信陽市推進淮河生態經濟帶上升為國家戰略的探究

祝丹丹

[摘 要]江蘇淮安率先提出建設沿淮河經濟帶的倡議，信陽市積極響應。市委、市政府高度重視，派專人組成專班參與規劃研究，為推動經濟帶上升為國家戰略做了大量工作。文章從淮河生態經濟帶發展規劃上升為國家戰略對信陽的意義、信陽未來發展的重點以及保障措施來為政策的制定和執行提供理論依據。

[關鍵詞]生態經濟帶;國家戰略;發展重點

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.31.032

淮河生態經濟帶上升為國家戰略對于黨中央、國務院順利實現中部崛起戰略目標具有重大意義。中部六省中河南、安徽有14個地級市。《淮河生態經濟帶發展規劃》（以下簡稱《規劃》）規劃期起止時間為 2018—2035 年，與全國基本實現社會主義現代化同步。分三個階段進行：2018—2020 年與全國同步全面建成小康社會;2020—2025 年生態環境質量總體顯著改善，區域綜合實力和競爭力明顯提高;2025—2035 年建成美麗宜居、充滿活力、和諧有序的生態經濟帶。

圍繞上述三個階段目標任務，要超前謀劃基礎設施方面重大工程、重大項目，積極爭取上級重大政策支持。

1 ?淮河流域發展存在的主要問題

淮河流域雨熱同季、降雨時空分布不均，上游多山，中下游為平原，上游落差大，中下游落差小。水利設施還不健全，“大雨大災、小雨小災、無雨旱災”現象經常發生，歷史上有資料記載的大型洪災發生過300多次。

淮河流域環境污染隨著經濟發展速度加快越來越嚴重。從20世紀70年代開始河水遭受污染，80年代污染程度不斷加重，90年代水質惡化。

淮河流域各城市特別是市縣中小城市經濟水平相對落后，大部分屬于中部欠發達地區。除徐州、揚州、淮安、鹽城、泰州、濟寧、臨沂之外，其他地區人均國內生產總值均低于全國平均水平，經濟發展水平較低。

淮河生態經濟帶各城市遠離各省中心，缺少國家戰略引領，基礎設施建設歷史欠賬較多。沿淮港口建設基礎薄弱，缺乏直接出海港口，現代化航運服務能力差，多式聯運發展滯后。航空方面只有淮安、阜陽、信陽等少數城市有小型機場，航線偏少。

沿淮地區沒有大城市輻射帶動，城市化發展水平低。除了安徽的淮南，江蘇的淮安、鹽城、徐州、揚州、泰州等地區城鎮化率略高于全國水平外，其他城市如駐馬店、宿州、周口、阜陽、亳州低于全國平均水平17個百分點之上。

2 淮河生態經濟帶上升為國家戰略對信陽的意義

2.1 有利于徹底解決淮河治理問題

歷史上，淮河給沿河兩岸帶來無數次災害。新中國成立后信陽淮濱縣城仍多次被洪水所淹，被迫北遷高地發展，2007年仍需炸壩泄洪，解洪水之困。《規劃》把徹底治理淮河作為國家戰略，通過加大中央資金投入，采取綜合整治，開發利用保護并舉，徹底解決淮河流域旱澇災害問題。

2.2 《規劃》是信陽市轉型發展的重要政策支撐

《規劃》為信陽未來發展提供了重大機遇，特別是在國家級層面量身定做生態補償機制，下一步中央財政、省財政將采取多元化措施加大對信陽生態的補償力度。

2.3 《規劃》為信陽基礎設施方面補短板提供了路徑

以信陽、阜陽、駐馬店、蚌埠、淮安、臨沂等沿淮城市作為交通樞紐，建設橫貫東西、連接南北的鐵路大動脈是《規劃》對未來兩岸城市互聯互通的愿景設計。沿淮高鐵建成后將大大提升信陽、 蚌埠、淮安、徐州鐵路樞紐地位，為下一步國家加大交通基礎設施投入提供了重要路徑。

2.4 《規劃》為加大城市發展提供了重要機遇

城市化率低，城市發展空間受相關政策限制，是信陽中心城市未來發展的瓶頸。促進各類城市協調發展，培育區域中心城市，力爭到 2025 年培育形成若干主城區常住人口 300 萬以上的城市是破解城市發展難題的重大機遇。

2.5 《規劃》為信陽市經濟高質量發展提供了指南

信陽以往處于國家戰略的洼地，只能當經濟發達地區的觀眾。作為淮河生態經濟帶建設重要節點城市之一，信陽市首次站在了國家發展戰略的舞臺上，從發展低處走上了發展高地。《規劃》是今后進行重大改革、制定重大政策、規劃重大項目、建設重大工程的重要依據和指南。

