說，計量是現代科技創新的基礎。國家科技創新體系是以政府為主導、充分發揮市場配置資源的基礎性作用、各類科技創新主體緊密聯系和有效互動的社會系統。在整個國家科技創新體系中，國家計量機構是由國家設立的重要機構，是國家科技創新體系的核心組成部分。

在美國，通過提升計量科學的能力促進美國的創新和產業競爭力是美國國家計量機構（即美國國家標準與技術研究院，簡稱NIST）的核心使命。2014 年的《振興美國制造業和創新法案》批準成立了11 個創新中心，其中6 個創新中心和先進制造國家創新網絡計劃辦公室設在了美國國家計量機構。在新西蘭，“新西蘭測量標準實驗室”（Callaghan Innovation）是新西蘭的國家計量機構。根據新西蘭《測量標準法規2019》第3 節規定，“新西蘭測量標準實驗室”是指“卡拉漢創新實驗室”，該實驗室保存了新西蘭的主要測量標準。根據新西蘭《卡拉漢創新法案2012》第13 節規定，“卡拉漢創新實驗室”的職能包括：提供產品分析、過程測試、校準和認證或其他相關的測量服務。根據該法成立的“卡拉漢創新實驗室”是新西蘭政府專門成立實現技術孵化以加速推動高新技術企業發展的一個部門。因此，新西蘭國家計量機構是國家科技創新體系的一部分。

3.4 國家計量機構是政府實施法制計量監管的支撐力量

法定計量是政府實施的與計量單位、計量方法和計量器具等法律強制性技術要求相關的活動。例如：使用法定計量單位，使用法定認可的計量器具，在法定時間內對計量器具進行驗證以及在市場上出售的包裝產品符合法制計量規定，等等。法制計量的基本宗旨是通過立法來保證測量結果的可信度，進而保障人身健康、公共安全、節能環境、產品質量、公平交易等公共利益。然而，政府實施法制計量監管活動離不開國家計量機構的技術支撐。OIML 強烈建議科學計量和法制計量合并在一個機構，或者至少兩個領域的機構應建立緊密合作，這有利于節約管理和協調成本，保障國家計量政策的一致性。

美國和德國的國家計量機構是他們國家的最高計量技術機構，同時還是這兩個國家聯邦政府的計量行政管理部門，是一種技術與行政合一的體制。在美國，美國國家計量機構被授權“與各州合作，確保統一的計量法規和檢測方法”。美國國家計量機構通過參與和支持美國計量大會（NCWM）法律和法規委員會工作，以技術指南的形式發布了《統一計量法》，為各州法制計量工作提供支撐。在德國，根據《測量和檢定法》規定，政府實施法制計量監管活動的工具箱有合格評定、檢定和市場監督，其中的檢定工作由德國國家計量機構負責實施。德國國家計量機構必須針對所有受監管的對象制定國家最高計量標準，對測量結果進行一致性評估。通過向計量檢定機構提供技術建議等方式，德國國家計量機構為政府實施法制計量監管活動提供測量一致性的保障。

3.5 國家計量機構是實施質量強國戰略的基礎保障

歐洲人的哲學理念認為，凡是不能測量的事物，通常都是不能被控制與改善的事物。作為對事物屬性的規定，“質”的強度是可以被量化的，這就決定了質量是可量化、可比較和可評價的，進而實現可控制和可改進。在產品質量提升和質量強國建設的宏觀敘事中，計量是質量的基礎，國家計量機構是質量強國建設的基礎性力量。計量是質量提升的技術基礎，無法計量，就無法管理；不能精確計量，就難以實現高端制造。精確計量為科學制定標準提供了技術基礎，也為標準的符合性評定提供了量化依據。在國家層面，國家計量機構與國家標準機構、國家認可機構共同構成國家質量基礎設施（NQI）治理體系的三大支柱。

