湖南省支持鄉村產業振興的財稅政策研究

[摘要]鄉村振興戰略是我國新時代解決“三農”問題的重大戰略部署，鄉村產業振興是鄉村振興的基礎和重中之重，財稅政策在推動鄉村產業發展上具有不可替代的作用。湖南省支持鄉村產業振興的財稅政策研究，立足湖南省鄉村產業發展的實際，在對現有財稅政策進行梳理的基礎上，剖析了財稅支持政策的不足，并圍繞湖南鄉村產業振興的現實需要，從職能定位、政策統籌、精準施策及保障效率等方面提出構建財稅支持政策體系的建議。

[關鍵詞]鄉村產業;產業振興;財稅政策

[中圖分類號]F327

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-1763（2020）06-0066-07

一 引言

在黨的十九大報告明確提出鄉村產業振興后，湖南省作為我國傳統農業大省，積極響應國家政策，致力于振興鄉村產業，打造中部發展高地。2018年4月，中共湖南省委、湖南省人民政府出臺的《關于實施鄉村振興戰略開創新時代“三農”工作新局面的意見》，立足省域鄉村產業發展實際，提出了湖南省鄉村產業振興的主要任務和保障措施。鄉村振興以產業振興為重點，是國家提倡供給側結構性改革在農業領域的題中應有之義，同時也是推動涉農一、二、三產業的融合發展的必然要求。關于如何支持鄉村產業振興，學者們從不同角度展開了系列探討，提出了富有建設性的建議。有些學者提出，通過改革農村土地制度為農村產業振興提供支持;有些學者強調“互聯網+”技術向農業滲透的重要性;還有些學者提出，通過完善金融服務來支持鄉村產業振興。與此同時，鄉村產業振興評價指標體系構建也漸漸引起學者們的注意;還有些學者則強調發揮財稅政策對鄉村產業振興的助推作用。基于我國當前鄉村產業振興任務的緊迫性與艱巨性，多點聚焦、多方發力成為必然趨勢。其中，充分發揮財稅政策的先行、引導、帶動作用將是重中之重。尤其是在鄉村產業振興的前期階段，面對夯實經濟基礎與優化政策環境的重大需求，全面、系統、有力的財稅政策支持不可或缺。從現有情況來看，關于支持鄉村產業振興的財稅政策體系建設，在理論上的研究仍較為零散，在實踐中的探索還存在欠缺。湖南省經過兩年多的規劃指導和基層鄉村探索，盡管在財政投入和財稅政策引導上已初顯成效，但為了進一步完善財稅政策體系設計、提升財稅政策支持效果，仍需要展開深入探討。

二 湖南省鄉村產業振興基礎及發展態勢

隨著我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，發展動力由主要依靠低成本勞動等要素投入轉向創新驅動，鄉村發展將進入大變革大轉型的關鍵時期。湖南作為糧食大省、魚米之鄉，農業一直是湖南省鄉村產業的重頭戲。湖南省各地區以農業為基礎，加大鄉村工業投資，努力推動鄉村工業補短板，建設鄉村產業園，發展鄉村服務業，推動三產融合，為實現鄉村產業振興打下堅實基礎。

（一）鄉村產業振興基礎

2019年7月，湖南省出臺的《湖南省鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，首次明確了鄉村產業振興指標，包括：糧食綜合生產能力、農業科技進步貢獻率、農業勞動生產率、農產品加工產值與農業總產值比，以及休閑農業和鄉村旅游接待人次。這些指標能較好地反映鄉村產業發展狀況，但湖南省暫未公布這些數據。本文基于此規劃，結合可獲得數據，對湖南省鄉村產業振興基礎進行初步分析。

限于數據可獲性，本文只選取糧食綜合生產能力和農村勞動生產率這兩個指標進行分析（見表1），其中農村勞動生產率用農林牧漁生產總值/農林牧漁從業人數表示，數據年度為2013年至2018年。如圖1所示，湖南省2018年糧食總產量為0.30億噸，與2020年目標值持平，可見湖南省糧食綜合生產能力現已達到產業振興規劃值，農業發展基礎良好，為鄉村產業振興提供了“沃土”。湖南省的農村勞動生產率呈“W”發展，自2016年探頂后，下滑至2018年的3.98%。其中，2018年的農業勞動生產率為3.21，與2020年目標值尚有差距。