3 圍繞淮河生態經濟帶信陽市未來發展的重點

3.1 強基礎，補短板，利長遠

信陽市是河南的南大門，由于地理位置處于安徽、湖北、河南三省交界處，離三省省會城市鄭州、武漢、合肥較遠，接受三省輻射差，基礎設施歷史欠賬較多。鐵路方面路網還沒有完全形成，南北貫通，東西不暢。公路方面高速公路還有許多斷頭路，國道、省道三省交界尚未全通，已建成道路年久失修，路況差。水利方面，大中型水庫布局不完善，灌渠不配套，城市配套功能方面還有待進一步提升。大數據、能源等方面還比較薄弱等，經濟社會發展還有許多瓶頸。下一步《規劃》實施，特別是2019年9月中旬，習近平總書記親臨河南視察，深入大別山革命老區調研，提出“把革命老區建設得更好，讓老區人民過上更好生活”等重大要求，為信陽市帶來利用國家政策機遇。信陽市可以圍繞國家省重大生產力布局和重大區域規劃，結合“十四五”規劃，謀劃儲備一批打基礎、利長遠的重大項目，為實現習近平總書記提出的“兩個更好”提供發展支撐。

立足大別山革命老區位于三省際交界的實際，要以提質擴容、升級改造、打通斷頭、“最后一公里”等為重點，加大力度補齊交通短板。推動信陽市的省際、區際、城際、城鄉交通協調發展，打造三省交界重要的區域性綜合交通樞紐，建設內暢外通、一體高效的高品質交通網。積極爭取京九高鐵（阜陽至黃岡段），十堰經南陽、信陽至合肥高鐵（河南段）進入國家相關規劃。推進鐵路綜合運輸樞紐及倉儲配送、信息服務等配套設施建設，構建內聯外暢的現代化鐵路運輸系統。積極爭取省政府支持信陽明港機場二期擴建、支持新建潢川機場等項目建設，積極爭取開放低空，發展臨空經濟，建設商城、羅山、息縣通用機場。

3.2 加快主導特色產業發展

發展好特色農業。農業是信陽傳統支撐產業，目前存在的問題是規模小、分布散、名牌少、帶動力差。要支持發展壯大一批具有綜合實力、帶動產業發展能力較強的農產品加工企業。對達到省級、國家級標準的企業，積極爭取上級對農副產品加工業發展資金給予支持。鼓勵龍頭特色農產品企業建示范基地，帶動信陽市綠色弱筋小麥、優質水稻、茶葉、茶油及林果業等特色原料基地建設。實現標準化、規模化、集約化、產業化發展。做大做優做強“信陽毛尖”“華英鴨”“固始雞”“南灣魚”“大別山油茶”“新縣中藥材”“固始柳編” “潢川小龍蝦”等知名農產品品牌。創建國家級綠色農業發展先行區，指導建設一批國家、省級現代農業產業園。

鼓勵支持制造業發展。爭取國家、省戰略性產業投資、產業集聚區投資等基金與信陽市合作設立子基金，支持大別山革命老區制造業發展。爭取省先進制造業發展專項資金對大別山革命老區制造業項目予以支持。加快信陽市食品產業以產業鏈、價值鏈、供應鏈“三鏈同構”為重點的“延鏈增值”發展，依靠現有企業擴能做大，打造信陽千億級食品產業集群，推進食品工業、農業和服務業的加速融合。積極創建省級新型工業化示范基地，推動信陽鋼鐵集團利用好國家產能置換政策機遇。高質量承接省內鋼鐵、焦化產量減量置換轉移，加快智能化、綠色化和技術改造，提高企業競爭力。

做優現代服務業。以服務業產業為主導的第三產業近年來在信陽市有較快發展，在國民經濟中的比重不斷加大。積極爭取把信陽市作為商貿服務型國家物流樞紐承載城市建設，以現有的產業集聚區、綜合物流港、物流園、物流中心為支撐，完善物流空間布局。在浉河區、潢川節點地區、鐵路樞紐發展冷鏈物流，完善冷鏈物流設施，建設全鏈條、網絡化、嚴標準、可追溯、新模式、高效率的現代冷鏈物流體系，打造鄂豫皖區域性冷鏈物流中心。

積極開發紅色旅游項目。信陽是重要建黨基地和中國工農紅軍重要誕生地之一，要高標準打造紅色旅游經典景區。以新縣首府舊址、鄂豫皖蘇區首府烈士陵園、革命博物館等為核心創建國家5A級景區。加強與湖北、安徽大別山片區紅色旅游合作，共同推動大別山紅色旅游品牌。做強一批輻射帶動能力的核心景區，建設一批茶旅融合田園綜合體，打造美景新地標。加大傳統村落和非遺保護傳承力度，推動鄉村旅游集中連片發展。

3.3 加快城市綜合承載能力提升

淮河沿岸城市普遍工商業不發達，財政困難，城市基礎設施投入不足。城市綜合承載能力差，城市化水平較低，信陽市人口城鎮化率低于全國平均水平。《規劃》提出在淮河流域發展300萬人口以上中心城市，是信陽市未來發展的重大政策機遇。信陽市要利用區位優勢，建設鄂豫皖省際區域中心城市，在現有人口基數基礎上爭取到2025年中心城區常住人口突破150萬，跨入大城市行列。加快潢川縣撤縣設市步伐，推進信（陽）羅（山）一體化、潢（川）光（山）一體化發展。推動固始、息縣等縣域人口規模超百萬的盡快發展成為縣城50萬人以上中等城市。提升人口大縣縣城人口聚集能力和綜合承載能力，結合產業集聚區二次創業，拉大城市框架，加大人口城市化。

