國家級新區建設對產城融合的影響及作用機制
——基于雙重差分模型的檢驗

吳貴華,b,張曉娟,李勇泉

(華僑大學 a.旅游學院;b.經濟與金融學院,福建 泉州 362021)

1 引言

城鎮化是一個國家走向現代化的重要標志。2018年我國的城鎮化率達到59.58%，然而當前重量不重質的快速城鎮化出現了城市功能、產業發展與人的發展不相協調的現象,導致產城分離、城鎮化滯后于工業化等問題[1]。那么,在我國經濟發展步入新常態和推進新型城鎮化健康發展的背景之下,如何實現產城融合已經成為新型城鎮化的重要問題[2]。國家級新區是產城融合發展的重要示范區,通過傾斜性政策為國家級新區的設立區域提供設施建設、要素投入等,從而吸引人口、資本、產業等在此集聚,逐漸發展成為城市乃至區域經濟增長極。已有研究發現，在國家級新區在建設過程中出現了諸如產業和城市規劃不同步、新區擴展產業支撐弱、公共服務資源不足、土地利用集約化程度低等產城不協調現象[3]。因此,明晰國家級新區建設與產城融合的真實關系,對我國國家級新區及新型城鎮化建設具有重要的指導意義。

國家級新區建設效用引起了國內學者們的廣泛關注,但是對產城融合功能研究不足。在現狀評估方面,孟廣文等學者[4]以天津濱海新區為例,綜合評估了新區的建設成就,并對新區如何發揮先行先試的作用提出了相應建議。在體制機制方面,吳曉林[5]以貴安新區為例,基于公共行政組織理論探究了國家級新區模糊行政的坐標及其形成的結構條件。在發展戰略方面,晁恒等學者[6]利用國家級新區尺度重構工具,探討了國家戰略區域空間的生產體系,并從制度、治理、財稅和規劃整合方面提出了重構建議;王佃利等學者[7]從地域空間、行政關系、使命功能和行政手段等維度進行了新區行政邏輯重構。在經濟發展方面,晁恒[8]基于我國122個區(縣)10年的面板數據,研究了國家級新區設立對本地經濟增長的作用和異質性問題;范巧等學者[9]利用雙重差分CES空間誤差模型,評估了國家級新區對本地經濟增長的效應。

綜上所述,國內已有文獻對國家級新區產城融合的功能研究相對不足,且研究方法多采用定性描述方法,而國家級新區作為我國新型城鎮化產城融合示范區和政策試驗田,有必要從政策評估視角定量研究其產城融合效用。本文將國家級新區建設作為一個準自然實驗,利用我國252個地級市2005—2016年的面板數據,采用雙重差分法實證檢驗國家級新區的產城融合效用,以及國家級新區建設對產城融合的影響機制。

2 政策背景與作用機制分析

2.1 國家級新區建設的政策背景

國家級新區是由我國批準設立的,承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區。根據國家級新區的發展目標和定位,可大致將國家級新區發展歷程劃分為三個階段[10]:①1978—1987年為國家級新區的萌芽階段。此時正處于改革開放初期,我國沿海開放階段的“點狀極化開發階段”,國家決定設立深圳、珠海、汕頭、廈門4個經濟特區和大連等14個沿海開放城市,引領我國由計劃經濟向市場經濟轉變,在沿海開發開放中培育增長極,實現經濟大發展。②1990—2012年為國家級新區的非均衡發展階段。為了進一步實行對外開放和增強區域經濟競爭力,我國決定設立上海浦東新區和天津濱海新區。之后,為促進東部、中部、西部區域協同發展,培育區域發展增長極,我國相繼批復設立重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、甘肅蘭州新區和廣州南沙新區等4個新區。③2013年至今為國家級新區的均衡發展階段。為了適應經濟新常態發展的需求,我國先后批復陜西西咸新區、貴州貴安新區、青島西海岸新區、大連金普新區、四川天府新區等13個國家級新區,新區政策從特殊優惠性轉向普惠性,承擔戰略任務也從國家級開放戰略向區域發展空間戰略轉變。可見,國家級新區是我國城市發展的先行先試區,也是產城融合協調發展的示范區。