湖南省自然條件優越，農耕文化歷史悠久，農業品種資源豐富，為鄉村產業振興戰略的實施提供了良好基礎。但是，湖南省農業農村基礎差、底子薄、發展滯后的形勢仍然嚴峻，鄉村工業及服務業短板明顯，為鄉村產業振興帶來了挑戰。

（二）湖南省鄉村產業體系發展新態勢

湖南省鄉村產業發展正處在歷史新起點，湖南省緊抓機遇，出臺多項政策以推動農業全面升級，鄉村產業形態不斷豐富。各地依托鄉村資源，發掘新功能新價值，培育新產業新業態。新興產業帶已初具規模，鄉村產業體系發展呈現新態勢。

一是中心城市周邊蔬菜糧食等農產品規模化生產漸成體系。隨著長株潭一體化進程的加速，長株潭地區作為全省“一核三極四帶多點”區域發展戰略中的“一核”，依托三市獨特優勢，“核心極”的輻射帶動能力和作用不斷增強。長株潭周邊鄉村處于核心輻射區，主要為長株潭提供糧食蔬菜等農產品。隨著社會對新鮮糧食蔬菜等農產品的需求不斷增加，周邊鄉村大棚規模化養殖農產品漸漸興起，農產品集散運輸物流點建設不斷推進。以寧鄉花豬為例，全縣有年出欄萬頭以上規模的養殖場三家，二百頭以上規模的養殖場一百二十家，養殖散戶一千余家。2018年，全市出欄寧鄉花豬二十萬頭左右，主要銷往“長株潭”地區，產業總產值二十億元左右，農產品規模化的生產銷售運輸體系已悄然形成。

二是部分縣區“龍頭企業+專業村+農戶”產業經營模式逐漸成熟。大力發展縣域龍頭企業，帶動鄉村專業化生產，解決農戶就業問題，提高農戶收入，已成為湖南鄉村產業發展模式的有益探索，并隨著經營模式的不斷成熟，其成效逐步凸顯。以湖南雙峰縣的永豐辣醬為例，雙峰縣依托自身優勢，在現有辣醬產業的基礎上，積極引入資金，延伸產業鏈。上游大力建設無公害辣椒培育基地，帶動專業辣椒種植村形成，中端發展辣醬加工龍頭企業，下游打造醬菜地理標志品牌，銷往世界各地。

三是鄉村旅游、休閑觀光產業逐漸興起。近年來，湖南茶文化、茶休閑、茶旅游蓬勃發展，茶葉全產業鏈不斷健全。2019年安化縣順應電商發展趨勢，攜手中國知名的電商平臺“天貓”，形成安化黑茶線上銷售模式，“茶旅文康”融合快速發展，第二、三產業增值空間擴大。湖南多地通過舉辦油菜花節，大力開發利用油菜的菜用、花用、肥用、油用等多重功能，倡導“吃油菜苔 賞油菜花 用菜籽油”的健康養生風尚。除此之外，以中藥養生、保健為核心的文化與旅游產業正在快速發展，中藥養生、藥食兩用、保健類中藥材使用等產值超過十億元。

四是以工業為主要產業的鄉鎮多元產業體系逐步建立。特色是小鎮的核心元素，產業特色更是重中之重。被譽為“煙花小鎮”“花炮之源”的瀏陽大瑤鎮，圍繞花炮這個最突出的特色作大文章，在發展主導產業的同時，瞄準花炮與旅游、文化等產業融合發展方向。全鎮和煙花產業相關的企業有六百多家，2017年產業總產值達105億元，直接吸納的就業人數達6.7萬人。此外，瀏陽市政府與湖南大學聯合創建李畋國際花炮書院;花炮產業工人培訓和實操基地落戶大瑤取得實質性進展;花炮文化彩印創意示范基地被列入長沙文化產業扶持項目。

雖然湖南省鄉村產業發展開始步入快車道，在鄉村產業升級、鄉村業態改善、三產有機融合等方面取得一定突破，但是相較于全國發達省份而言，鄉村產業發展仍有較大差距，其中既有湖南省農業自身底子薄、基礎差的客觀原因，也有財稅支持政策不健全、不到位等主觀原因。