以城市供水、供電、供氣、垃圾處理、污水處理、城市斷頭路等基礎設施補短板和城市老舊小區改造、城市道路更新改造為重點，推進城市建設提質工程。借鑒先進地區做法，推進海綿城市建設，統籌實施城市排水防澇補短板、污水處理提質增效等項目。積極開展綠色城區、綠色社區、綠色生態小區等創建活動。

3.4 構筑沿淮生態屏障

實施山水林田湖草生態保護修復。統籌推進信陽境內森林、濕地、城市、農田、流域五大生態系統建設，深入開展全域土地綜合整治與生態修復，構筑中部地區沿淮重要綠色生態屏障。積極推進淮河兩岸、淮河支流兩岸，沿高速、高鐵、國道、省道、縣鄉道路等進行植樹造林，綠化廊道建設。對淮河上游主要支流浉河、白露河、潢河、竹竿河、史灌河、汝河、洪河加快以岸線治理、生態修復等綜合治理。創設國家生態文明先行示范區、國家生態文明建設示范市縣、建設低碳城市試點。積極爭取建設大別山國家公園，爭取碳排放權、排污權、水權跨省交易。加大水土流失綜合治理力度，促進大別山水土保持功能區建設，推進生態經濟化、經濟生態化，把生態優勢轉化為發展優勢和競爭優勢。

深入實施飲用水水源地專項整治。重點實施重點流域水污染防治工程，提高污水、垃圾收集率和處理能力。解決城鄉垃圾、城市內河污泥無害化處置和資源化綜合利用問題。

3.5 脫貧攻堅與鄉村振興戰略有機銜接

堅決做到2020年如期并高質量完成全市脫貧攻堅的目標任務。在普遍實現“兩不愁”的基礎上，全面解決“三保障”和飲水安全問題。做好推進非貧困縣、非貧困村脫貧攻堅工作，確保老區人民進入全面小康社會。對特殊貧困群體，要落實落細低保、醫保、養老保險。對特困人員實施救助供養、臨時救助等綜合社會保障政策，實現應保盡保。

對已脫貧縣、村、戶保持政策的連續性和穩定性。建立健全防止返貧監測預警幫扶機制，加強對不穩定脫貧戶、邊緣戶的動態監測。將返貧人口和新發生貧困人口及時納入幫扶對象，為鞏固脫貧成果提供制度保障。統籌國家、省級推進相對貧困部署，綜合脫貧攻堅結束后的新標準、新政策。將信陽大別山革命老區作為解決相對貧困的重點，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，實現脫貧攻堅與鄉村振興戰略有機銜接。

4 保障措施

4.1 政策保障

爭取加大對信陽財政轉移支付力度，特別是節能環保、扶貧開發、社會事業等方面專項轉移支付力度。爭取中央資金對重大工程、重大項目支持力度。結合中央減稅降費，加大對規劃區城市企業減稅降費政策工作力度。

落實中央對中小企業信貸優惠政策。支持民營金融機構在信陽發展，積極引進實力強的擔保機構在信陽設立分支機構。建議省政府出資參股設立股份制淮河開發集團公司，為信陽企業直接融資開設綠色通道，符合條件的優先推薦上市融資。

自然資源規劃部門要認真落實國務院批復要求。國家、省自然資源規劃部門，對信陽實行差別化的建設用地政策，建設用地方面開綠燈，在增加土地利用年度指標和城鄉建設用地增減掛鉤方面重點向信陽傾斜。

積極爭取國家層面成立淮河生態經濟帶生態補償基金。省際層面五省協商籌集省際生態補償專項基金，建立橫向生態補償機制，平衡上中下游各省利益。中央有關部門牽頭，蘇皖豫魯鄂五省商定具體補償標準，爭取淮河及其主要支流上中下游跨省流域開展省際橫向生態補償。

爭取屬于國院務、省政府審批核準的重大項目，給予重點支持、優先排序。建議國家提高對地方政府投資生態建設項目中央政府補助比例或企業投資貸款貼息比例。

4.2 組織保障

為了確保《規劃》目標任務落實，建議參照東北振興以及西部崛起做法，在國家級層面成立機構牽頭抓落實。

建議淮河流域五省建立省際聯席會議制度，由分管副省長任協調機構領導小組成員，協調解決規劃實施過程中跨省域的重大事項，區域發展重大問題，協同推動跨區域重大項目實施。推動在市際層面成立城市會商會，研究制定城市合作政策，會商城市合作重大問題，推動城市合作項目實施，共同推進淮河生態經濟帶高質量發展。支持組建若干專委會和行業聯盟，吸納社會各方面力量廣泛參與規劃和方案實施，提供智力、資金和技術支撐，并開展相關活動。

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[基金項目]2018年信陽市社科規劃課題（項目編號：2018JJ031）。