2.2 國家級新區建設對產城融合的作用機制

基于國家級新區背景分析和法國經濟學家佩魯的增長極理論認為,政府將通過政策傾斜、設施建設、要素投入、創新許可等手段,吸引資金、產業和勞動力在國家級新區集聚,推進新型產業在新區集聚和優先發展,形成類似“磁場極”的多功能經濟中心,它不僅會促進自身發展,還會通過吸引和擴散的方式推動周邊地區的發展,不斷優化產業結構和城市功能,促進產城融合。

具體而言,可從以下三個方面來闡釋:

一是國家級新區特殊政策帶來產業的虹吸效應,有利于產城融合。國家不僅給予新區財政、金融和稅收政策優惠,如新區內增加地方財政收入全部用于設立發展專項基金、高新技術企業享受有關稅收優惠、省內資金優先支持新區建設等[11]，還根據各個新區的戰略目標給予特殊政策,如廣州南沙新區的對外開放政策、浙江舟山群島新區的海洋管理政策等。中央政府和地方政府對國家級新區實行的一系列優惠政策,能吸引大量資本投資,促進城市交通設施建設、通信設施建設等吸引企業規模入駐和人口集聚,促進城市綜合服務功能和產業發展能力相協調,推動產城融合。

基于以上分析,本文提出假設1——國家級新區通過特殊政策優惠的途徑,吸引資本投入、優化產業結構,實現產城融合。

二是國家級新區基礎條件改善帶來城市發展集聚效應,有利于產城融合。為了吸引優質企業入駐和高素質人才流入,政府會在國家級新區建設初期進行大規模的基礎設施及配套設施建設,利用優勢資源引導民間資本和企業投資,為企業入駐提供資金和設施條件。共享交通、信息、物流等基礎設施,能降低相關聯企業的成本，共享基礎設施和規模效應能增強集聚企業的競爭力[11]。謝子遠[12]研究發現，國家級高新區在要素、人才、創新、生產方面均表現出顯著的地區集聚效應。因此，國家級新區為企業提供“高標準、低成本”的空間載體、政府的優惠政策和新區所在城市的市場發育成熟等優勢,引導產業、資金、人才和其他要素集聚于此,能進一步通過產業的支撐和引領作用帶動城市發展,實現產業發展和城市功能相協調,即產城融合。

基于以上分析,本文提出假設2——國家級新區通過改善基礎設施條件,形成要素空間集聚效應,促進產城融合。

三是國家級新區就業機會增加帶來就業轉移溢出效應,有利于產城融合。國家級新區戰略的核心要義是“國家級新區—中心城市—城市群—經濟帶”的作用機制,即以國家級新區為增長引擎,實現我國由點到線,由線到面全方位、寬領域、多層次的經濟發展路徑。Alder等[13]研究發現我國經濟特區對附近區域的經濟發展具有一定的帶動效果。可以說,國家級新區不僅要促進主體城市的發展,還要承擔帶動周邊城市的重任。隨著國家級新區集聚能力的不斷增強,擴散效應就會后來居上,開始對周邊城市產生輻射與帶動作用。此時,要素流動的方向開始由初期周邊地區和城市向國家級新區的單向流動為主,轉變為國家級新區和周邊區域和城市的雙向流動為主。在兩者相互的交流中,不斷優化資源的空間配置效率,區域之間的設施條件、產業結構、資本等產業和城市發展進程逐步一致,區域間的差異一步步縮小,最終實現區域的協同發展,推動區域的一體化進程。

基于以上分析,本文提出假設3——國家級新區通過要素流動對周邊城市產生溢出效應,促進產城融合。

3 研究設計

3.1 模型設定

本文將設立國家級新區視為一項“準自然實驗”,運用雙重差分法來評估國家級新區建設對產城融合的效應。根據DID模型設立的一般步驟:①構建兩組虛擬變量----處理組和控制組虛擬變量,處理組為設立國家級新區的城市,控制組為未設立國家級新區的城市。②政策時間虛擬變量,將2011年及以后年份取值1,之前的年份取值0。之所以選擇2011年,一是因為信號理論的相關研究表明,政策信號一旦釋放,機構內部與市場均會立刻信號做出反應，因此在此使用“提出新區構想”(的年份)作為事件分析法中新區設立產生影響的“政策試驗元年”;二是2011年是提出建設國家級新區構想最多(6個)的年份[10]。