三 湖南省支持鄉村產業振興的財稅政策梳理

自十九大報告提出鄉村振興戰略以來，湖南省注重發揮財稅政策的支持引導作用，出臺了一系列政策，采取了一系列舉措。

（一）財政資金補貼支農

2020年，湖南省出臺《關于抓好全面小康決勝年“三農”領域重點工作的意見》《關于深入推進農業“百千萬”工程促進產業興旺的意見》等重要文件，明確將“三農”作為財政支出的優先保障領域，建立完善的財政支農穩定投入增長機制，加大涉農資金統籌整合力度，從品牌、特色、質量、產業融合、科技、開放六大強農行動人手，通過加大財政投入、優化財政資金供給結構，促進財政支持力度與支持效果的提升。

一是拓寬財政資金的籌集渠道，調整土地出讓收入使用范圍，所得收益全部用于支持鄉村振興。《關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的實施意見》提出，將設置涉農資金專項，并在整體統籌的基礎上拓展資金來源、優化投入結構。

二是加大對“三農”增信服務，加快向縣域拓寬涉農擔保業務。多部門可通過綜合信息評定貸款主體的信用等級，運用財政資金開發為小農戶、小微企業和新型農業經濟主體提供貸款擔保的功能，為鄉村從業者開辟新的融資渠道。

三是優化財政投入方式，以財政補貼為主，采取多種輔助手段，重點支持鄉村產業規模經營、綠色生產和可持續發展，提高投資效益。財政優先保障的原則應予以堅持，重點為新型農業主體提供貸款利息補貼，為農產品質量檢測及認證費用提供補貼等。政府的投資性資金應以資本金的新方式注入符合條件的鄉村項目，并采取先建后補、以獎代補、設立產業投資資金等多種方法提高財政資金的投資效益。

（二）金融保險體系助農

2019年，湖南省出臺《關于落實農業農村優先發展要求做好“三農”工作的意見》和《關于開展新型農業經營主體貸款貼息工作的通知》以及《湖南省財政農業保險保費補貼管理辦法》等多個文件，圍繞金融保險體系助農作出了部署，通過金融手段滿足鄉村產業融資需求，引導與撬動社會資本流向農村。

一是完善金融支農組織體系，鼓勵各類金融機構到縣和鄉鎮設立分支機構，實現村鎮銀行縣域全覆蓋，擴大鄉村金融的服務范圍。

二是創新金融支農產品和服務，推出新型農業經營主體貸款和林權抵押貸款、土地承包經營權抵押貸款以及農民住房所有權抵押貸款等多種金融產品。

三是完善政策性農業融資擔保體系和建立現代農業保險體系，為新型農業經營主體提供更多的融資渠道，在原有的政策性農業保險之外，鼓勵保險機構推出涉農的綜合商業保險產品，同時推動多種農業保險的發展。

四是推進政府與社會資本合作，助力社會資本進入國家重點發展領域，創新運營模式，規范和引導社會資本參與鄉村產業振興的行列。

（三）稅收減免政策惠農

一是在增值稅方面，農業生產者銷售自產的農產品免征增值稅;采用公司聯合農戶模式銷售畜禽的鄉村企業可免征增值稅;農民專業合作社銷售農產品、向本社成員銷售規定的農業物資納入免征增值稅的范疇;納稅人將國有農用地或將承包地轉給農業生產者用于農業生產的，免征增值稅;以休閑旅游為代表的鄉村服務產業，從2019年1月1日起的三年內，生活性服務業納稅人可在當期加計15%的進項稅額進行抵扣。

二是在企業所得稅和個人所得稅方面，企業從事農林牧漁業的所得可以按照規定免征或減征企業所得稅;一部分高附加值的種植或養殖可減半征收企業所得稅;個人獨資企業或者合伙企業在種植、養殖、飼養和捕撈業四大行業所取得的收入暫不征收個人所得稅。

