水電工程移民安置規劃與國土空間規劃銜接的幾點思考

韓江江，李紅遠，肖銀松，楊海青

(中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司，云南 昆明 650051)

0 概 述

為了解決規劃體系龐雜、各規劃之間難以銜接協調、不同規劃內容重疊沖突等問題，國家提出了進行國土空間規劃的要求。2019年5月9日，中共中央、國務院正式發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，要求到2020年，基本建立國土空間規劃體系，基本完成市縣以上各級國土空間總體規劃編制，初步形成全國國土空間開發保護“一張圖”。

國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上做出的安排，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。國家、省、市縣編制國土空間總體規劃，各地結合實際編制鄉鎮國土空間規劃。相關專項規劃是指在特定區域(流域)、特定領域，為體現特定功能，對空間開發保護利用做出的專門安排，是涉及空間利用的專項規劃[1]。

國家級空間規劃要聚焦空間開發強度管控和主要控制線落地，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，并以此為載體統籌協調各類空間的管控手段，整合形成“多規合一”的空間規劃[2]。水電工程移民安置規劃是根據工程建設征地處理范圍內涉及對象受影響情況，擬定安置任務和標準，對移民生產生活條件和各項設施功能恢復方案進行技術策劃和統籌安排的活動。根據移民條例，移民安置規劃應當與國民經濟和社會發展規劃以及土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃相銜接[3]。《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中指出：“將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現‘多規合一’”。因此，水電工程移民安置規劃應與國土空間規劃相銜接，其規劃理念、規劃原則、規劃內容應當適應國土空間規劃的要求。

1 理念與原則

1.1 規劃理念

國土空間規劃是在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界。移民安置規劃也是以安置區資源環境承載能力作為基礎，重點考慮移民搬遷安置對當地經濟社會所造成的影響，以恢復移民生產生活水平為目標提出規劃內容。因此，國土空間規劃和移民安置規劃的規劃理念是一致的，都是要進行資源評價，以資源定規劃。

1.2 規劃原則

國土空間規劃中堅持的綠色發展、以人為本、因地制宜、多方參與等規劃原則，與移民安置規劃的規劃原則有很多相似之處。具體如下：

(1)綠色發展。在國土空間規劃編制中，要堅持保護優先、集約節約，在資源環境承載能力與國土空間開發適宜性評價的基礎上，優先劃定不能進行開發建設的空間范圍，嚴格落實上級規劃的管控性要求和約束性指標，體現底線約束、綠色發展的原則。根據移民條例，移民安置要節約利用土地，合理規劃工程占地，控制移民規模。同時，要堅持可持續發展，與資源綜合開發利用、生態環境保護相協調的原則。在移民安置點選址中，要堅持節約用地、少占耕地等規劃原則。因此，移民安置規劃同樣高度重視節約土地和環境保護，并貫徹、落實綠色發展的原則。

(2)以人為本。在國土空間規劃中，要堅持以人民為中心，優化國土空間功能和布局，統籌生產、生活、生態空間，增加開敞空間和公共活動空間，改善人居環境，實現高質量發展、高品質生活。在編制水電工程移民安置規劃時，要切實保障移民的合法權益，滿足移民生存與發展的需求，這是對于堅持以人為本原則的具體體現。

(3)因地制宜。國土空間規劃要根據自然稟賦、人文特色、不同地區發展階段特征和需求，有針對性地編制；同時，在實際規劃過程中，考慮到經濟社會發展的不確定性，為了給地方未來的發展留有彈性的空間，對于暫時無法明確的區域，可以科學地預留一定比例的“留白”。移民安置規劃中，始終堅持因地制宜的原則。比如，在移民安置方案選擇時，結合村組剩余資源情況，選擇本地與異地、集中與分散安置相結合的安置方式；移民安置點選址時，從有利于移民生產、方便生活的角度出發進行分析對比。

