不動產權籍調查現狀分析與應對措施探討

孟俊貞 李國橋

（1.華北水利水電大學，河南 鄭州 450045；2.河南省地質礦產勘查開發局 測繪地理信息院，河南 鄭州 450006）

1 引言

不動產權籍調查在新時代中國社會發展過程中至關重要，影響著民生、城市建設、國家發展等問題。當前我國不動產權籍調查處于過渡期，實際過程中仍然存在一定的問題。分析當下不動產權籍調查中存在的問題，以此為基礎探討應對措施，可保障不動產權籍調查工作的高效開展，進而為不動產登記工作奠定堅實基礎。

2 不動產權籍調查概述

2.1 基本內涵

不動產權籍是不動產測繪檔案和登記檔案的合稱，具體而言就是不動產的權利和自然情況的調查與記錄[1]。不動產權籍調查是指根據不動產權利人的自主申請以及政府部門的統一組織，采用內外業聯合核查和現場實地調查的方法，展開相應的權屬調查工作（獲取不動產權利的主體、類型、內容、來源、期限、權利變化的權屬狀況）和不動產測量工作（獲取不動產的坐落、界址、空間界限、面積、用途等自然情況）。不動產權籍調查是不動產統一登記之后出現的新名詞，采取權屬調查和不動產測量的方式，目的是查清不動產權屬、界址、面積等基本情況，其成果以報告、數據、圖件、表冊等方式呈現[2-3]。

2.2 不動產權籍調查與地籍調查的關系

實際工作中，很多人把權籍調查視為地籍調查，把開展城鎮地籍調查視為開展權籍調查。為實現我國未來土地統一規劃，確保產權歸屬人的利益，明確不動產權籍調查與地籍調查間的關系能使權籍調查工作的思路更清晰、開展更有序。事實上，權籍調查與地籍調查既有聯系又有區別。

（1）二者所依據的法律、法規和規程不同。權籍調查遵循的法律、法規主要包括《土地管理法》《物權法》《不動產登記暫行條例》《城市房地產管理法》《森林法》《草原法》《漁業法》《地籍調查規程》《房產測量規范》《海籍調查規范》《農村土地承包經營權調查規程》等，而地籍調查主要遵循《土地管理法》《物權法》和《地籍調查規程》等[3]。

（2）二者的工作內容范圍不同。權籍調查以宗地、宗海為單位，查清宗地、宗海及其定著物等不動產單元的狀況 ；而地籍調查只是針對每宗地的權屬、界址、位置、面積、用途而開展的土地調查。

（3）法定效果不同。權籍調查是直接為不動產確權登記發證服務，是純粹法定的專業調查工作，必須依法、依規完成 ；而地籍調查本身并不具有法定性質，只有對需要確權登記發證的宗地開展地籍調查才具法定意義。

（4）技術路線不同。權籍調查的房屋測量必須按照《房產測量規范》技術路線執行。農村土地承包經營權調查必須按照《農村土地承包經營權調查規程》技術路線調查，而地籍調查主要根據《地籍調查規程》制定技術路線。

（5）成果不同。權籍調查的圖件包括宗地圖、宗海圖以及房屋分層分戶平面圖等，而地籍調查的成果圖只有宗地圖。權籍調查表包括地籍調查表、土地承包經營權及農用地其他使用權調查表、房屋調查表、森林及林木調查表、海籍調查表等，地籍調查只有地籍調查表。

3 不動產權籍調查中存在的問題

我國不動產登記工作處于過渡發展期，雖然法律法規對其內容進行了規范，但規定內容不夠細致，難以對各相關部門的職責進行全方位覆蓋。不動產權籍調查具有一定的復雜性和困難度，因受不同因素的影響還存在較多問題。

3.1 標準不統一

根據不動產權籍調查工作的內容、目的和方式，不動產權籍調查指的是根據宗地和宗海的具體情況，對其中一系列不動產單元進行數據測算清查。但是，在實際工作中我們面臨的是：我國現行的不動產權籍行業標準非常復雜。不同的部門依據不同的規章制度開展不動產權籍調查，比如，自然資源部門根據《地籍調查規范》、房產部門依據《房產測量規范》、森林部門依據《森林資源規劃設計調查技術規程》等[4]。各部門各有規定，不同的規范之下，調查測繪的標準也存在著一定差異。因而，在開展信息測繪和登記時，非常容易出現規定上的矛盾，最終造成不動產權籍調查工作的混亂，調查效率和數據準確性也都受到了一定影響。

3.2 過程不規范、部門間協作性較差

不動產權籍調查是一項需要多個部門共同參與、互相協作的工作，部門之間的配合對于工作效率的提升具有重要意義[5]。但在實際工作中，不動產權籍調查的操作流程不夠規范，加上各部門之間權責不明確、配合協作性差，影響工作效率甚至是數據的整體性，為數據共享帶來阻礙，最終不利于調查測繪數據的登記保存。

3.3 數據龐大、數據來源具有多樣性、數據整合調用效率低

首先，隨著不動產行業的迅速發展，不動產登記業務、登記數據都處于持續增長狀態。同時登記數據具有獨特性，屬于時空數據，主要包括屬性數據和空間數據。該數據的登記管理需要結合歷史數據和當前形勢數據進行分析，并保障數據和圖像的統一性，數據量巨大 。

其次，管理部門不同，使得數據來源多樣化，不同的部門制訂的工作標準、數據管理方式、數據質量也不一樣，導致數據整合性差、地籍歷史關系不清晰等問題，進而造成數據難以實現有效銜接和整合，后期整理和調用效率難以保證，無法充分發揮數據的重要作用。

