低等級公路建設期全過程環境管理保障機制研究

尚海軍，冉德欽，張林宏

（1. 山東省公路橋梁檢測中心,山東 東營 257091；2. 山東省交通科學研究院,山東 濟南 250031）

引言

公路建設會對環境造成不可逆的影響，公路施工期是落實環境保護工作和減緩工程建設對沿線環境影響的關鍵時期，環境管理是減輕公路對環境不利影響的重要手段，目前我國在高等級公路建設施工期全過程環境保護管理工作已經有所進展。作為城鄉之間的重要地帶、承擔著內部集散交通和過境交通的雙重功能的低等級公路，存在著交通組成復雜、基礎設施薄弱等問題，其建設施工期全過程環境保護管理工作也比較薄弱。低等級公路建設期全過程環境管理保障機制研究符合我國統籌城鄉發展及發展綠色低碳交通的趨勢，所帶來的科學、經濟和社會效益使其具有良好的推廣應用價值，能廣泛應用于省內外低等級公路建設的環境管理中［1］。

1 法律保障

利用法律和法規來規范全過程環境管理，是國際上通行的措施。在公路建設項目的環境管理技術日益成熟并逐步完善的過程中，技術方法的實施更需要法律的保障［2］。隨著公路建設的快速發展，我國逐步建立了公路交通環境保護的制度體系，制訂了許多法規與標準來指導公路項目的環境管理工作。1987 年交通部頒發了《交通建設項目環境保護管理辦法（試行）》，2003 年交通部頒發了《交通建設項目環境保護管理辦法》，標志著我國公路行業的環境保護工作進入法制管理階段。為了有效地控制工程施工階段的環境污染和生態環境影響，2002 年10 月，國家環保總局會同鐵道、交通、水利等有關部門聯合下發了“關于在重點建設項目中開展工程環境監理試點的通知”（環發〔2002〕141 號）。交通部又分別于2004 年和2007 年下發了《關于開展交通工程環境監理工作的通知》（〔2004〕314 號）、《關于在公路水運工程建設監理中增加施工安全監理和施工環保監理內容的通知》（〔2007〕158 號），說明了行業對環境管理工作重視。2010 年12 月25 日，我國公布了修訂后的《中華人民共和國水土保持法》，對公路建設項目的環境管理工作又提出了新的要求。

現在保障實施環境管理技術方法中還存在一定的問題。在現有法律體系中，技術方法應用程序和具有操作性的法律條款偏少。因為每個人對特定標準條文的理解不同，導致不同的做法。要盡可能地健全法律制度，使之具有針對性和可行性。我國現有的涉及公路的環境管理的法規可以提供一定的法律保障，然而從整體上說是零散的，還不能成為體系，需要盡可能完善。

2 技術保障

制定的環境標準要有充分的科學依據，要符合國家關于環境保護的方針、政策、法律、法規和我國國情，促進環境效益、經濟效益、社會效益的統一；使標準的依據和采用的技術措施達到技術先進、經濟合理、切實可行。

另外，要深化公路項目環境影響評價制度和竣工環保驗收制度改革［3］。目前我國有關項目對環境影響問題較為重視，在公路建設前需要進行環境影響評價，公路建設完成后需要進行環境保護驗收才能投入使用，現在中高等級公路建設的施工期全過程環境管理方面的相關研究已經有所進展。但由于投資較少，關注度也不夠，低等級公路建設的施工期全過程環境管理方面的相關研究較為匱乏。而低等級公路的建設可能對村鎮環境造成持續性和不可逆的影響，在低等級公路建設施工期開展有效的環境管理，對于保護公路建設項目區及附近鄉村區域中生態系統正常發揮功能以及相關環境保護措施的落實具有重要的作用。因此，開展低等級公路建設期全過程環境管理保障機制的研究，針對其在環境管理方面存在的問題，提出施工期全過程環境保護管理保障機制構建對策。為今后低等級公路建設中全過程環境管理提供指導，對低等級公路建設環境管理公路提供借鑒。

3 經濟保障

經濟保障是公路環境管理技術方法得以順利實施的前提之一。主要的經濟手段有收費和稅收、賠款和罰款、環境保證金和信貸杠桿。收費和稅收、賠款和罰款都是“誰污染誰治理”的制度的體現，可以反向刺激環保行為的發生。在公路行業，要大力推動排污收費的規定，多排污就多收費，倒逼相關企業引入高新環保技術，提升自身的環境管理的能力，做到治污減排，達到保護和改善環境的最終目的。

環境保證金針對建設單位的制約措施，能有效地督促甲方自行進行事宜的環境管理。同時，甲方也可以對是施工企業進行環境保證金管理。達到要求，返還繳納的保證金，亦可以進行獎勵；不能有效保護環境，就要扣除保證金，可以伴隨罰款，這些費用用于破壞環境的復原。信貸運用得好，也能促進環境管理。理順信貸機構的環境評估職責，對于保護環境做得不好的企業可以進行暫停或終止貸款，促進企業環境保護相關工作的開展。

4 行政保障

行政手段分環境行政強制手段和環境行政指導手段兩種。國家通過單向的命令與制裁方式來調節保護環境的相關行為。在實際的環境管理工作中，要符合相關環境排放標準，可以采取多種多樣的技術和工藝。國家和政府則通過引導的方式來調節。要鞏固生態環境部門的職權，理順行政關系，保證其獨立自主的權利；要增加環保相關投資，做到專款專用；要加強相關環保方面的教育，逐步提升公民的環保意識。

5 公眾參與保障

老百姓參與具體環保事務，是社會主義民主在環保行業的具體體現。只有大家都認識到環境問題的嚴峻性和重要性，才會產生有針對性的行動，進而改善大家共同生活的環境。群策群力，找到最佳的利益平衡點，有助于減少環保措施實行的阻力，能得到群眾的擁護，減少社會矛盾事件的發生，能有效促進交通環保事業的長足進步［4］。公眾參與的時候，要保障老百姓獲取信息渠道的權威和通暢，這也有助于提升有關部門的公信力。要嚴格按照既定的程序進行決策，充分考慮聽取相關群眾的意見和建議。國家干預和公眾參與，二者辯證統一，要處理協調好二者的關系。要加強宣傳教育，讓大家真正參與進來，增強環保意識，促進環保行動。要用法律這種強制手段保證公眾的知情權和參與權［5］。

6 結語

提出低等級公路建設期全過程環境管理保障機制研究，是對低等級公路建設全過程環境管理保障機制遇到的問題提出相應的對策和建議，期望建立全過程環境管理保障機制，為我國新農村建設具有重要的作用。