(4)多方參與。在國土空間規劃中劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等方面，會涉及很多專業和部門，存在大量的溝通和協調工作。因此，在國土空間規劃中，要堅持“開門編規劃”的原則，強化規劃全過程公眾參與，擴大公眾和社會各界參與程度，發揮不同領域專家的作用。在移民安置規劃中，同樣也存在很多類似需要協調處理的問題；但在國土空間規劃的概念提出前，這些規劃理念已在移民安置規劃中得到廣泛應用。比如，移民規劃的公眾參與機制，需征求移民及地方政府對移民安置方案的意見。在移民實物指標調查中經常出現的耕地和林地、基本農田與生態保護林等地類認定問題，在實際操作層面，在協調各方的基礎上，對規劃成果進行認定，提高移民安置規劃的指導性和準確性。

2 評價與規劃

2.1 資源承載能力評價

國土空間規劃和移民安置規劃均是以資源承載能力評價作為基礎的，但兩者的資源環境承載能力評價在評價目的、評價方法、評價側重點等方面不盡相同。

2.1.1評價目的

在移民安置規劃中，移民環境容量分析是制定農村移民安置方案的依據。移民安置環境容量是指一定區域一定時期內，在保證自然生態向良性循環演變并保持一定生活水平和環境質量的條件下，按擬定的規劃目標和安置標準，通過對該區域自然資源的綜合開發利用后，所確定的該區域經濟所能供養和吸收的移民人口數量[4]。

在國土空間規劃中，資源環境承載能力是基于一定發展階段、經濟技術水平和生產生活方式，一定地域范圍內資源環境要素能夠支撐的農業生產、城鎮建設等人類活動的最大規模。

兩者的資源承載能力分析均是為編制規劃服務的。移民安置規劃中，移民環境容量分析的目的主要是為了確定一個區域內可安置的人口數量；而國土空間規劃中資源承載能力分析的主要目的是為了評價可承載農業生產、城鎮建設的最大規模。其中，農業生產承載規模包括耕地承載規模、牲畜承載規模、漁業承載規模。因此，相對于移民安置規劃中的環境容量分析，國土空間規劃中的資源承載能力評價影響因素更多、涉及范圍更寬、評價內容更廣。

2.1.2評價方法

在移民安置規劃中，移民環境容量主要采取定性和定量相結合的方法進行分析。移民環境容量定量分析方法有多種，較常用的有綜合指數法、最小值法、O&I法(目標與影響法)[5]。通常情況下，用綜合指數法來確定大區域的移民環境容量分析的范圍，評價移民環境容量分析結果，進行宏觀的分析論證。對于經濟發展水平與庫區相當的區域，采用最小值法來分析該區域的移民環境容量。由于移民搬遷是一個動態的過程，從庫區移民搬遷到安置區，會對安置區的社會經濟造成一定的影響，因此，常采用O&I法(目標與影響法)來分析移民搬遷后對安置區原居民人均資源的影響率；在滿足移民人均資源目標值的條件下，調整安置移民的資源數量和容量值。

在國土空間規劃中，資源承載能力評價是在單要素評價的基礎上進行集成評價。單要素評價主要從土地資源、水資源、環境、生態以及災害等自然要素開展單項評價。集成評價主要是在生態、農業、城鎮不同功能指向下的資源環境承載等級。由于國土空間規劃中資源承載能力主要是基于當地資源的評價，相對于移民搬遷的動態過程，國土空間規劃中的資源承載能力是一個靜態的概念，因此，采用各約束條件下的最小值作為可承載的最大規模[6]。

2.1.3評價側重點

移民安置規劃中的環境容量分析主要是通過分析一個區域的資源承載情況，為移民安置的合理性提供依據。移民環境容量分析側重于分析社會經濟狀況和耕地資源，通過人均純收入、人均耕地、用水量等指標來定量分析可安置的移民人口。

