我國東中部地區農地流轉調查與差異研究
——以北京市通州區和山西省澤州縣為例

(中國地質大學(北京) 土地科學技術學院,北京 100083)

1 引言

1.1 研究背景

隨著國家經濟發展步伐的不斷加快,我國各個領域因面臨著新的挑戰和機遇,開始了各自的改革和創新。新中國成立之初實行的政策是“耕者有其田”。20世紀80年代初，我國開始實行家庭聯產承包責任制,該制度適應了當時我國農村經濟的發展狀況,極大地降低了集體生產的監督成本,使農民獲得了生產自主權,充分地調動了他們的勞動積極性,提高了生產效率,使農業生產更上一層樓,農民的生活逐漸得到改善，說明家庭聯產承包責任制與當時的基本國情相適應[1]。但在國家經濟社會飛速發展的情況下,以前的制度已經不能完全適應社會發展需求,大批年輕農村勞動力選擇進城務工,農村大片土地出現拋荒現象。要解決拋荒問題，就要完善農村土地產權制度轉換,即農村土地流轉改革[2]。

隨著我國農業逐步實現現代化，不斷向外開放，為了融入激烈的國際市場,以家庭為單位的小規模農業生產經營模式已無法滿足市場需要,這些變革迫使我國農業生產方式必須由以家庭為單位的小規模生產經營向規模化和集約化生產經營方式轉變[3-15]。為了適應這一趨勢,改革我國農村現有的土地流轉制度成為農村改革的關鍵[16]。現代農業產業需要進一步提升自己的水平,而農業技術的發展則需要政府相關職能部門進行統一調度和分配[13],要達到這一目的就必須加強土地流轉。

1.2 研究目的與意義

本文研究目的是在全國土地流轉制度模式趨于完善的大環境下,通過對比北京市通州區和山西省澤州縣的土地流轉情況,研究分析兩地土地流轉的不同點和面臨的問題,探索出適宜各地的方案,推動兩地乃至全國土地流轉制度進一步完善,改善村民對土地利用不充分的情況,從而提高村民的收入,推進社會主義新農村建設。

土地是村民生活的根基,我國目前大批鄉村勞動力根據自身需求選擇進城務農,導致農地、宅基地等拋荒,浪費了大量的土地資源。同時,大批知識分子選擇農村大量廉價的土地資源進行創業,部分村民也選擇對土地進行規模化經營,因此完善農村土地流轉制度迫在眉睫。然而,大量村民對土地流轉的認識還存在著偏差,土地流轉程序不規范、政策缺位、保障措施不配套等問題影響了土地流轉正常進行[17-20]。

通州區地處北京市的東南部,作為北京市唯一的副中心,極大地緩解了北京市的“大城市病”。同時此地又是京津冀地區的地理中間點,具有巨大的發展空間[21]。通州區土地資源豐富,目前新城的建立給土地流轉帶來了一定的挑戰,研究當地土地流轉現象有助于推動新城的城市化進程。山西省澤州縣擁有豐富的土地資源,多年來得到現代農業發展政策的支持,因此該地區現代農業發展一直走在山西省的前列。但目前該地區的土地流轉對新農村建設影響嚴重,只有推動當地土地流轉進程才能有效改善農村環境,實現新農村建設這一目標。北京市通州區和山西省澤州縣同為土地改革試點區,擁有大量的土地資源,同時又處于歷史的重要轉折期,土地流轉問題鮮明突出,因此在理論和實踐方面具有重要的借鑒和比對意義。