由于我國城市的發展是不完全同步的,因此各個城市之間的發展具有很大的差異,很難實現時間效應的一致。DID模型的運用需要滿足所選取的樣本數據要具有共同趨勢,即實驗組和控制組城市的特征在各方面要盡可能的相似。為了解決這一問題,本文借鑒從Heckman[14]、Rosenbaum、Rubin[15]發展而來的傾向得分匹配法(PSM)來消除樣本的選擇偏誤。PSM雖然能很好地解決樣本選擇的問題,但是卻無法解決因變量遺漏而產生的內生性問題;雖然DID通過雙重差分能解決樣本的內生性問題，科學地評估政策事件,但是無法避免樣本選擇偏差的問題。基于此,本文最終將兩者相結合,即采用PSM-DID方法,從而更加科學準確地評估國家級新區建設對產城融合的效果。

根據以上分析,本文參考石大千等[16]設定的DID模型為:

(1)

為消除樣本選擇誤差,本文進一步基于PSM-DID方法進行穩健性估計,具體為:①利用PSM找到與處理組最為相似的控制組;②對匹配后的處理組和控制組樣本進行DID回歸。

根據石大千等[16]學者的辦法,所得的模型為:

(2)

式中,Y為國家級新區建設對產城融合的效果;X為相應模型的控制變量,控制影響產城融合效果的變量;α0為常數項;εit為殘差。

3.2 數據

本文數據選擇借鑒叢海彬等[17]學者的文獻,引入本研究的被解釋變量和控制變量有:①被解釋變量。門檻變量(INN)表示產城耦合協調度。一般而言,INN的值越大,產城的融合程度越高。②控制變量。本文選取資本密度(IK),用規模以上工業企業固定資產與建成面積之比衡量,用以控制工業的資本密集度;產業結構(IU),用第三產業與第二產業產值之比來衡量;城市交通水平,本文選取交通基礎設施(BF),用城市道路人均占有面積來衡量城市的基礎設施水平來衡量;信息化水平(IN),用人均移動電話數來衡量;就業密度(IL),用規模以上工業企業的就業人數與建成面積之比衡量,用以控制工業的勞動密集度。

考慮到我國首個國家級新區設立時間最早的特殊性和新區從建設到產生效應在時間上存在著一定的滯后性,最終將樣本區間設定在2005—2016年。由于部分城市的統計數據缺失等,本文在全國285個地級市面板數據的基礎上進一步剔除,得到252個地級市的樣本數據。本文的數據均來自于相關年份的《中國城市統計年鑒》、《中國區域經濟統計年鑒》、《中國國土資源年鑒》,為了保證數據的平穩性,對數據進行了對數化處理。

根據新區的定位與目標,本文從對主體城市和其他城市兩個研究方向探究了國家級新區建設對產城融合的效用。參考張平淡等實驗組和控制組劃分方法[10],將全樣本分成兩個樣本組:①在針對國家級新區主體城市的分析中,剔除4個直轄市、部分城市和雄安新區的樣本數據,選擇2011年設立或提出構想的國家級新區主體城市作為處理組(共11個城市),將未設有國家級新區省份的非省會城市、非副省級城市(共93個城市)作為控制組,形成樣本A數據。②在針對同省其他城市的帶動效果分析中,本文選取除剔除直轄市、部分城市和雄安新區的樣本數據,將含有國家新區省份的其他城市(共92個城市)作為處理組;將未設有國家級新區省份的非省會城市、非副省級城市(共93個城市)作為控制組,形成樣本B數據。

兩組數據的描述性統計見表1。

表1 描述性統計

4 結果及分析

4.1 新區建設對產城融合的影響

為了檢驗國家級新區建設的產城融合效應,本文對式(1)進行了回歸,得到表2的實證結果。

表2 國家級新區建設對產城融合的效用

注:小括號中數據為統計量。*代表p<0.05；**代表p<0.01；***代表p<0.001，表3、4同。

表2中的樣本A、樣本B均采用兩種模型,其中模型(1)、模型(3)為未加入控制變量的結果,模型(2)、模型(4)是加入控制變量的結果。結果表明,從差分值來看,樣本A、樣本B無論是否加入其他控制變量,產城耦合協調度都呈現正向顯著性,表明國家級新區建設顯著地促進了產城融合;從控制變量來看,交通基礎設施在樣本A中不顯著,但在樣本B中顯著,說明交通基礎設施對主體城市發揮的作用不明顯,對帶動同省周邊城市的效果顯著,其他控制變量的顯著性分別顯現一致性。通過以上對樣本雙重差分的處理和分析,可以得到國家級新區建設促進了產城融合,并且國家級新區建設顯著地促進了主體城市和周邊城市的產城融合這一結論。為了進一步證實該結論為穩健性,本文運用PSM-DID法進一步進行了檢驗。