國土空間規劃中的資源環境承載力評價是一個基于大空間的承載力評價，通過確定資源的承載規模，來區分空間的生態保護、農業生產、城鎮建設等不同功能。國土空間規劃中的資源承載力評價側重于評價不同空間功能的資源本身。比如，在耕地承載能力評價中，從土地資源的角度，主要對土地坡度、土壤類型、土地積溫、土壤污染程度等要素來進行評價；從水資源的角度，主要對降雨量、灌溉面積、區域用水量等要素進行評價。

2.2 規劃內容

水利水電工程移民安置規劃是為解決水利水電工程建設征地，指導地方政府進行移民搬遷安置和生產安置而編制的規劃，規劃重點是考慮移民搬遷前后對社會系統恢復的內容；而國土空間規劃是基于資源稟賦的一個綜合規劃，規劃重點是考慮國土空間布局的宏觀內容。因此，在移民安置規劃中，要加強與國土空間規劃內容的銜接。同時，應結合地方經濟社會發展狀況，在符合國土空間布局的基礎上，細化移民安置規劃內容。

2.2.1農業生產安置規劃

農村移民安置規劃中的農業生產安置規劃設計主要是對集中成片的可利用土地資源進行開發整理和規劃設計。由于在國土空間規劃中已經劃定了永久基本農田范圍、生態保護紅線和城鎮開發邊界；因此，在農業生產安置規劃中要重點考慮擬開發的區域是否符合于國土空間規劃中的功能分區，與國土空間規劃中提出的土地利用規模與結構相銜接，安置區新開墾的土地要符合土地利用結構優化或調整方案。在此基礎上，進行安置區土地利用現狀調查、種植制度規劃、土地利用總體規劃、土地利用細部規劃等。

2.2.2基礎設施規劃

移民安置規劃中的移民居民點規劃、城市集鎮遷建規劃應與國土空間規劃中的功能分區相銜接，選定的遷建城市集鎮應位于國土空間規劃中劃定的城鎮開發邊界之內。移民安置規劃中的專業項目規劃應滿足國土空間規劃中提出的功能分區的要求，與國土空間規劃中的重大基礎設施布局相一致。比如，在進行庫周交通規劃時應結合移民原有交通條件、庫周現有交通設施的標準，統籌考慮國土空間規劃中的綜合交通體系規劃。

移民安置規劃是在移民搬遷安置動態變化過程中進行的社會系統恢復，是國土空間規劃在實施層面的具體體現。因此，從宏觀角度上講，國土空間規劃相當于總體規劃層面的要求，而移民安置規劃相當于實施階段詳細規劃層面的要求。移民安置規劃在銜接國土空間規劃的基礎上，成為實現國土空間規劃局部內容的一個操作性指導文件。

3 結論及建議

3.1 結論

(1)從規劃理念和原則來看，移民安置規劃貫徹了國土空間規劃的要求，以資源承載能力評價為基礎，堅持了綠色發展、以人為本、因地制宜、多方參與等原則。

(2)從資源承載能力評價角度看，移民安置規劃是在國土空間規劃資源承載能力評價的基礎上，增加了對移民搬遷前后動態的評價，是國土空間規劃資源承載能力評價的延伸和應用。

(3)從規劃內容方面看，移民安置規劃編制過程中要嚴格落實國土空間規劃中關于空間布局的具體要求。在此基礎上，要分析移民搬遷安置前后對當地資源的影響程度，統籌考慮農業生產開發、移民安置及專業項目建設與國土空間規劃內容的符合性。

(4)從宏觀角度來看，移民安置規劃是國土空間規劃在移民搬遷安置實施層面上的具體體現。在銜接國土空間規劃的基礎上，成為實現國土空間規劃局部內容的一個操作指導性文件。

3.2 建議

(1)國土空間規劃提出了“一張藍圖繪到底”的要求，移民安置規劃要進一步加強與國土空間規劃成果的銜接，加強移民安置規劃前期的分析論證工作，確保移民安置規劃的科學性。

(2)為了更好地使移民安置規劃在未來的發展中與國土空間規劃相契合，建議移民安置規劃從業人員應結合國土空間規劃體系的實施和調整，研究和探索移民安置規劃實施和動態發展新思路。