此外，鄉村產業還可享受印花稅、城鎮土地使用稅、車船稅等稅收優惠。由于稅收政策制定的特殊性，湖南省在遵守稅收法律法規的基礎上，依權限還可給予鄉村產業其他稅收支持。

四 當前湖南省支持鄉村產業振興的財稅政策存在的不足

（一）財稅政策對鄉村產業振興的支撐乏力

一是財稅政策針對性不強，資金使用缺少規劃。湖南省提出的關于鄉村產業振興的具體執行辦法還未落實、落細，財政支持政策多是泛泛而談或是給出整體數額，未能細致地提出具體的資金使用指導和使用指南，對不同地區的指導和幫助有限。

二是財稅支持的惠及對象有限，不能滿足現有鄉村產業經營主體需要。鄉村產業涉及的經營主體多，不同的群體有不同的政策需求。現行的財稅政策多追求普遍適用，覆蓋的可適用主體范圍有限，且缺乏激勵措施，應該動員更多的市場參與者進入鄉村產業振興的行列中。

（二）財稅政策對鄉村產業振興的扶持力度偏小

一是財政用于鄉村產業的支出不足，扶持力度較弱。從湖南省統計局披露的數據看，近年財政支出用于農林水利方面的支出占比在10%～11%的范圍內浮動，遠低于國際現代農業發達國家35%～50%的投入水平，也低于國內鄉村產業發展較好的地區15%～20%的投入水平。

二是財稅政策碎片化現象突出，弱化了整體鏈式效應。鄉村產業的振興應以農業為基礎，連接第二產業和第三產業，力求延長產業鏈實現三產融合。但目前湖南省的相關財稅政策存在較為明顯的弊病，即對第二、三產業的支持相對缺少，易導致第一、二、三產業配套升級時缺少相對應的、環環相扣的資金支撐體系。

（三）財稅政策對鄉村產業振興的引導不夠明顯

一是面向鄉村產業發展的財稅工作重心不夠突出。雖然地方政府高度關注鄉村產業發展，并以此作為財稅工作的重要工作來抓，但思路不清、政策分散、重心不明的現象仍普遍存在，尚未切實做到因地制宜、有的放矢、精準施策。如以種植業為優勢產業的地區應當重視提供良種補貼、農用機械設備購買補貼等。但實際上，湖南省的種植業單產水平和機械使用效率偏低，成效不明顯，部分地區存在重復建設的問題，盲目追求產業發展的門類齊全，撒胡椒面式的思維沒有得到根本扭轉，未能將主要政策與投入聚集于做精做強本地強勢產業。

二是財稅參與打造農業產業化的效果有待提升。湖南省重點打造農業特色優勢千億企業，但目前發展培育成為龍頭企業的仍較少，以家庭為單位輔以生產合作社的做法沒有形成產業化規模。農業規模生產與經營的基礎薄弱，沒有豐厚的資金介入則難以實現產業規模化發展。因此，目前在湖南產業園吸引社會資本能力較弱的情況下，財政投入應成為農業產業化的啟動資本，再輔以稅收優惠以形成真正意義上的產業集群。

（四）財稅政策對鄉村產業振興的保障有待強化

一是基礎設施建設有待加強。鄉村產業的發展離不開必要的基礎設施：種植業需要豐富的水資源和節能的灌溉體系;農產品加工業需要高效的生產車間和完善的物流體系;鄉村旅游和服務業更是需要暢通的交通道路和舒適的居住環境。而湖南省的鄉村基礎設施建設相對滯后，難以滿足鄉村產業發展的需求，水電、交通、網絡通信等作為產業振興的重要保障，急需進一步重視和解決。在鄉村產業振興進程中，基礎設施須先行，再輔之以財政投入改善其他條件。

二是融資擔保服務尚未落實。湖南省市縣三級服務農業的政策性融資擔保體系需加快構建，通過湖南省政府的信用背書擔保的形式，鼓勵農業銀行等金融機構加大貸款支持，以達到金融助農政策的重要目標，進一步通過疏通金融保險渠道為鄉村產業振興提供重要融資渠道，從根本上解決產業主體融資的后顧之憂。但目前仍有不少企業反映的融資難、融資貴、保險不足的問題沒有從根本上得到緩解，因而融資擔保服務仍需進一步落到實處。

