蒙陰縣農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革探析

孔令娟

（蒙陰縣水利局，山東 蒙陰 276200）

2014年10月，蒙陰縣被列為農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革與機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)縣后，按照中央、省、市有關(guān)精神要求，結(jié)合本縣實(shí)際，擬從建立項(xiàng)目建設(shè)管理公開(kāi)制度、探索完善項(xiàng)目補(bǔ)助方式、產(chǎn)權(quán)確權(quán)和移交、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)、工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)的長(zhǎng)效機(jī)制、建立政府績(jī)效考核為基本依據(jù)的獎(jiǎng)懲辦法、鼓勵(lì)和扶持用水戶協(xié)會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站能力建設(shè)8個(gè)方面著手解決小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目管理方式、農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交主體程序、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)管護(hù)責(zé)任等主要問(wèn)題。通過(guò)試點(diǎn)，全面推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新，破解長(zhǎng)期存在的產(chǎn)權(quán)歸屬不明、管護(hù)體制不順、建管用脫節(jié)、責(zé)權(quán)利分離、管護(hù)資金來(lái)源、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利基層服務(wù)中心“五化”建設(shè)等問(wèn)題，逐步達(dá)到“工程產(chǎn)權(quán)明晰、管護(hù)主體明確、運(yùn)行機(jī)制科學(xué)、管理規(guī)范到位、工程效益顯著、農(nóng)民群眾滿意”的目標(biāo)，做到建、管、用相一致，責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。

1 試點(diǎn)縣推進(jìn)改革的做法

1）建立項(xiàng)目建設(shè)管理公開(kāi)制度。推行項(xiàng)目建設(shè)管理公開(kāi)公示制度，及時(shí)公開(kāi)公示項(xiàng)目信息，每個(gè)項(xiàng)目村抽2～3名責(zé)任心強(qiáng)，群眾威信高，做事正派的村民擔(dān)當(dāng)水利義務(wù)監(jiān)督員，配合監(jiān)理對(duì)工程施工過(guò)程和質(zhì)量進(jìn)行全程跟蹤、監(jiān)督。

2）探索完善項(xiàng)目補(bǔ)助方式。一是本著“誰(shuí)建扶持誰(shuí)”的原則，對(duì)小型農(nóng)田水利工程優(yōu)先使用國(guó)家和各級(jí)扶持的小型水利工程專項(xiàng)資金，并通過(guò)先干后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以物代助的辦法，根據(jù)縣財(cái)政、水利、審計(jì)等有關(guān)部門對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行評(píng)估，給予一定比例的資金或物料扶持。二是放開(kāi)建設(shè)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，引導(dǎo)公司、個(gè)人等社會(huì)各界投資建設(shè)農(nóng)田水利工程建設(shè)。三是政府出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠扶持政策，如貼息貸款等鼓勵(lì)農(nóng)戶積極興建農(nóng)田水利設(shè)施。

3）產(chǎn)權(quán)確權(quán)和移交。成立由財(cái)政、水利、審計(jì)等部門組成的農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交領(lǐng)導(dǎo)小組，全面核查試點(diǎn)范圍內(nèi)的已建農(nóng)田水利設(shè)施，列出清單，并以工程為單元進(jìn)行清產(chǎn)核資，對(duì)清產(chǎn)農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行確權(quán)劃界，明晰已建農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)收益歸屬權(quán)。

落實(shí)“兩證一書(shū)一臺(tái)賬”管理制度，由縣人民政府或水利局向農(nóng)田水利工程進(jìn)行登記造冊(cè)，健全工程檔案，并對(duì)產(chǎn)權(quán)所有者頒發(fā)《農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)證書(shū)》和《農(nóng)田水利工程使用權(quán)證書(shū)》。按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)管護(hù)”原則，確定工程管護(hù)主體，小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)所有者與工程使用者簽署《農(nóng)田水利工程管護(hù)協(xié)議書(shū)》，縣水利局和12個(gè)基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建立《小型農(nóng)田水利設(shè)施及運(yùn)行管護(hù)工作臺(tái)賬》，加強(qiáng)對(duì)小型農(nóng)田水利工程管理與運(yùn)行維護(hù)的監(jiān)管和技術(shù)指導(dǎo)，督促工程管護(hù)主體切實(shí)履行管護(hù)責(zé)任，保障工程安全的長(zhǎng)效運(yùn)行。

4）搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)。一是承包。對(duì)已承包的工程完善相關(guān)的合同手續(xù)，對(duì)新建工程，通過(guò)媒體向社會(huì)發(fā)布，對(duì)承包候選人進(jìn)行篩選，公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，以報(bào)價(jià)高的競(jìng)標(biāo)者為承包人。由工程所有者與承包人簽訂承包合同，將工程交給承包者進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。二是拍賣。工程拍賣前對(duì)工程進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估、公示，工程承建單位將工程全部或部分產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)管理權(quán)公開(kāi)競(jìng)價(jià)出售，并完善相關(guān)手續(xù)。拍賣資金納入縣級(jí)農(nóng)田水利工程維修基金賬戶，用于農(nóng)田水利工程的建設(shè)與管理。三是專業(yè)合作組織管理。扶持引導(dǎo)項(xiàng)目區(qū)群眾成立用水協(xié)會(huì)、合作社、供水聯(lián)合體等農(nóng)民用水合作組織，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行日常巡查、維護(hù)管理、費(fèi)用收取和工程維修改造等，實(shí)現(xiàn)用水戶的自主管理、自我服務(wù)。四是委托物業(yè)管理。對(duì)于公益性較強(qiáng)且跨行政村的重點(diǎn)小型農(nóng)田水利工程的管理維護(hù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府打捆招標(biāo)，實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)，委托物業(yè)公司進(jìn)行管理，根據(jù)工程運(yùn)行情況給予補(bǔ)貼。工程調(diào)度和安全運(yùn)行由原管理主體進(jìn)行監(jiān)督與管理。