1.3 國外土地流轉制度現狀及借鑒

土地流轉是實現農村土地資源合理分配、高效利用的一條重要途徑。發達國家的土地流轉制度經過上百年的改革與發展,總體上較為完善,但由于國情、地域、風俗不同,我們不可能照搬,只能借鑒找到適合于我國土地制度的方法。例如，美國農用土地所有權分為聯邦政府所有、州政府所有和私人所有,主要以私有制為主。美國農業用地以大規模家庭農業經營為主,土地擁有者可以按照法律對土地進行轉賣、抵押、租賃或繼承。英國農地所有權在法理上為國家所有,實質上為私人所有,土地持有人對土地擁有永業權和租業權,可依法出售置換、分割、出租土地。俄羅斯的土地所有權分為國家所有制、集體共同所有制、集體股份所有制和公民所有制4種形式,以公民私有制為主，俄羅斯公民依法享有土地的經營權、租賃權、地役權等,也可以依法自由出租、轉讓、抵押或出售自己擁有的土地份額。日本的土地主要分為國家所有、公共所有、私人所有3種形式,以土地私有為主。日本農地規模經營以土地租賃為主要形式,土地持有人擁有對土地的地上權、永佃權和地役權等[3]。各國不同的土地流轉制度對各自農村的土地資源合理分配和經濟發展起到了重要作用。各國的土地流轉制度都適宜于各自的國情,每個國家的土地流轉制度雖然各具特色,但是有一個共同點是產權明晰。

由于我國實行的是土地公有制,因此必須建立具有中國特色的土地流轉制度。我國農村土地“三權分置制度”激活了土地經營權的制度設計,極大地推動了農村土地流轉,催生出了土地流轉受讓方這一規模化的新生土地利益主體,改變了農村原有的利益結構[16]。

2 農地流轉現狀與差異

2.1 土地流轉意愿與產權清晰程度

樣本區一：本文選取山西省澤州縣孟山、史村河村、史村、石伏頭、劉村、李山村、溝南、成莊、中街、峪南、瘐能、東溝村、常坡、北村、原莊村等15個村應作為樣本采集區,這些村莊的經濟以煤炭為主,調查結果見表1。

表1 樣本村莊數據調查

調查的村民為176人,均為中學學歷,其中農戶家庭耕地面積以0.067—0.133hm2為主。從表1可知,當地村民對土地產權權屬情況較清晰,多數愿意通過土地流轉改善自己的生活。通過調查發現,從滿意度看(圖1),大部分村民對現狀較滿意或一般滿意,只有少部分村民對現狀不滿意。事實上,當地許多年輕勞動力選擇進城務工,留下的多是中老年勞動力,他們習慣于以前的生活方式,土地拋荒現象較嚴重。

圖1 滿意度調查狀況

山西省澤州縣大部分村民對土地流轉的意愿較高(圖2),愿意通過土地流轉改善自己的生活,只有少部分村民不愿意進行土地流轉。經調查分析，當地政府對農戶的政策宣傳解讀不到位,部分居民對土地流轉相關事項和權利不清楚,法律與合同文件不完善。雖然當地土地流轉的實施較順利,但還未進入成熟期,仍有部分居民沒有主動領取土地承包經營證(圖3),說明他們未充分意識到土地承包權證的重要性。

圖2 農地流轉意愿調查狀況

圖3 土地承包經營權證調查狀況

樣本區二：北京市通州區2017年常住人口達到137.8萬人,常住外來人口達到55.9萬人,占常住人口比重的40.6%。土地總面積9萬hm2,通州區農用地、建設用地、未用地占比狀況見圖4。通州區現行的土地利用總體規劃重點加強了城鄉建設用地的空間規劃。

圖4 通州區土地利用狀況

通州區農村土地承包經營權流轉狀態基本在農戶個體之間進行,“三權分置”工作完成后,政府高度重視并采取一系列措施推進農村土地承包經營權流轉,全區的農村土地承包經營權流轉逐漸規范。調查發現,有72%的農戶愿意流轉農村土地,有20%的農戶表示無所謂,有8%農戶不愿意流轉農村土地(圖5)。農戶不愿意流轉農村土地的主要原因有:無非農業技能,擔心土地流轉后沒有生活保障,個人勞動力走向不確定。此外,他們中大多數人文化程度偏低,又屬于中老年勞動力,家庭收支不穩定,不愿意流轉土地。可見，農村村民的社會生活保障是影響農地流轉的重要驅動因素之一。對村民的土地流轉權益和產權清晰程度的調查表明,村民在農村土地流轉權益的歸屬上認為,屬于國家、集體、農民個人的比例分別為20%、30%、50%,表明他們對土地權益的認識不足。