菲律賓《國家質量基礎設施法》規定，國家計量機構是國家委員會的重要成員。該法第六章是關于“國家計量體系”的專門規定，其中第34條規定“國家計量機構的職責是科學計量和產業計量”，國家計量機構是“國家測量基礎設施體系”的核心機構。UNIDO 在2016 年發布的《國家質量政策制定指南》認為，國家計量機構與法制計量部門、校準實驗室一同構成計量領域的對口機構，承擔著科學計量、法制計量和產業計量的職能，與國家標準機構和國家認可機構等同屬于國家質量基礎設施機構?？梢哉f，國家質量基礎設施是質量強國戰略的保障體系，而國家計量機構是這一保障體系的基礎性力量。

4 計量法對國家計量機構規定的比較法分析

從最早1666 年法蘭西科學院的創立，到1956年《日本學院法》對日本科學院的規定，國立科技機構法定化在西方國家歷史已久。世界各國普遍通過計量立法對國家計量機構的法律地位以明確規定，但囿于立法體例的差異，關于國家計量機構的立法模式有所不同。

4.1 “分散型”立法模式：以美國為例

在美國，國會并沒有制定形式意義上適用于全國的計量法。美國“全國計量會議”在1911 年發布的《統一計量法》是一部示范法，旨在為美國各州制定適用于各州范圍內的計量法律制度提供立法示范。隸屬于美國商務部的美國國家標準與技術研究院（NIST）是美國的國家計量機構，NIST 的法律地位和法定職責并不是由一部立法規定的。最早，根據1901 年美國國會制定的《國家標準局法》，成立了NIST 的前身國家標準局（NBS）。1988 年的《綜合貿易和競爭力法案》將國家標準局更名為NIST，并對該機構進行現代化改造和重組，以增強其提高美國工業競爭力的獨特能力。NIST 成立至今的100多年里，為了應對經濟社會發展和科技進步的實際需要，美國國會先后制定了20 余部法律，不斷賦予NIST 新的權力和職能。例如：美國國會在2018 年12 月通過的《國家量子倡議法案》授權NIST 在全國成立量子技術利益相關方聯盟，該法規定聯邦財政將撥款5.4 億元支持NIST 開展用于量子計量技術、量子計量標準的研發與應用。

雖然美國聯邦層面沒有形式意義上的計量法，但各州都有形式意義上的計量法。由于國家計量機構屬于聯邦事務，州政府主要管轄法制計量活動，各州的計量立法也就不可能規定國家計量機構的內容。從上述來看，美國國家計量機構的法律地位和法定職能并不是通過一部立法來規定，而是由眾多立法共同規定和賦予的?？梢哉f，美國國家計量機構的立法體制是一種“分散型”立法模式，這種“分散型”立法模式是美國的聯邦制國家體制和普通法系的判例傳統決定的。美國的“分散型”立法模式并沒有影響以法律形式明確國家計量機構法律地位，而且這種模式還具有很大的靈活性，國家能根據經濟社會發展需求適時調整國家計量機構的組織結構、權力職能等內容。

4.2 “專門型”立法模式：以德國和瑞士為例

在德國，成立于1887 年的德國聯邦物理技術研究院（PTB）是德國的國家計量機構，PTB 的法律地位和法定職能主要是由《單位與時間法》規定的?！秵挝慌c時間法》規定，PTB 是德國獨立的非法人機構，是德國聯邦政府經濟事務與能源部所屬的服務公共領域的聯邦機構。PTB 的基本職責包括法定計量單位和法定時間的復現與傳播、國家最高計量標準的國際等效一致、計量科學研究等。此外，德國聯邦政府對國家計量機構進行了專門立法，即德國聯邦政府經濟事務與能源部制定的《德國聯邦物理技術研究院（PTB）章程》。PTB 章程對PTB 的具體職能、組織機構、管理體制以及工作和研究計劃、咨詢委員會、計量和檢驗大會等方面的制度進行了全面規定。PTB 章程的制定和發布主體是德國聯邦政府經濟事務與能源部，在法律位階和法律效力上類似于我國的部門規章。可以認為，PTB 章程是《單位與時間法》的下位法，是對《單位與時間法》關于國家計量機構規定的進一步細化。