5）落實(shí)工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)的長(zhǎng)效機(jī)制。縣財(cái)政局建立維修資金專門賬戶，專戶儲(chǔ)存，并設(shè)專人管理。維修資金應(yīng)專款專用，管護(hù)經(jīng)費(fèi)通過(guò)多種渠道籌集，一是根據(jù)《山東省農(nóng)村公共供水工程維修資金籌集和使用管理暫行辦法》之規(guī)定從水費(fèi)中計(jì)提10%；二是上級(jí)撥付的維修管護(hù)資金；三是利用縣級(jí)水行政性事業(yè)收費(fèi)；四是從土地出讓金收益中提取部分資金；五是社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人捐助等資金。

6）建立政府績(jī)效考核為基本依據(jù)的獎(jiǎng)懲辦法。建立農(nóng)田水利工程改革績(jī)效考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，實(shí)行年度考核與日常考核相結(jié)合的評(píng)比制度。由縣發(fā)改、財(cái)政、水利和審計(jì)等部門對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理情況進(jìn)行評(píng)估考核。對(duì)管護(hù)工作較好的個(gè)人或管理單位資金上予以獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核納入縣里年度考核內(nèi)容。

2 存在的主要困難及原因分析

1）工程基礎(chǔ)薄弱，管護(hù)資金不足。蒙陰縣是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，小型水利工程眾多，而地方財(cái)政在管護(hù)經(jīng)費(fèi)配套落實(shí)上存在很大的困難，大部分工程缺乏正常管理費(fèi)用和工程維修費(fèi)用。

2）工程老化失修、效益低，直接影響到了水利產(chǎn)權(quán)制度改革與創(chuàng)新的成效。大部分小型水利工程大都修建于二十世紀(jì)五、六十年代，經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)行，工程老化失修，損毀嚴(yán)重，服務(wù)農(nóng)業(yè)和抗災(zāi)的能力不強(qiáng)。

3）協(xié)會(huì)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)能不足。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然成立了供水協(xié)會(huì)，但要使其可持續(xù)規(guī)范運(yùn)行，困難還很多，主要是由于協(xié)會(huì)自身功能不足，各級(jí)扶持不夠，造成供水協(xié)會(huì)發(fā)展動(dòng)能不足，制約了協(xié)會(huì)職能的正常發(fā)揮。

4）小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革偏重于經(jīng)營(yíng)性，加劇了農(nóng)戶與小型水利設(shè)施經(jīng)營(yíng)者之間的矛盾。由于經(jīng)營(yíng)者偏重自身經(jīng)濟(jì)利益，加劇了與農(nóng)戶之間的矛盾，同時(shí)，對(duì)小型水利設(shè)施的管理和維修等方面存在應(yīng)付的短期行為，形成了集體無(wú)力投、經(jīng)營(yíng)者不想投的兩難局面。

3 工作打算及建議

農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村小型水利設(shè)施投入機(jī)制，堅(jiān)持走政策引導(dǎo)、資金扶持與自我發(fā)展的路子，推動(dòng)農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)健康發(fā)展。

1）建議財(cái)政部門加大對(duì)小型農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)的投資力度，并設(shè)立專門維修資金賬戶，實(shí)行專款專用，同時(shí)維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用按照先急后緩的原則進(jìn)行自主支配，根據(jù)方案維修內(nèi)容，由縣財(cái)政、水利等有關(guān)部門聯(lián)合驗(yàn)收后，維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用直接撥付到供水協(xié)會(huì)、農(nóng)民合作組織等責(zé)任主體單位，為小型農(nóng)田水利工程的良性運(yùn)行提供有力保障。

2）建議財(cái)政統(tǒng)籌安排必要的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，對(duì)協(xié)會(huì)中成員（特別是農(nóng)民）進(jìn)行必要的技術(shù)培訓(xùn)，使他們能掌握基本的維修及節(jié)水的技術(shù)知識(shí)。

3）建議加大小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)扶持投入資金力度，以供水協(xié)會(huì)、供水合作社為主體，實(shí)行以獎(jiǎng)代投，先干后補(bǔ)的方式進(jìn)行定額補(bǔ)助，調(diào)動(dòng)各用水戶興修水利的積極性。

4）建議制定激勵(lì)政策，完善用水協(xié)會(huì)和合作社的管理辦法，對(duì)管理運(yùn)行比較好的協(xié)會(huì)，要給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，并在小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目上給予優(yōu)先安排。