三是財政資金使用缺少有效的監督和管理。鄉鎮政府本身難以獲得并提供鄉村產業振興的資金，通常依靠上級財政轉移支付來維持運轉，而上級政府財力投入有限，在轉移支付資金的使用上目標不明確、管理不規范、缺乏必要監督等現象仍明顯存在。缺乏有效監督和管理的財政資金的使用在一定程度上存在安全隱患。

五 構建湖南省支持鄉村產業振興的財稅政策體系的建議

鄉村產業是鄉村振興的重要基礎。基于當前鄉村產業振興的目標任務與政策需求，湖南省必須構建具有前瞻性、整體性和系統性的有效財稅政策體系，即強化政策保障，堅持直接支持與間接引導相結合，充分發揮政府政策扶持和引導的雙面合力;同時，切實提高政策指導的有效性，進一步推動農村改革、鄉村振興和城鄉融合的統籌發展。

（一）筑基補缺、服務引導，明確職能定位

財稅政策不僅僅是資金的支持，更重要的是相關政策的引導，即為鄉村產業的培育提供財政資金、發揮四兩撥千斤作用，營造鄉村產業持續發展的良好寬松的政策環境，還要通過乘數效應和帶動效應發揮政策的直接和間接作用。其中，政策直接作用體現在政府直接參與產業培育和資金支持;間接作用更多地體現在市場資金引流擔保上，兩種作用相互交織。目前，政府急需通過服務引導來明確鄉村產業發展的方向、階段性規劃，牢固構筑產業發展基礎，補齊城鄉財稅政策的制度差異化缺漏，破除鄉村產業振興中客觀存在的矛盾和機制瓶頸。

綜合目前湖南省支持鄉村產業的財稅政策看，其涉及面過于寬泛且缺乏重點，政策舉措零散且缺乏體系，政策復雜程度和執行難度由上自下逐步增加。因此，財稅支持政策體系的構建，要堅持以“政府支持、市場引流、重點突出”為總體指導思想，做到政策供給整體規劃的前瞻性、縱向一致性、橫向協同性、執行可操作性，突出鄉村產業振興的重點方向和戰略導向。

（二）緊扣布局、聚焦特色，把握政策統籌

在鄉村產業振興的發展初期，鄉村基層的自主探索提供了大量實踐經驗，為自上而下的財稅政策設計奠定了實踐基礎。鄉村產業振興財稅支持政策的職能定位，應通過科學統籌來優化政策結構，保證政策作用的層次性：在政策直接作用上，注重引導產業發展方向和財政資金流向，培育、發展符合市場需求和區域特色的鄉村產業;在政策間接作用上，要充分釋放財稅政策信號，穩定市場預期，為鄉村產業發展融資擔當市場資金引流中間人，解決鄉村產業或企業融資難、融資貴等問題。在明確財稅政策在鄉村產業振興發展中“能做什么”的職能定位后，關鍵就在于政策的科學統籌。而統籌的關鍵，又在于緊扣產業的總體布局，聚焦產業特色，確保財稅政策與鄉村產業規劃的一致性、與鄉村產業多元化發展方向的協調性、與突出產業區域特色的吻合性。

（三）分類著力、因業制宜，做到精準施策

鄉村產業振興是在既有的鄉村產業基礎上的振興，并融合了當前經濟發展的新特點。因此，支持鄉村產業振興的財稅政策也應因地制宜，根據省域內鄉村產業發展的新方向與新要求，分類提出支持舉措，在政策統籌的框架下有針對性地制定差異化財稅政策，詳見圖3。

一是筑牢傳統型鄉村農業產業帶。傳統型鄉村產業是鄉村產業振興的基礎，尤其是糧食種植業關系到國家糧食生產安全，也是現代農業發展的重點對象。在鄉村產業振興背景下，傳統農業產業的發展，要推動農業現代化建設，財稅政策更要側重于支持現代農業生產體系的建設，拓寬農產品加工企業在稅收優惠政策上的受益面，促進農產品精深加工企業的發展，放寬優惠主體認定標準，助推農產品加工業龍頭企業的發展。

