大型水電工程EPC總承包關鍵問題研究
——基于楊房溝模式的分析

黃 從 鋼

(中國水利水電第七工程局有限公司，四川 成都 610000)

1 概 述

EPC(Engineering Procurement Construction)是指承包人與發包人建立合同關系，按照約定履行工程項目的設計、采購、施工、試運行、移交等合同責任與義務[1]。通常承包人在總價范圍內，對工程的質量、安全、進度、環水保和費用等負責。

楊房溝水電站是國內首個采用EPC管理模式建設的百萬千瓦級大型水電工程[2]。電站總裝機容量150萬kW，多年平均發電量59.61億kWh，總庫容5.12億m3，最大壩高155 m，為大(1)型。

2 國內EPC模式發展現狀

2.1 發展歷程

EPC總承包模式于1984年開始在國內試點，1992年，建設部頒布了《設計單位進行工程總承包資格管理有關規定》，第一批獲得甲級工程總承包資格證書的設計單位共312家。2005年，《建設項目工程總承包管理規范》為工程總承包的實施提供了政策依據。2017年，《建設項目工程總承包管理規范》(第二版)《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》(征求意見稿)先后出臺，進一步規范了工程總承包管理。2020年，《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》由住建部和國家發改委聯合頒布。

2.2 政策環境

1998年，《建筑法》“提倡對建筑工程實行總承包，禁止將建筑工程肢解發包”，明確了工程總承包的現場安全和工程質量應當由總承包單位負責。《建設工程質量管理條例》(2000年)更加突出了工程參建方質量責任和義務。《建設項目工程總承包管理規范》(2005年)高度總結并規范了工程總承包管理的程序和具體內容。

2011年，《建設項目工程總承包合同示范文本(試行)》以FIDIC條款為基礎對通用條款、專用條款做了進一步的細化、完善和補充。《建設項目工程總承包管理規范》(2018年)明確了各管理職能工作界面。《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》(2020年)進一步規定了發承包雙方風險分擔原則。

總體來講，EPC模式在國內石油、化工、電力行業發展較好，水電行業發展相對緩慢。盡管政府陸續出臺了一系列管理制度、規范、合同示范文本等，相比國際工程而言還需要進一步完善、改進和優化，以提高其適應性和可操作性。

3 EPC項目管理的關鍵問題

3.1 傳統思維模式未更新

傳統DBB模式下，基于《建筑法》《合同法》等規定，發包人依法委托具有一定資質的監理單位負責工程質量、安全、進度和投資等的監督和管理。EPC模式下，由總承包人對建設項目的設計、采購，以及工程質量、安全、進度和投資等全面負責。FIDIC銀皮書也強調，質量、安全、環水保管理的合同職責應歸屬于對工程建設更具有控制能力的總承包人[3]。

一方面，因上位法(如《安全生產法》)仍按照傳統DBB模式劃分責任，所以一旦出現安全問題，發包人和總承包人均需承擔全部的法律責任。另一方面，鑒于國有資產增值保值的要求，發包人依照傳統思維模式開展質量、安全監督考核，導致管理職責交叉重疊。

3.2 合同風險分配不均衡

傳統DBB模式下，工程建設過程中的大部分風險，如地質、設計、變更、采購供應、價差風險均主要或趨向于由發包人承擔。

工程總承包的特點是發包人因建設管理能力不足而將部分合同風險合理向總承包單位轉移。但因現行法律法規不能做到全覆蓋，導致部分發包人在工程招標、合同簽訂過程中將更多甚至全部合同風險轉嫁給總承包人，導致風險分配有失偏頗，合同顯失公平。

3.3 項目管理邊界不清晰

在傳統平行發包模式下，相關法規就發包、承包、監理等管理職責有比較清晰的規定。EPC模式下，參建各方因項目管理能力、認知水平、合作關系等諸多因素引起在合同邊界等方面的分歧，導致工程進度、質量、安全、環水保、成本等目標管理接口難以“精準對接”。

EPC合同條款支持由總承包人承擔設計、采購、進度管理等責任。但是個別發包人因具備較強的設計管理能力，時常參與到設計工作的具體事務；發包人時常參與到采購和進度管理的具體環節，對工程投資以期更快更好的回報；監理人也因諸多因素主動介入上述具體工作。故上訴原因導致合同管理界面不清晰。