在瑞士，瑞士聯邦計量院（METAS）是瑞士的國家計量機構，METAS 的法律地位和法定職能是由《聯邦計量法》規定的。此外，瑞士聯邦議會還為METAS 專門制定了《瑞士聯邦計量院聯邦法》。該法的制定主體是瑞士聯邦議會，其法律位階和法律效力自然屬于法律范疇?！度鹗柯摪钣嬃吭郝摪罘ā返谝粭l界定了METAS 的機構屬性，即METAS 是聯邦的公法機構，具有獨立的法律人格。該法第3 條明確規定，“METAS 是瑞士的國家計量機構”，并負責履行《聯邦計量法》賦予的職責。

不同于美國的“分散型”立法模式，德國和瑞士關于國家計量機構的立法是一種“專門型”立法模式，即專門制定了形式意義上的“國家計量機構法”。從立法內容來看，德國和瑞士的“國家計量機構法”是對國家計量機構的設立、組織結構、運行機制和人員、財務等內容的規定?？梢哉f，德國和瑞士的“國家計量機構法”具有行政組織法的屬性。德國和瑞士的“專門型”立法模式是由他們大陸法系的成文法傳統決定的。相對于美國“分散性”立法模式具有的靈活性，德國和瑞士的“專門型”立法模式更具成文法意義上的嚴謹性，突出強調了國家計量機構的法定性和權威性。

4.3 “綜合型”立法模式：以韓國和泰國為例

在韓國，韓國標準與科學研究院（KRISS）是韓國的國家計量機構。根據韓國《政府資助研究機構的設立、運作與培育的法律》第2 條規定，“政府資助的科學技術研究機構”是指主要由政府出資設立的從事科學技術研究的機構，該法附錄將韓國標準與科學研究院列為“政府資助的科學技術研究機構”?？梢哉f，《政府資助研究機構的設立、運作與培育的法律》明確了KRISS 的機構屬性，具有國家性、法定性和公益性。KRISS 作為國家計量機構的法律依據是《國家標準框架法》，該法第13 條第一款規定：“根據‘政府資助研究機構的設立、運作與培育的法律’設立的韓國標準科學研究院應當作為代表國家計量的權威機構”。接著，第二款規定了KRISS 作為國家計量機構的主要職能。從具體內容來看，《國家標準框架法》不僅有計量的規定，還有國家標準、認證認可等方面的規定，這是一部綜合立法。

在泰國，國家計量機構的法律地位和法定職能是由《國家計量體系發展法》規定的?！秶矣嬃矿w系發展法》第12 條第一款規定：“設立‘國家計量機構’，是隸屬于科學技術環境部監督的法人”。第13 條規定了設立國家計量機構的目的，包括負責建立和維護國家最高計量標準，促進校準實驗室的計量和有效性相關職業等。此外，該法第14 條至第20 條分別規定了泰國國家計量機構的權力和職責、泰國國家計量機構主席的“任命與任期”“任職條件”“離職情形”“權力和責任”“法定代表人制度”以及“代理主席制度”等內容?？梢哉f，泰國《國家計量體系發展法》是一部關于國家計量體系發展的綜合立法。

與德國和瑞士的“專門型”立法模式不同，韓國和泰國的“綜合型”立法模式并沒有就國家計量機構制定專門的一部法律，而是在計量綜合立法中以“專章專條”的形式來規定國家計量機構法律地位、權力職能以及相關組織治理等系列問題。其中，韓國《國家標準框架法》用第13 條的3 個條款規定了韓國國家計量機構，泰國《國家計量體系發展法》全文共計28 個條款，涉及國家計量機構的法律條款多達14 條。與前述“分散型”和“專門型”兩種立法模式相比，韓國和泰國的“綜合型”立法模式是通過基本法實現的，不僅具有較低的立法成本，更強調了國家立法機構對國家計量機構法律地位的重視。