二是打造城市服務型鄉村產業帶。城鎮化的深入推進，為城市周邊的鄉鎮、農村逐步承接部分城市生活與生產功能帶來了機遇。農產品供應、休閑觀光、鄉村餐飲業、醫療養老等特色新興鄉村產業，形成了服務于城市的周邊鄉村產業帶。對于此類鄉村產業帶的發展，財稅政策支持的重點在于規范有序管理、引導特色培育：一方面支持行業標準和規范制度的制定和執行，如促進專業行業協會和規范監督組織發展，保障產品、服務質量和安全;另一方面，財稅政策應在積極引導傳統農業行業和新興鄉村產業融合的基礎上，進一步向田園綜合體縱深發展，加快推進集農業生產、服務、體驗于一體的田園綜合體的建設。

三是扶持特色小鎮型綜合產業帶。在湖南省鄉村產業振興的前期探索中，涌現出一批特色小鎮，如長沙潯龍河鎮、醴陵陶瓷小鎮、祁東黃土鋪鎮（黃花菜產業）、南縣南洲小龍蝦鎮等。特色小鎮的模式會在未來很長時間內成為各地建設的主攻點，但是目前特色小鎮建設重點方向應在現有特色小鎮的產業基礎上加強多產業融合。財政在風險擔保、融資便利等方面應主動吸引企業和資本進入，進一步開發、拓展特色小鎮產業融合面，增加農民創收點，提高特色小鎮發展的持久力和抗風險能力。

四是發展生態旅游型鄉村產業帶。湖南省生態旅游資源豐富，針對此類鄉村產業，可分為兩類施策：對于較為成熟的產業，財稅政策的重點應是支持模式創新、增加區域特色和產業面拓展，擴大輻射帶動面;對于尚在培育開發中的產業，財稅政策支持應注重特色生態環境建設和知名度打造。同時，財稅支持專項績效考評機制應盡快建立，提高生態旅游鄉村產業建設項目績效和財政資金使用績效。

五是依托工業扶持型鄉村產業帶。在鄉村產業振興發展初期，已經有部分地區依托各類工業產業建設成了特色工業型鄉村產業，如雙峰永豐農機產業、新華洋溪文印產業、郴州嘉禾鍛造產業等。此類產業帶，一部分是第一、二產業融合的結果，一部分是由既有產業集聚而成，具有產業固定性和單一性。對于此類鄉村產業持續發展，財稅政策支持的側重點在于產品質量、技術創新和主輔產業配合，以壯大產業規模，增加抗風險能力。

（四）拓展渠道、規范管理，保障資金效率

一是引導開辟多元金融融資渠道。加強財稅政策對市場資金的引導既是克服財政資金有限性的重要選擇，也是拓寬扶持資金來源的重要手段。湖南省的農村金融市場已經基本形成農業銀行、農業發展銀行、農村信用社“三駕齊驅”的局面。因此，建議政府部門應根據農村區域金融資源特點，加強農戶金融服務，給予新型農村金融機構定向稅收返還政策和縣域金融機構涉農貸款增量稅收優惠政策，鼓勵金融機構不斷創新金融產品和服務的方式，拓寬貸款擔保抵押的范圍和品種，降低龍頭企業和農戶的融資成本。

二是設立鄉村產業振興專項基金。由湖南省各級政府牽頭，與市場資金合作，設立專項基金扶持鄉村產業發展。基金設立后，既可以對各鄉村優勢產業進行全產業鏈扶持，涉及生產、加工、銷售等全生產線，做大做強鄉村優勢產業，也可以對個別鄉村產業發生的自然災害進行風險補償，同時對由此產生的銀行不良貸款進行直接減免或貼息補償，形成風險共擔、利益共享的新格局。

三是確保惠農資金及時撥付與精準投放。財政資金撥付不到位、好政策無法落地等現象時有發生，這也是一些政府政策實施效果不及預期的重要原因之一。在不削弱管理的前提下，資金的審批與撥付應減少不必要的環節，加強基層政府與農戶的“對接”，確保資金撥付到位。與此同時，財政支持資金的監督管理應建立全過程、全覆蓋的動態監督機制，確保財政資金的精準投入，提高資金使用效率。

四是助力鄉村基礎設施建設。鄉村產業振興的一個基礎前提是交通和運輸的暢通，而財政在公共產品的提供方面有天然的職責。鄉村基礎設施建設要按項目實行績效考評和預算審核機制，嚴格制定項目驗收標準，保障資金使用績效。