4.2 基于 PSM-DID方法的檢驗

在運用雙重差分法評估政策效用問題時,需要滿足的一個重要前提是處理組和控制組在樣本處理前存在平行趨勢,而本文高新區所在城市的經濟發展水平、基礎設施、政策環境、產業集聚狀況等存在差異,使樣本在選取時可能存在選擇性偏誤問題。為克服這一問題和證實結論的穩健性,本文又進一步運用PSM-DID方法進行穩健性檢驗。首先，利用傾向得分匹配法對樣本進行匹配,即對樣本進行Logit回歸,得到傾向得分值,借助傾向得分值進行樣本匹配,這樣能盡可能地降低DID估計的誤差。其次,進行模型使用合理性檢驗。對樣本檢驗共同支撐假設,通過得到的結果觀察匹配后的處理組和控制組變量的均值是否存在顯著差異。共同支撐假設結表明,從各協變量的結果來看,不存在十分顯著的差異。從解釋變量來看,存在十分顯著的差異,故方法使用合理。在具體的估計中,本文使用核匹配法來評估,以檢驗國家級新區建設對產城融合的促進作用是否顯著。在估計之前,本文還對處理組和控制組的樣本匹配效果進行了檢驗,通過傾向得分值密度函數圖發現匹配后的樣本具有相同的趨勢,說明樣本匹配效果較好。因此,本文基于共同支撐假設進一步證明了使用PSM-DID方法具有可操作性和合理性。

本文使用此方法對本文的結果進行穩健性檢驗,得到的結果見表3。

表3 基于PSM-DID方法的穩健性檢驗結果

結果顯示,樣本A中P值的雙重差分結果顯著,且在10%水平上顯著,說明國家級新區建設顯著地促進了新區主體城市的產城融合;樣本B中P值的雙重差分結果為正數,且在5%水平上顯著,說明國家級新區建設對周邊城市的產城融合具有一定的帶動效應,但可能由于新區的建設時間較短,輻射帶動效果會受到前期差異的影響。總體來說,國家級新區建設無論對新區主體城市還是周邊城市的產城融合都具有促進作用,但對周邊城市的帶動效果有待增強。

4.3 新區建設對產城融合的作用機制檢驗

從本文的實證結果可見,國家級新區建設顯著地促進了產城融合,基于PSM-DID方法的檢驗也證明了這一結論的穩健性。那么國家級新區建設是如何促進產城融合的？其中的作用機制是什么？根據理論機制分析,國家級新區建設可通過產業發展、城市建設和要素流動等途徑促進產城融合。基于該思路,分別在樣本A、樣本B中引入交互項進行機制檢驗,估計結果見表4,所有模型的交互項系數均為正且至少在10%的水平上顯著。

表4 國家級新區建設對產城融合效應的作用機制檢驗

注：小括號中數據為t統計量。

具體指標的測算解釋為:①總體來看,樣本A、樣本B中除信息化水平(IN)機制存在著差異之外,資本密度(IK)、產業結構(IU)、交通基礎設施(BF)顯著正向促進產出融合,而就業密度(IL)則顯著負向抑制產城融合。②對樣本A來說,資本密度(IK)、產業結構(IU)、交通基礎設施(BF)和信息化水平(IN)均在1%水平顯著正向促進產出融合,說明國家級新區建設能通過資本密度、產業結構為代表的產業發展路徑和以交通基礎設施、信息化水平為代表的城市建設路徑來促進產城融合發展。就業密度(IL)顯著且為負,原因是國家級新區瞄準的是以先進制造業為代表的高端制造業和高端服務業,因此降低了以發展工業為主的就業密度,這與產業結構(IU)顯著為正的結果互為驗證。③對樣本B而言,除信息化水平(IN)的機制存在著差異外,其他機制與樣本A一致。可能原因是，國家級新區周邊城市主要完善的是城市基礎設施硬條件,而仍然缺乏通信信息技術為主的對軟條件的改善,難以形成空間集聚效應來促進產出融合。至此,本文的3個假設均得到了驗證。