5 中國《計量法》科技法屬性的缺失及其彌補

5.1 《計量法》科技法屬性的缺失

我國現行《計量法》是20 世紀80 年代制定的，彼時我國還沒有確定社會主義市場經濟的改革方向，導致該法具有濃厚的計劃經濟色彩。從立法目的來看，《計量法》第一條第一句的表述是“為了加強計量監督管理”，這便奠定了整部法的基調即以政府監管為主線進行制度設計。第二章的“計量檢定”、第三章的“計量器具管理”、第四章的“計量監督”和第五章的“法律責任”分別從計量活動政府監管的技術措施、對象范圍、政府職權以及違法行為的法律責任等方面展開《計量法》的具體制度設計。盡管對技術機構做了規定，但技術機構還僅是對計量活動實施政府監管活動的技術工具，并沒有體現出通過《計量法》實施科技建制的國家意志?？偟膩砜矗F行《計量法》更多地表達了“監管法”色彩，尤其是政府對科技創新活動的直接干預。正如有學者指出，現行《計量法》與經濟體制改革和科技發展新形勢不符，特別是與市場在資源配置中起基礎性作用的基本規律不相適應，很多應由市場自主調整的計量科技活動都需要政府的行政許可，限制了市場主體進行計量科技創新的積極性和主動性［7］。市場監管法所調整的領域是微觀經濟活動，市場監管法直接針對存在問題的市場主體和違法的市場行為［8］。在我國市場經濟體制建設初期，市場秩序亟待整頓，市場活動的政府監管尤為重要，那個環境下將《計量法》定位于監管法是可以理解的。

但是，當我國已經進入市場經濟體制確立階段，不僅要強調對計量活動的政府監管，更要加強國家對計量活動的科技建制，特別是新技術、新產業、新業態和新模式對《計量法》的科技建制提出更高要求。計量工程師預測到，計量測試在數字化、網絡化、智能制造、柔性制造、增材制造等未來制造業中的地位舉足輕重，這需要得到國家戰略的重視［9］。計量科學家認為，國際計量單位的量子化變革將建立新的量子計量標準及新的量值傳遞體系，教科書、國際單位制相關的計量法律和技術法規都需要進行修訂完善［10］。有學者判斷認為，國際計量單位的量子化變革將重塑全球測量體系和管理模式，這對《計量法》的科技建制重任和國家計量機構的法律定位提出新的要求［11］。也有學者指出，大數據技術顛覆了傳統生產制造模式和計量服務模式，計量服務2.0 時代亟需加強和完善計量科技體制的頂層設計［12］。但是，現行《計量法》幾乎沒有對計量活動的科技建制進行任何規定，計量法的科技法屬性完全被埋沒。美國著名計量科學家普賴斯在其1963 年出版的《小科學·大科學》一書中宣告大學時代的到來，這標志著“科學的單槍匹馬的英雄時代結束了，一個國家支持與團隊合作的新科學時代來臨了”［13］。今天我們面對的不再是局限于市場競爭秩序的規范性問題，國家為市場經濟發展提供科技建制和基礎設施保障已成為創新型國家建設的重大課題?！队嬃糠ā窇敁撈鹩嬃炕顒涌萍冀ㄖ坪突A設施建設的國家責任，但現行《計量法》已單薄無力。在這一背景下，我們要理性回歸計量法的本質屬性，在繼續完善計量活動政府監管制度體系的同時，要緊緊圍繞計量法的科技法屬性展開我國《計量法》的修訂工作。

由于與我國市場經濟發展和創新型國家建設要求嚴重不符，全國人大常委會已經對《計量法》進行了5 次修正，全面修訂《計量法》已迫在眉睫?！队嬃糠ā繁涣腥?018 年的全國人大常委會立法規劃，司法部也于2018 年7 月發布了《中華人民共和國計量法（送審稿修訂稿）》。相比現行《計量法》全文共34 個條款，《中華人民共和國計量法（送審稿修訂稿）》多達75 個條款，這次對《計量法》的修訂是一次全面的和系統的修訂，我們要借此機會全面審視《計量法》之科技法屬性的缺失以及具體制度設計對國家科技建制的埋沒。在此基礎上，我們要明確《計量法》的科技法屬性，重構計量法律制度體系，彰顯《計量法》的科技法價值，使《計量法》能夠擔負起計量活動科技建制的國家重任。