3.4 參建各方信任度不高

3.4.1 發、承包雙方信任度不高

在EPC模式下，總承包人更加主動控制工程進度以降低建設成本，形成內生動力。發包人基于對工程質量的考慮，客觀上難以與總承包人形成高度信任的局面。

3.4.2 聯合體雙方信任度不高

現階段我國工程總承包項目大多是以設計企業和施工企業組成聯合體的形式來承擔。設計和施工企業常因工作慣性思維在企業文化、機構設置、制度建立、風險和效益分配等方面認識不同，彼此信任度不高。

3.5 項目組織機構效率低

高效的組織機構建立是項目成功的奠基石。結合國內眾多水電水利工程案例分析，項目組織機構不協調的主要問題在于：(1)項目戰略目標不明，組織缺乏前瞻性；(2)組織管理層級多，管理機構龐大；(3)管理職責不清晰，管理職能空白或重疊；(4)內控制度不健全，責權利不統一。

4 楊房溝EPC模式解決方案

4.1 強強聯合

楊房溝水電站EPC總承包項目由中國水電七局(責任方)與華東院組成的聯合體中標實施。華東院是國家大型綜合性甲級勘測設計研究單位，水電七局為國家水利水電工程施工總承包特級資質企業，其聯合方式無疑是“強強聯合”。

兩家企業同隸屬于中國電建集團，源于母體公司統一管理、統一協調的背景，對總部企業文化、核心業務的認識分歧較小，對專業屬性和行業優勢認可度較高，核心價值觀和經營理念高度趨同，其聯合策略符合“1+1>2”的合作模式。

4.2 高效協同

4.2.1 組織機構高效

楊房溝聯合體在頂層設計時即充分考慮精簡高效。董事會為最高決策層，總承包部是現場經營層，工區為執行層。安委會、技術委員會為聯合體“智囊團”，監事會履行監督職能。聯合體運行堅持統一領導、統一組織、統一規則、統一管理的“四項基本原則”。

楊房溝總承包部實施“扁平化”機構管理。堅持以關鍵業務流程為中心，簡化縱向管理層次；精簡中層管理機構及崗位，以縮短管理鏈條；通過BIM系統、OA系統、智慧系統、終端APP等科技手段打造制度化、標準化、流程化、表單化、信息化的“五化體系”。

4.2.2 管理體系高效

聯合體管理制度體系將“設計施工一體化”貫穿始終。創新采取了傳統DBB模式沒有采取或做到位的管理措施，例如“設計圖紙會簽制度”“地質聯合巡視制度”“材料聯合采購制度”“監測數據實時分享”等。

聯合體決策層和經營層分別由聯合雙方選派優秀人員交叉融合，作業層由專業人員各司其職，這種深度融合的人力資源配置有助于形成互信共享的文化氛圍，有助于削弱專業人員受原生組織工作慣性的負面影響。

4.2.3 溝通機制高效

聯合體采取“緊密型”聯合模式，建立了通暢的信息傳導途徑，確定了“文化共享、設計共商、投資共審、風險共議、商務協調”等議事規則，消除了不同成員在新的組織中縱向和橫向溝通屏障，促進了工程技術、法律商務、物資采購、施工管理等專業人才的快速成長。

4.3 科學監管

4.3.1 合同監管體系

項目發包人通過總承包監理合同、EPC總承包合同建立了較為完備的“業主弱監管+監理協助”合同監管體系。

設計管理方面，監理人現場配置了設計監理，負責常規設計管理工作，關鍵設計論證及專題研究報告由設計監理后方公司負責。發包人負責一定權限范圍內的設計變更審查與批復。

聯合采購方面，主要機電設備由發包人主導招投標與支付貨款，承包人進行合同管理；其他機電及金結設備由發包人規定技術要求，承包人負責招標采購與合同管理，各司其職、各盡其責。