3.4 不動產權籍調查的費用問題

在全國性土地資源調查工作中，不動產權籍調查工作所涉及的費用問題不容小覷。很多地方的工作都僅僅覆蓋了城市地區，而鄉鎮地區的地籍調查并沒有得到完全落實，加上農村地區的宅基地調查測繪工作，使得該區域已經申請和辦理了土地登記的權利人，需要重新委托有關的測繪機構進行測定，不可避免地給權利人帶來額外的經濟負擔。

3.5 從業人員水平參差不齊

不動產權籍調查工作具有一定程度的復雜性和困難度，為了保證不動產權籍調查工作的效率和準確性，相關從業人員必須把握不動產權籍調查的要點，注意培養較高的專業技能和綜合素質。現實工作中，測繪隊伍業務水平參差不齊，出現經驗不足、實際測繪工作能力低下等問題，對不動產權籍調查數據的準確性造成一定影響。

4 提高不動產權籍調查水平的措施

不動產權籍調查的重要性在于調查測繪的結果一旦完成了登記，就具備相應的法律效力，影響民生、城市建設和國家發展。因此，對于以上問題必須采取相應措施。

4.1 統一標準

為提高工作效率，發揮數據的巨大作用，必須統一機構管理，遵循統一標準和基本原則。盡快構建行之有效、具有實際操作效果的不動產權籍調查標準體系，并在此基礎上加強銜接和整合，實現數據共享[6]。

4.2 整合機構、合理選擇調查機構

我國相關政策規定不動產權籍調查工作由現有土地、房屋等各類不動產權籍調查機構承擔，但根據我國國情，目前不動產登記實際是多部門管理[7]。為構建更加人性化的“一站式服務、全程負責”的工作模式，為不動產權利人和行政職能部門提供優質服務，日后的權籍調查工作需要實現一項權籍調查事項由一家調查機構完成。

因此，在保證不動產權籍調查效率和質量的基礎上，必須嚴格選擇符合要求的測繪機構。針對我國不動產登記工作所處時期，符合資質要求的機構數量和質量都沒有達到實際預期的情況，要采用市場化模式，對調查機構進行整合、擴大其業務范圍并進行科學選擇，選擇適宜的測量機構，確保權籍調查數據的可靠性及最終出具報告和調查結果的準確性是可行性方案之一。

4.3 統一軟件、重視數據的整合入庫、推動數據共享

當前，不動產權籍調查中不同的作業單位使用的作業軟件不同，導致數據格式不統一，結果不僅不利于工作效率的提高，反而增加了數據錯誤發生的概率。實現數據交互與共享是面臨的巨大挑戰，推進行業內專業不動產權籍調查軟件的統一[8]，在很大程度上促進數據整合和共享，將有效降低不動產權籍調查投入的人力、物力和時間成本。

同時，要重視數據的整合入庫[7]。數據整合入庫是不動產權籍調查的最后一個環節，如果該環節出現問題，將會前功盡棄。因此，信息管理人員必須保證空間數據的保留與可追溯，對整個數據庫的數據進行查漏補缺，從而避免出現數據錯錄和遺漏的現象，在做好數據整合的基礎上完成數據入庫，為一體化管理和數據共享打下基礎。

4.4 充分利用已有成果、實現便民利民、不得違規增加申請人負擔

2017 年，國土資源部辦公廳印發的《關于規范不動產權籍調查有關工作的通知》明確規定，前期行業管理中已經產生的房產測量、勘測定界等成果，經審核符合登記要求的，應當繼續沿用，不再重復測量。實施不動產統一登記前已經辦理了土地登記和房屋登記，以及依法辦理了房屋登記但未辦理分戶土地登記的城鎮住宅、成套商品辦公用房在辦理轉移、變更等登記時，經確認土地權屬合法且不涉及界址界限變化的，不得要求權利人提交權籍調查成果、繳納相關費用，以切實減輕群眾負擔[9]。

因此，結合國家相關法規，調整現行的基礎測繪規劃方案，提升我國不動產權籍調查工作的效率，減輕人民群眾負擔是當務之急。

4.5 提高從業人員工作能力和綜合素質

國家有關資質鑒定管理部門務必對申請測繪資質的測繪機構進行嚴格評定[10]，督促符合資質要求的測繪機構針對從業人員展開系統業務培訓和相關技能工作培訓，保證每一位工作人員具備較強的工作能力與專業素養，能夠肩負起不動產權籍調查工作。

4.6 不動產權籍一體化管理

當前，不動產檔案管理正朝著電子化方向發展，不動產管理工作受到越來越多的關注，要積極推進不動產權籍一體化管理的進程[11-12]，全面提高不動產的管理水平和質量。

做好不動產登記檔案掃描與數據庫的銜接工作，逐步建立全國不動產電子資料數據庫，實現不動產信息資料的共享、使用，最終實現跨區域的不動產登記和相關辦理，促進不動產權籍調查工作的有效開展。其中，不動產電子登記簿是不動產登記電子檔案的核心組成部分，是不動產信息化管理的命脈，是不動產信息化統一登記工作的出發點和落腳點，是不動產權籍一體化管理的重中之重。因此，不動產權籍一體化管理應以動態管理為主線，保證增籍與滅籍工作的同步進行。

5 結語

隨著法治社會建設的不斷推進、經濟社會的高速發展與科技水平的提高，不動產登記工作逐漸受到全社會重視。采取有效措施確保不動產權籍調查測繪工作的高效開展，做好數據的整合、存儲、管理及更新等工作，可以為我國不動產行業的進一步發展提供有力支持。