5.2 《計量法》科技法屬性的彌補：以國家計量機構為中心的制度設計

科技法并不規范所有的科技活動，因為科學技術具有極強的自組織性。法律對科技的干預僅限于哪些科技共同體內部無法解決的問題，以實現國家對科技發展的政治目標和社會目標的期待［14］。也就是說，國家擁有具有公法屬性的科技權力，表現為國家依靠科技權力可以獲得國家利益［15］。統一計量單位并建立科學先進的量值傳遞體系屬于國家基礎設施建設范疇，菲律賓《國家質量基礎設施法》將之稱為“國家測量基礎設施體系”，德國則將其成為“國家計量基礎設施”。很多國家將其納入國家重大科技基礎設施統一規劃建設，例如英國國家計量機構（NPL）專門成立了量子計量研究院，以支撐“英國國家量子技術計劃”的具體實施。德國是全球科技創新的領頭羊，一直認為重大科技基礎設施是開展卓越理論研究、實現重大技術進展和發展新研究領域的重要先決條件，是德國實現科技和經濟快速、高質量發展的關鍵因素。不同于一般的基建項目和中小型設備，重大科技基礎設施具有重要的國家戰略意義，具有國家賦予的明確使命［16］。統一計量單位并建立科學先進的量值傳遞體系是科學共同體和市場力量無法完成的，需要依靠強大的國家力量來支持建立和運行，這也是國家意志和國家使命的體現，更是國家利益的所在。

美國學者弗朗西斯·福山［17］在論述國家理論時強調了“一種基于國家治理績效的政治秩序理念”，所謂“強國家”與“弱國家”在國家績效上的鮮明對比使我們認識到國家建設（state building）論題并不弱于國家建構（state construction）命題的重要意義。統一計量單位并建立科學先進的量值傳遞體系充分體現了這種功能導向的國家觀，這并不關乎國家建構問題，而是建設科技強國和質量強國的國家需要。因此，作為大科學時代的重要主體，需要國家通過立法建立國家計量科技基礎設施。轉換到立法程序上來，我國《計量法》要建立以國家計量機構為中心的國家計量科技基礎設施制度框架。

通觀世界各國的計量立法，建立國家計量機構已成為計量法必不可少的重要內容。沒有國家計量機構，計量法將失去其作為“科技法”的重要價值，計量法律制度體系也將是殘缺的。由于國家計量機構在統一計量單位和量值傳遞體系中扮演著“最高機構”的重要角色，如果沒有建立國家計量機構制度，國家計量體系制度體系也將成為“無源之水”，終將導致國家計量體系的混亂和無序。在我國，《計量法》規定國家計量機構并不存在立法傳統的障礙，相關立法也有關于特定國家法定機構設置的規定，如《公共圖書館法》規定，“國家設立國家圖書館”，并進一步對國家圖書館的職能做了規定。再如《煙草專賣法》規定了全國煙草總公司的法定職能，等等。因此，建立科學的國家計量機構制度將是《計量法》修訂工作的重要任務，也是彌補《計量法》之科技法屬性不足的基本路徑。