圖5 土地流轉意愿調查狀況

2.2 兩地農地流轉的主流方式

北京市通州區村民的土地流轉主要以委托村集體幫助進行土地流轉的居多,方式包括出租、轉包、互換等流轉形式。其中,出租、轉包、互換分別占流轉總量的79%、13%、8%。從流轉去向看,土地主要向村外的農業企業或種養大戶流轉。隨著新區的建立,目前全區的流轉量越來越大,政府征收用地比重增大,且征地過程相對順利,農戶意愿較高。農村土地承包經營權由小流、散流轉向集約化大規模經營。由于政府大力推廣土地流轉，加上政策大力支持,村民的土地流轉主要集中在新城中心城規劃范圍的外圍,全區農村土地流轉已逐步走向合同流轉的正規渠道。

山西省澤州縣的土地流轉方式主要包括轉包、出租和互換等3種方式。經營模式分為4種方式:一是決定流轉土地的雙方在村委的見證下直接簽訂流轉合同,該模式占整個土地流轉的20%。二是委托流轉方式,即原來的土地承包戶通過村委會或中介將土地流轉給他人,村委會不收取任何費用,流轉所得收益全部歸原承包農戶所有,村集體承擔督促承包經營者每年在規定的時間內交付流轉費用。該模式占整個土地流轉的30%。三是個體農戶將承包的土地流轉給村集體,然后由村集體實行統一經營的模式,村集體每年給原農戶支付相應的流轉收益,該模式占整個土地流轉的20%。四是自愿協商流轉,轉讓雙方簽訂簡單的協議。該模式多數是在經濟薄弱、農業基礎設施較差的地區,占土地流轉的30%。可見,澤州縣土地流轉方式多樣，呈分散化,土地流轉任重道遠,需加強偏遠地區的政策宣傳和幫扶力度。

2.3 兩地土地流轉的主要差異

由表2可知,山西省澤州縣村民在土地流轉方面主要是希望將土地出租給他人建農場。這種方式在土地流轉中占30%,比例逐年增加。隨著當地村民法律意識的不斷加強,這種有合同和見證人的流轉方式會越來越多。

表2 樣本村莊數據調查

由圖6可知,山西省澤州縣村民最希望落實的是有生活保障,只有村民的生活得到保障才能建設富強文明和諧的新農村。說明偏遠地區村民對土地的依賴性高,導致土地的流轉率不高。村民對土地有著很深的情節,土地流轉后會產生一種失落感,擔心土地流轉后收不回來。隨著北京市通州新城的建設,當地農戶對土地權益逐漸清晰,土地流轉成功率不斷上升。

圖6 農民對政策期望狀況

北京市通州區土地流轉不暢的原因之一是缺少土地流轉的中介機構,村民獲取信息的渠道少,加之信息的規范性、準確性、及時性影響了整個土地流轉的進程。在很大程度上,村民對土地流轉的信息是通過親友介紹的,這直接影響了當地的土地流轉規模。但隨著通州區的不斷發展,信息交流越來越及時快速，加之通州區已建立土地流轉平臺,這將極大地推動了當地土地的流轉進程,使土地資源得到有效利用。通州區第二、三產業較發達,農戶中家庭人員多從事非農勞動。由于缺乏足夠的勞動力,村民將選擇保持農耕形式的轉讓。與澤州縣不同的是,通州區土地轉讓一般會選擇散戶個體,很少有農業大戶。隨著新城的建立,新城區周邊的農地多通過征收的方式進行流轉。

總體上說,土地流轉利益影響著村民的流轉意愿(圖7)。根據當地的具體情況不同,當地村民會選擇適合自己的方式進行土地流轉。

圖7 流轉關系

3 農地流轉效率及其影響因素

3.1 兩地土地流轉效率

調查發現，山西省澤州縣村民對土地流轉最擔心的問題是土地流轉出后他們的生活無法得到保障(圖8)。

圖8 不愿流轉土地的原因

如果政府能進行相應的政策引導和宣傳,讓農戶相信土地流轉合同的法律效力并明確自己的土地流轉權益,相信將有更多的村民會根據自己的具體情況進行土地流轉,土地流轉效率也將得到進一步提高。隨著當地新農村建設計劃的實施,村民會感受到土地流轉給自己帶來的收益,土地流轉效率將不斷提高。