主材采購方面，采取“輔協供”方式由發包人確定技術要求與品牌范圍，承包人主導招標采購及合同管理，雙方共同參與。

現場監管方面，監理人不再是傳統模式下的“三控兩管一協調”，除常規監理合同內容外還貫穿了勘測設計、物資采購等。發包人在現場建立了“四大中心”輔助監管。

4.3.2 自律+他律體系

聯合體建立了一套涵蓋質量、安全、技術與施工等全方位的“自律+他律”體系，成立了自律管理委員會，明確各級人員自律管理職責。同時建立一套橫向到邊，縱向到底的激勵機制，促進自我約束、自我管理，將在傳統模式下的被動外部監管轉換為“主動+自律”模式。他律體系主要通過作業層、班組層的考核制度形成規范有效的他律力量。

4.4 激勵考核

4.4.1 發包人激勵約束政策

楊房溝EPC總承包合同建立了包括工期進度、安全環保、生產運行、質量專管、機組安裝、工程創優等全周期、強激勵六大考核機制，是承包人優質履行總承包合同職責、義務的高效“推進劑”。高額的合同違約金也成了約束承包人如期履約、高質量履約的“緊箍咒”。

4.4.2 承包人激勵措施

設計優化激勵措施。楊房溝總承包合同為固定總價合同，發包人不參與設計優化節約分成。聯合體設立了設計優化激勵措施，對有突出貢獻的設計個人、團隊實施獎勵。同時，發包人通過明確設計優化管理制度、流程和限額設計指標來規范和約束承包人的行為，以實現合同責權利的最大平衡。

施工優化激勵措施。總承包合同中土建施工份額大于合同總金額的80%，施工方案優化是承包人實現利益最大化的重要管理措施。

4.5 風險共擔

4.5.1 發承包雙方風險共擔

楊房溝總承包合同設置了合同風險金，主要用于承包人應對設計變更、自然災害預防、保險賠付不足、調差補償不足以及其他社會、經濟等綜合性風險。

除法律和政策風險、物價波動風險、征地移民風險由發包人承擔，不可抗力由發承包雙方共同承擔以外，其他風險由總承包人承擔，合同風險分擔原則和方式符合總承包人管理“確定的不確定”，發包人管理“不確定的不確定”的EPC模式基本管理原則[4]。

由于大型水電工程規模大、工期長、地質條件復雜，在地質風險分擔方面還需要參與者結合工程特性、風險控制力和承受力、風險費設置情況作更進一步研究與探討。

筆者認為：基于EPC合同模式且設置有風險費的情況下，因不良地質或不可預見的地質條件變化引起工程量變化幅度超過±10%時，或者單項合同金額變化超過±3%時，應當依據合同調整合同價格。

4.5.2 聯合體雙方風險共擔

聯合體雙方參照《公司法》的基本原則，通過《聯合體協議》《聯合體章程》《聯合體運營規則》建立了“風險共擔(Risk-Sharing)”機制，由聯合雙方共同承擔自主經營所產生的經濟后果，自負盈虧，按聯合比例合理分擔。

4.6 和合共贏

4.6.1 發承包雙方和合共贏

發包人企業通過深入分析中國“后水電時代”行業發展形勢，廣泛開展調查研究，創新提出了在楊房溝試點EPC 建設管理模式。通過近5年的實踐探索，發包人階段性實現了“設計施工管理更融合，安全管理更規范，質量管理更有效，工程投資更可控”的項目管理目標[5]，EPC模式優勢明顯，企業品牌效應凸顯。

承包人在被譽為“第二次魯布革沖擊”中做了“第一個吃螃蟹的人”，積累了大型水電工程EPC管理成功經驗，培養了一批EPC項目管理綜合型人才，提升了企業知名度。

4.6.2 聯合體雙方融合互利

聯合體雙方本著對發包人高度負責的態度，以良好的履約與高效協作踐行EPC合同職責，基于《聯合體協議》基本原則，風險共擔在前，利益共享在后，壓力與動力并行。

5 結 語

盡管EPC管理模式憑借其合同關系明了、責任主體單一、風險分擔合理、工程投資可控等優勢受到建筑行業青睞。但項目管理存在的關鍵問題仍需要廣大參與者進一步解決，如法律法規需進一步配套完善，思維意識需進一步轉變，合同界限需進一步明確，風險分擔原則與方法需要進一步優化等。

由于大型水電工程實施EPC總承包在國內還處于探索階段，楊房溝建設管理模式和解決方案可供業內參考借鑒。