根據上述機制檢驗結果,可從三個方面總結國家級新區建設促進產城融合的傳導路徑:①從產業發展角度分析,國家級新區具有改革先行先試區、新產業集聚等特征,因此在優惠政策方面占有多種優勢,包括土地、租金、產業支持、基礎設施等,這些都吸引著企業的規模入駐;同時設立國家級新區的主體城市本身在地理位置、經濟發展情況、基礎設施、市場培育等方面有著先天優勢,從而形成產業集聚,自然形成周邊城市產業發展的一大利器,吸引產業在此“落戶”,這與機制檢驗中資本密度(IK)呈正向顯著性相吻合。此外,產業發展是城市發展和勞動力生存的支撐力量。與當時、當地發展相適應的產業結構既能發揮產業和資源優勢,與城市綜合發展相匹配,還能形成人才集聚和就業規模,容納更多的農村剩余勞動力并形成智力資本,壯大城市發展的經濟實力,推動產城融合。但本文在樣本檢驗中發現,產業結構的回歸系數為負數,現有的產業結構與產城融合有負相關關系或負相關趨勢,說明現有的產業結構不利于產城融合發展。②從城市發展角度分析,就新區主體城市而言,國家級新區建設承擔著產城融合的重任,產業的集群化發展勢必促使城市在信息化、物流體系、設施條件、公共服務等方面做出改變和完善,從而促進城市經濟社會發展和城市發展競爭力提升,提高新型城鎮化的質量,更好地實現產業與城市的良性互動。就周邊城市而言,國家級新區建設是國家促進區域協同發展而作出的重要舉措,在對區域內資源整合過程中和對產業引進的過程中,會從整個區域的宏觀角度來完善設施、發展物流、信息等,因此國家級新區建設對主體城市、周邊城市的交通基礎設施和信息化水平都有促進作用。③從人口發展角度分析,國家級新區建設促進了城市產業發展和產業結構調整,產生了就業機會,吸引了大量的農村剩余勞動力進入城市。但本文的就業密度在對主體城市的模型(5)和對周邊城市的模型(10)中均為負向顯著性。在不考慮建成區面積的前提下,可能是由于新區發展以資本、技術密集型的高端制造業為主,而涌入新區的勞動力多以低層次勞動力為主,出現了就業結構與產業結構不匹配的結構性矛盾,因此制約了就業規模。

5 結論與啟示

5.1 結論

本文基于2005—2016年我國252個地級市的面板數據,利用雙重差分法和PSM-DID方法實證檢驗了國家級新區建設對新區主體城市和周邊城市產城融合的效果。通過實證檢驗和分析,得出以下結論:①國家級新區建設促進了新區主體城市和周邊城市的產城融合,并通過穩健性檢驗證實了這一結論,但也發現國家級新區建設對周邊城市產城融合的輻射力較弱。②機制檢驗表明,國家級新區建設能夠通過資本密度、產業結構為代表的產業發展路徑,以交通基礎設施、信息化水平為代表的城市建設路徑和以降低工業就業密度的要素轉移路徑來促進產城融合發展。

5.2 啟示

經過實證檢驗和分析國家級新區建設對產城融合效用,基于研究結論,本文提出以下建議:①考慮到國家級新區建設對產城融合的促進作用,對已設立國家級新區的主體城市和周邊城市應繼續推進體制機制建設,強化協同發展理念,既從產業發展方面考量,也要從城市發展和人的發展考量,建設宜居宜業的新城市。②國家級新區所在城市乃至區域要探索符合自身區域發展的產業結構,實施創新驅動戰略,促進產業結構要轉型升級,以新產業、新業態為導向,發展高端制造業、高新技術產業、現代服務業等產業,最終實現產城融合。③國家級新區要切實發揮輻射帶動作用,加強主體城市和周邊城市的聯系,將周邊城市的發展納入國家級新區和主體城市的發展規劃中,明確發展目標和方向,優化要素的空間配置,逐步縮小發展差距,促進周邊城市產城融合的進程。