水流產權確權在渭河陜西段的實踐探討

魏永斌，宋志林

(陜西省渭河生態區保護中心，陜西西安710004)

0 前言

近年來國家多次對水權確權做出明確部署。2015年，中共中央國務院將水流規定為自然資源資產，要求推進水流產權確權試點相關工作。2016年，水利部、國土資源部連同相關部門和地方政府，通過深入調研、專題論證、征求意見、反復協調，制定出《水流產權確權試點方案》[3-4]。2019年，水利部發展研究中心及自然資源部不動產登記中心組成專項調研評估組，對6個水流產權確權試點地區進行了實地調研評估工作[5]。渭河陜西段被列為水流產權確權試點和自然資源統一確權登記試點地區之一，重點圍繞展開水域、岸線等水生態空間確權工作。通過兩年的渭河水流產權確權工作，確定了水域岸線具體位置，厘清了集體所有和國家所有的邊界，摸清了河道管理范圍內的全要素自然資源種類及數量，對渭河生態區建設和管理保護具有極大的推動作用。

1 渭河陜西段水流產權確權的總體布局

1.1 確權流域概況

渭河是黃河的最大支流，是陜西人民的母親河。渭河在陜流經寶雞市、楊凌示范區、咸陽市、西咸新區、西安市及渭南市，最終于潼關匯入黃河[6]，流經的兩岸關中地區約占陜西省1/3的國土面積，集中了全省64%的人口，生產總值集占全省的65%，是陜西省政治、經濟、文化和旅游發展的核心區域[7]。

1.2 水流產權確權組織實施

1.2.1 加強組織領導

成立以分管副省長作為組長的水流產權確權工作領導小組，10個省級部門和6個地方政府為成員單位，并將領導小組辦公室設立在省水利廳，落實了相關部門和地方責任分工。

1.2.2 健全工作機制

結合陜西省渭河實際，建立了“省級統籌、市級抓總、縣級實施”的試點工作機制，省試點工作領導小組負責全面統籌協調，定期召開聯席會議，研究解決重大問題。省水利廳、省自然資源開展聯合督查，各市(區)政府牽頭抓總全面組織，各縣(區、市)政府作為責任主體具體實施。

1.2.3 制定技術標準

2017年，哈電電機承擔了白鶴灘水電站右岸電站全部8臺套水輪發電機組及其附屬設備的研發和制造，標志著我國開啟了世界水電百萬千瓦級機組的新紀元。同年10月，世界首臺白鶴灘百萬千瓦水電機組精品座環制造成功，贏得三峽集團高度贊許，更為黨的十九大獻上一份厚禮。目前，白鶴灘轉輪、導水機構等主要部件正在制造中。

依據《實施方案》編制了《陜西省渭河水域、岸線等水生態空間確權登記實施方案》，明確了水流產權確權的具體工作內容和技術要求等；印發《陜西省渭河水流自然資源統一確權登記試點實施細則》，指導沿渭河各地開展確權登記工作。

1.2.4 借助河長制平臺

渭河省級河長由省委書記擔任，沿渭各級河段河長由地方黨委書記擔任，為水利產權確權工作的順利開展夯實了基礎。

1.3 水流產權確權工作進展

1.3.1 進行了工作底圖測繪

按照地籍測繪要求開展了1∶2000地形圖測繪。地形圖測繪采用低空攝影測量方法，測繪平面選擇國家大地2000坐標系，高程選擇1985國家高程基準，等高距為1 m。施測面積1164 km2，完成D級GPS測量361點，四等水準測量1118 km。

1.3.2 劃定了渭河水域、岸線等生態空間范圍

水域線采用堤防工程范圍線，以堤防背水坡腳線向外側擴展30 m～50 m無堤段按照歷史最高洪水位確定。岸線采用堤防安全保護范圍線，以水域線向外側擴展50 m。依據《陜西省渭河生態區建設總體規劃》劃定的渭河生態區管理界線，結合各市區實際情況，以堤防背水坡腳向外側擴展城市段200 m、城市規劃區1000 m、農村段1500 m控制，無堤段與岸線一致。行政管理界線按照國土部門地籍管理界線，結合民政部門行政區劃，現場核實形成以縣(區、市)為管理單元的行政管理區域。

1.3.3 確定了水域、岸線等水生態空間權屬

結合《實施方案》確定的以河道管理范圍為重點開展確權試點的具體要求，堅持保護相對完整的生態功能區和集中連片等原則劃定渭河水流自然資源的登記單元。共劃定渭河水流登記單元總面積540.93 km2。

1.3.4 建立了水域岸線等水生態空間監管機制

水資源及水生態空間在法律性質上被賦予主權[8]，省編辦結合事業單位改革，在陜西省渭河生態區管理局的基礎上，加掛了陜西省渭河流域保護中心。陜西省水利廳在機構改革中，設立建設監督處(渭河生態區管理工作處)，從行政管理角度，加強對渭河生態區的管理。對水生態空間不同功能區提出了監管措施。省公安廳組建了環境與食品藥品犯罪偵查總隊，開展渭河水生態空間違法行為聯合執法，對涉河違法、非法占用水域、岸線等行為形成了強有力的震懾作用。