6 關于《計量法》規定國家計量機構的立法建議

6.1 《計量法》應明確規定國家計量機構的法定職能

如前文所述，國家計量機構不僅在國內法上具有特定的法律地位，而且還具有重要的國際法地位，這使得世界各國的計量法對國家計量機構法定職能具有一般性共識，我國《計量法》不應排斥這些國際共識。中國要融入國際科技創新體系，實施科技創新國際化戰略，重要的是要與國際科技創新制度和規則的接軌。早在十幾年前就有學者指出，我國是OIML 的正式成員國，應當認可和實施OIML 發布的相關國際法文件，促進我國《計量法》與國際規則的協調一致［18］。因此，我國《計量法》亦應明確我國國家計量機構具有這些基本職能，具體包括：一是國家計量機構是國家計量科技基礎設施的核心機構，負責研究制定國家計量科技戰略、規劃和政策，保障國家計量科技體系的完整性和先進性。二是國家計量機構是計量單位統一和量值傳遞體系的最高計量技術機構，負責通過研究、建立、保存和維護國家最高計量標準復現和傳播國際計量單位。三是國家計量機構是國家最高計量標準國際協調一致的“國家代表”，代表國家參與國際計量活動，負責保障國家最高計量標準與國際等效。四是國家計量機構是國家性的計量科研機構，負責關乎國計民生和具有國家戰略意義的計量基礎領域與前沿領域的科學技術研究工作。

6.2 《計量法》制度設計應保障國家計量機構的國家性

國家計量機構冠以“國家”稱謂，履行建設國家最高計量標準、復現和傳播法定計量單位以及作為“國家代表”參與國際計量活動等法定職能，體現了國家意志，是一種國家行為，而不是政府部門行為，也不是地方政府行為，更不是市場行為。也就是說，國家計量機構的設立與運行屬于中央事權或聯邦事權。無論是聯邦制的美國、德國和俄羅斯，還是單一制的英國、法國和日本，無一不是如此。關于央地事權劃分，憲制進路高度重視國家主權的歸屬以及中央和地方權力的初始配置結構，往往著力分析國家構建的發生史和憲法的相關規定［19］。我國《憲法》第3 條第四款規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。我國的國家計量機構應當遵守中央“統一領導”下的制度設計，國家計量機構的機構屬性和法定職能的部門化、地方化將損害計量單位的統一以及國家計量體系的整體性和一致性。因此，《計量法》應明確國家計量機構的國家性，避免將其部門化和地方化。

6.3 以部門規章形式制定“國家計量機構管理辦法”

我國國家計量機構的法律制度設計可以借鑒德國立法模式，在《計量法》規定國家計量機構法律地位和法定職能的基礎上，以部門規章形式制定“國家計量機構管理辦法”，對國家計量機構的具體職能、組織結構、治理模式、主席任命、代表機制、財政支持等一系列機制和制度法定化?？梢哉f，“國家計量機構管理辦法”是我國國家計量機構的行政組織法。在我國，由于不進入司法程序，無關法院職責，組織法一直不被重視。行政組織的創制和運行是通過定機構、定職能、定編制的“三定方案”等內部文件實現的。缺乏法律對國家科研機構屬性的確認以及機構職能和治理機制的具體法律規則，已經成為制約國家科研機構治理現代化的重大制度問題［20］。對國家計量機構而言，以政府文件的形式確認其機構職能也賦予其特殊的法律性質，但這種做法有很大隨意性，有損國家計量機構的國家性和法定性。作為表達國家意志和維護國家利益的國家法定機構，國家計量機構應當依法律設立，依規章運行。制定“國家計量機構管理辦法”是對《計量法》關于國家計量機構規定的細化，是對國家計量機構作為國家法定機構屬性的具體確認，有利于保障機構的穩定性和權威性，有利于國家計量事業的長遠發展。

綜上所述，建議《計量法》以單獨條款形式對國家計量機構進行規定，具體描述如下：

“第X條 國家設立國家計量機構，作為統一全國計量單位和量值傳遞體系的國家最高計量技術機構，履行下列職責：

（一）研究擬訂有關國家計量科技發展戰略、規劃和政策；

（二）研究、建立、保存和維護國家最高計量標準；

（三）代表國家參與國際計量活動，保障國家最高計量標準與國際等效；

（四）組織開展計量科學基礎研究和前沿技術研究。

國家計量機構管理辦法由國務院計量行政主管部門會同國務院科學技術行政管理部門另行制定?！?/p>