總體而論,北京市通州區土地流轉效率較高,在新城擴建過程中存在征收土地的情況,在政府征收土地的過程中村民配合相對順利。村民一般根據自己的務農收入來決定是否進行土地流轉,如果他們的農業收入較高,一般不會進行土地流轉。當地村民大多離城鎮中心較近,對土地權益較清楚,土地流轉過程較順利。

3.2 兩地土地流轉的影響因素

調查發現(表3),山西省澤州縣村民對10年以下的土地流轉的接受程度較高,這是因為農地擁有者多為留守老人,他們傾向于短期的土地流轉。村民最擔心的是產權問題,他們擔心土地流轉出去后會對土地進行重新劃分,導致土地權屬不清。因此,澤州縣的土地流轉率低,土地資源未能得到充分利用。而影響北京市通州區土地流轉的因素與山西省澤州縣不同,在政府征收土地的過程中會出現 “釘子戶”,他們希望借土地資源獲得豐厚的收入,改變自己的命運,因此土地流轉率較低。但通州區發展迅速,農村勞動力逐漸向第二、三產業轉移,土地收益一般高于種地收入,因此土地流轉率逐步提高,促進了當地經濟發展。

4 農地流轉中的問題與建議

4.1 農地流轉中的問題

近年來隨著新農村建設,山西省澤州縣土地流轉逐漸趨于完善,帶動了當地農業發展,提高了當地農戶的生活水平,但仍然存在以下幾方面問題:①土地流轉制度不完善。農戶的土地流轉常以口頭協議為主,法律約束力較低。②對土地流轉認識不到位。村民認為土地是他們的根基,要世代保留下去,導致土地流轉率較低。③社會保障制度不完善。村民認為土地是他們的生活保障,不愿意放棄土地。雖然我國制定了一系列社會保障制度,但政策落實不到位,阻礙了土地流轉。④土地流轉信息交流信息不暢。目前缺少土地流轉的信息平臺,導致土地流轉不暢。

由于北京市通州區的經濟相對發達,且靠近城市中心,因此土地流轉相對穩定,但仍需要重視以下幾方面問題:①土地征收過程中未能全面保障農民的合法權益。通州區在土地征地過程中的價格較低,村民的基本利益得不到相應保障。②土地流轉過程中承包關系不穩定。當地村民一般選擇短期合同,導致承包關系不穩定,加之缺少調解機制,處理問題不及時,損害了雙方的利益。③土地流轉形式單一。土地流轉以農業企業為主,利用方式單一,且經濟效益不高。

4.2 對農地流轉的建議

對山西省澤州縣土地流轉的建議:①加強村民對土地流轉的認識。政府及相關部門應加強宣傳土地流轉的重要性,讓村民充分認識到農地流轉的好處,并做好指導工作,提高村民對土地流轉的積極性,保障他們的基本利益。②完善當地土地流轉的相關制度。完善土地流轉過程中監督與管理制度,加強操作的規范性,規范農戶土地流轉程序,促進土地流轉向良性發展。③健全農村社會保障體系。完善村民的生活保障體系,消除他們的后顧之憂,提高土地流轉率。④加強土地流轉信息平臺建設。建立土地流轉平臺或中介平臺,及時有效傳遞土地流轉信息。

對北京市通州區土地流轉的建議:①完善土地流轉服務體系。避免發生不必要的糾紛,確保村民的土地流轉利益不受侵犯。②保障村民的基本權益。在征收土地過程中,應根據國家和地方有關政策合理定價,保障村民的土地流轉利益。③扶持新型綠色產業發展。推動當地綠色產業發展既可促進農地的依序流轉,還能提高當地村民的生活水平,促進地方經濟良性發展。

5 結語

北京市通州區與山西省澤州縣在農地流轉方面有許多相同點和不同點,一個處于城中心周邊,一個處于普通農村,兩者的問題可反映出我國農村土地流轉的現狀,因此研究兩地土地流轉面臨的問題對促進我國社會主義新農村建設具有重要的意義。解決了兩地土地流轉中面臨的問題,對全國的土地流轉也具有一定的借鑒意義。只有健全土地流轉制度和服務機制,才能讓農村土地流轉良性發展,提升農村土地流轉效率。