1.3.5 建立了水生態空間信息系統數據庫

以智能化智慧化應用為核心，開發渭河生態區地理信息數據庫，錄入確權信息和數據，采集水生態空間信息，實現了渭河生態區“一張圖”管理。

2 水流產權確權改革經驗

2.1 河流水生態空間劃定辦法

結合地區特點構建了河流水生態空間劃定的方法。以河道管理范圍為基礎，在尊重歷史、立足現狀、滿足需求的原則下，統籌考慮各方面因素與訴求，劃定了水生態空間邊界范圍。水域線采用堤防工程范圍線，以堤防背水坡腳線向外側擴展30 m～50 m無堤段按照歷史最高洪水位確定；岸線采用堤防安全保護范圍線，以水域線向外側擴展50 m。

2.2 登記單元及權屬關系確定

統籌兼顧生態空間完整性、行政監督管理便利性等因素，確定登記單元和權屬關系。將渭河作為獨立的水流登記單元，由各縣(區)劃定本轄區的縣級登記單元。有堤防的河段以渭河大堤背河堤腳處為單元邊界線，峽谷無堤防河段以主河道岸坎向外側延伸200 m確定單元邊界線，并做好單元邊界、不動產登記邊界、土地利用現狀調查的工作界線、轄區行政界線的銜接。在登記單元內，劃清水生態空間內不同資源的權屬，將自然資源的登記單元號、登記機構、所有權人、自然資源狀況等記載于自然資源登記簿中。

2.3 繪制水生態空間圖

結合時間緊、任務重的實際情況，陜西省提出了“三圖層相疊加”的方法，即集體土地的所有權確權登記發證、國有土地使用權登記發證和2016年土地利用現狀圖相疊加，在1∶10000影像圖上先預劃，做好預劃登記單元線與權屬界線的銜接，確定登記單元。再和新測繪的1∶2000工作底圖進行套繪，復核預劃成果形成最終確權登記資料。將測繪影像圖和線畫圖疊加，按照不同自然資源、權屬等劃分圖層，進行圖面符號、圖層設置和圖廓整飾，形成水生態空間“一張圖”，并建立空間信息系統數據庫。

2.4 水生態空間監管體系構建

結合河長制等相關專項工作，建立水域、岸線等水生態空間監管體系。充分利用渭河生態區已有工作基礎，制定了生態區管理、水工程保護等制度，明確管理機構和執法機構，劃定河道保護區、堤防保護區、堤外一級保護區、堤外二級保護區。實施空間管制措施，構建水生態空間監管體系，加強水域、岸線等水生態空間監管。

3 存在問題及原因分析

3.1 管理范圍內耕地、農田問題

渭河河道管理范圍內存在大量耕地和基本農田，面對大量基本農田核減等問題，保護與發展的矛盾十分突出[9]。按照河流的管理范圍，通過確權明確了國有土地的范圍，劃清了權屬界線，但行洪區內原有的集體土地(耕地或基本農田)、草地、林地和濕地等類型的權屬仍然存在，如何妥善處理河道管理保護、農業生產及其他自然資源之間的矛盾，是渭河水生態空間確權中的一個重要問題，需要研究出臺相應的政策。

3.2 管理范圍內防洪工程占地問題

防洪工程建設用地遺留問題解決難。防洪工程建設一直由建設單位與工程所在地鄉鎮或村組達成協議，賠付后開展工程建設。這種情況造成工程占地權源資料不全，無法辦理產權證。對已建成投入使用的水利防洪工程建設用地，出臺相關的用地政策。

4 建議

4.1 明確經費來源

水利工作矢量數據底子薄弱，各地對數據資料的收集不夠重視，水流產權確權需要大量的矢量數據資料，要補齊數據資料需要大量的人力、物力和資金。工作過程中可能存在畏難情緒，建議水流產權確權工作要明確經費來源。

4.2 加強矢量數據收集工作

通過水流產權確權工作的開展，與國土等部門業務對接中，部門間均對矢量數據比較關注。但多年來，陜西省水利編制的相關規劃、河道管理范圍等文件，僅停留在以文字描述體現規劃區域或管理區域，沒有形成具體的矢量數據，難以跟各相關部門形成數據共享和互聯互通，導致一些現行規劃、管理制度難以真正落地并有效實施，建議在今后的工作中加強矢

4.3 多方面范圍劃定工作相互配合

水域、岸線水生態空間范圍劃定建議和國家實施的國土空間規劃、“三線三區”、“生態紅線”劃定工作相結合，統籌依法依規劃定河流水生態紅線，為今后方便管理做好堅實基礎。

5 結語

通過兩年的渭河水流產權確權工作，確定了水域岸線具體位置，厘清了集體所有和國家所有的邊界，摸清了河道管理范圍內的全要素自然資源種類及數量，對渭河生態區建設和管理保護具有極大的推動作用。針對工作開展過程中存在的管理范圍內耕地、農田問題，以及防洪工程占地問題，提出明確經費來源，加強矢量數據收集工作，多方面范圍劃定工作相互配合等建議措施，以期為渭河水流產權確權工作提供參考。